吕雁琴 陈静

【摘 要】建国以来，我国对高校管理体制的改革一直不断推进，适时提出与当前时代背景相匹配的管理体制是保证我国高校良性发展、促进我国高等教育内涵式发展的基础。“双一流”建设对高校内部管理结构、学术系统和学科建设提出了新要求，本文以此为切入点，找出目前高校内部管理体制存在的突出问题，并提出具体改进建议，以促进高校提质增效，实现内涵式发展。

【关键词】“双一流”建设；高等学校；管理体制

一、引言

2015年，我国作出统筹推进“世界一流大学”和“一流学科”建设的重大战略决策，为我国高等教育的发展提出了新的要求和方向，标志着我国高等教育进入新的发展阶段，是推动我国从教育大国走向教育强国的重要举措。根据党的十九届四中全会精神，高校要全面推进学校治理体系和治理能力现代化，构建精干高效的管理组织体系，健全保障有力的运行管理机制，努力形成有利于内涵式发展的体制机制。为此，各高校都应根据“双一流”建设要求积极进行内部调整和系统升级，明确高校内部管理体制存在的突出问题，找出“双一流”建设背景下优化高校内部管理体制的突破口和着力点，确保高校综合实力和整体效益不断提升。

国内关于高校管理体制的研究已有一定的成果，从总体上看，研究内容及方向紧跟国家宏观教育政策发展。随着我国高等教育发展面临越来越多的新情况和新问题，相关研究主题也逐渐多元化、微观化，包括从组织架构层面研究高校内部管理体制的运行，认为政治领导过泛、行政管理过强、学術管理过弱是造成高校内部管理体制不合理的关键问题，还有学者强调要从转变管理理念、完善管理制度等方面创新高校管理体制。“双一流”建设一经提出便受到学术界的高度关注，学者多从高校学科建设和人才培养方面进行研究，有的则针对“双一流”建设存在的问题进行分析并提出具体的改革措施，但对于高校内部管理体制的创新和优化研究较少。鉴于此，本文在充分梳理已有相关研究成果的基础上，以新时代高质量人才培养为最终目标，紧抓高校内部管理体制的主要矛盾，从高校内部管理结构到学术系统再到学科建设三个方面，对“双一流”建设背景下高校内部管理体制进行优化研究，层层递进又相辅相成，为促进我国高等教育内涵式发展提供一定的政策参考。

二、高校内部管理体制改革的必然性与迫切性

我国现代高等教育发展历史不长，发展过程曲折，在逐步探索中持续推进改革建设，取得了令世人瞩目的成绩。据《2019年全国教育事业发展统计公报》可知，截至2019年，我国高等教育总规模达4002万人，毛入学率达51.6%。根据马丁·特罗的高等教育发展阶段理论①，我国高等教育发展已经从大众化阶段进入普及化阶段。这一变化虽然表明我国高等教育实现了量的飞跃，但并不能说明已经达到了与之相匹配的质量和效益。2018年习近平总书记在北京大学座谈时强调，“当前我国高等教育办学规模和每年毕业人数已居世界首位，但规模扩张并不意味着质量和效益增长，走内涵式发展道路是我国高等教育发展的必由之路”。可见，内涵式发展已经成为我国高等教育发展的核心理念，是实现一流大学建设目标的必然选择，因此，结合“双一流”建设目标，对高校内部管理体制改革创新进行研究是促进我国高等教育内涵式发展、解决当前高等教育困境、推动我国由教育大国向教育强国转型的必然要求和当务之急。

三、目前我国高校内部管理体制存在的主要问题

有效运作的高校内部管理系统、学术系统以及学科管理系统是推动高校“双一流”建设的有力激发点，明确高校在这三个方面存在的问题是优化高校内部管理体制的关键所在。

（一）高校内部管理层级权责分配不尽合理，降低了管理体制运行效率

高校内部管理层级是指学校按照学科（或学科群）设置院（或中心、系）。自1999年高校大规模扩招以来，各个高校逐渐采取了校院两级管理的内部管理体制。然而，在具体的运行过程中，高校普遍存在着管理中心没有下移，权力掌握在校级机关，学院的主体性弱化，校院之间权责分配不合理等现象，突出表现为“校重院轻”的权力分配结构。有学者通过调查问卷发现，只有不到一成的高校认为学院已获得自主办学的各项权力，而接近九成的高校办学自主权仍掌握在校级层面，院级办学自主权微乎其微。在高校发展过程中，学院是教育教学、科研活动的直接组织者，但在财权、人权、事权等方面的支配权却很有限，学院责多于权甚至有责无权，使学院的教育教学、科研活动受到严重限制。此外，校院之间权责分配不合理导致学校与学院在行使权力和履行职责方面产生矛盾，造成管理不到位或资源浪费的情况，进一步降低了高校管理体制的运行效率。

（二）行政权力与学术权力关系不够协调，阻碍了学术体系全面发展

世界一流大学崇尚学术自由和学术自治，强调学术只有脱离行政不当干预才会有效率。新公共管理运动也对大学管理体制产生了一定影响，致使大学的管理模式从以学术管理为主偏向行政化管理，这种方向的偏离导致高校行政权力的不断壮大和学术权力的不断弱化，表现为学校内部行政人员掌握着绝大部分权力，而学术人员的力量受到极大限制。掌握绝大部分权力的高校行政人员行使决策权的范围，不仅在行政事务上，还包括对学术事务的决策，行政权力的过分干预导致高校学术运行系统的低效和低能。比如，即使有些高校内部设立了负责学术事务的委员会，但这一委员会最终的决策权仍取决于其上一级的行政领导组织，这一行政领导组织将限制学术委员会的权力适用范围，要求其在已有的行政框架内进行相关学术决策活动，经由这种限制产生的决策结果且不说是否合理，还要由上级行政领导组织决定最终的决策结果，这在很大程度上降低了高校学术发展的积极性和创造性。在学科和知识越来越细化和综合化的情况下，只有从事学术活动的教学和科研团队才能将这种无形的对象管理地井井有条，过多的行政化约束将会导致学术工作效率低下，并严重阻碍学术系统的全面发展。

（三）学科建设管理体制不够健全，限制了学科高质量发展

丰富的学科内涵和广博的研究领域决定了学科建设是一项复杂的系统工程，落后的学科建设将导致高校综合实力和整体效益降低。长期以来，我国教育领域存在对学科和专业概念界定不清晰甚至经常混淆使用的情况，这一问题导致高校学科发展过于分化，这一情形显然与如今愈演愈烈的学科综合化趋势背道而驰。不仅如此，过于分化的学科发展除了造成高校教育学术资源的浪费、科学研究范围的狭隘等问题，还会导致高校人才培养模式单一、人才发展局限性突出等问题。在现行的校院两级管理体制下，不合理的权责匹配关系也会波及学科建设发展，导致学科层面掌握的自主权较小，阻碍了学科自主建设管理的积极性。另外，高校学科建设中还存在学科决策机制不合理、缺乏有效的考核激励和监督管理机制等问题。究其根源，是高校缺乏完善的学科建设管理体制，这在很大程度上限制了学科高质量发展。

四、“双一流”建设背景下高校内部管理体制改进建议

高等教育的根本目的就是不断为人类社会的发展培养和输送优秀人才，在“双一流”建设背景下，高效运行的内部管理体制、高度发展的学术管理体系以及健全完善的学科建设管理体制对高校人才培养尤为重要。针对目前高校内部管理体制在这三方面存在的问题，提出相应的改进建议。

（一）明晰校院两级权责关系，落实学院办学自主权

明确各管理层级的权责关系是管理体系有效运行的基本保障。在高校内部管理体制中，首先应明确界定校院两者级的权责范围，只有清楚明白地知道各自的权力和责任，各司其职，才不会出现越权行事和事后互相推诿责任的情况，从而减少对管理资源的浪费，提高资源利用效率。

在权责分配方面，学校层面要适当下放权力，强化目标管理，掌握宏观管理决策和监查督促工作，具体的过程管理应交给学院，給予其充分的自主管理权，允许学院结合自身特色调整其管理模式，充分发挥学院自身优势，从而达到促进高校整体实力发展的目标，使校院两级管理形成以共同目标为前提、协同共进的紧密战略同盟关系，而非以利益驱动的行政隶属关系。

（二）削弱行政系统对学术系统的不当干预，强化学术自主建设

协调好高校内部行政部门与学术组织之间的关系，对于世界一流大学的建设至关重要。要改变目前高校普遍存在的行政权力使用过度、学术权力势单力薄的问题，必须从以下三个方面着手：

首先，要重建行政和学术之间的交互关系。学术权力的充分发挥是高校教学科研高效发展的保障，行政权力应该为学术权力的充分发挥而服务，过度的行政干预会极大降低学术系统作用的发挥。同时，在日常管理过程中还应注重营造浓厚的学术氛围，培养积极向上、精益求精的学术作风，提高行政管理人员和学术管理人员的专业素养与学术道德，从意识形态上强化学术自主建设。

其次，在具体操作中，要扩大学术管理的覆盖面，对各级学术组织的管理结构和运行模式进行重新调整，通过制定相应的监督制约条例来防止行政权力的过度使用，确保学术系统的高效运行。

最后，要积极推进高校人事薪酬制度改革。健全和完善绩效考核评价体系，形成高校学术系统内部有效的竞争激励机制，促进高素质、高水平教师队伍建设，为建设高等教育强国和中国大学跻身世界一流大学提供有力保证。

（三）完善高校学科建设管理体制，推动人才培养模式创新

多学科交叉的跨学科综合化已成为学科发展的新趋势。这不仅是学科自身发展规律的反映，也是人类经济社会发展需求的具体体现。健全的学科建设管理体制不仅保障高校学科建设的全面发展，还会加强高校对知识的积累与运用，促进高校教学与科研的全面发展，从而持续推动人才培养模式的创新。面对学科发展的新局面，高校学科建设管理体制的完善可以从以下三个方面展开：

一是建立科学民主的决策机制。在明确高校各管理组织权责分配后，要注重赋予学科建设管理自主权，通过建立学科建设管理的决策机制，设立学科系统决策程序，结合学术系统管理模式，确保学科建设的专业化和高质量。

二是构建科学的考核激励机制。科学合理的考核和激励机制不仅会形成有效的人事分配制度，还会不断激发高校学科建设发展潜力，提高学科建设水平，促进学科建设良性发展。

三是建立有效的监督管理机制。有效的监督管理不仅能促进学科建设的良性发展，还能在学科建设管理出现问题时及时发现并予以纠正。在建立监督管理机制时，可充分利用信息化手段，做到对学科建设的实时监控，确保学科建设管理体制的有效运行。

五、结论

随着我国高等教育进入普及化发展阶段，代表我国高等教育已基本完成量的积累这一过程，而如何做到质的改变是目前我国高等教育面临的重大关键问题。对高校管理体制进行优化不仅是促进高校“双一流”建设的重要举措，也是全面提高质量、推动我国高等教育内涵式发展的必要途径。根据我国高校管理体制存在的突出问题，对高校内部管理体制进行优化，首先，应从明晰校院两级权责关系，落实学院办学自主权入手，达到正本清源的效果；其次，要削弱行政系统对学术系统的不当干预，强化学术自主建设，注重高校学术氛围的营造和学术能力的培养，为高校高质量发展提供有力保障；最后，要完善高校学科建设管理体制，推动人才培养模式创新，顺应学科发展综合化趋势，培养社会发展需要的复合型人才，为高校“双一流”建设增添活力。

（1.新疆大学经济与管理学院，新疆乌鲁木齐 830000；2.新疆大学商学院，新疆 乌鲁木齐 830000）

注释：

①马丁·特罗高等教育发展阶段理论：高等教育的毛入学率低于15%的属于精英教育阶段，毛入学率大于15%小于50%为大众化阶段，毛入学率大于50%的为普及化阶段。

参考文献：

[1]李金奇.从失衡到调适：我国高等学校内部管理体制改革的基本途径[J].湖北社会科学，2002（12）.

[2]陶连洲.新时代地方高校管理体制创新与发展[J].科教导刊（中旬刊），2018（10）.

[3]倪亚红，王运来.“双一流”战略背景下学科建设与人才培养的实践统一[J].江苏高教，2017（2）.

[4]周光礼.“双一流”建设的三重突破：体制、管理与技术[J].大学教育科学，2016（4）.

[5]卢国强，薛松.新形势下深化高校校院两级管理体制改革的探索与思考[J].中国农业教育，2018（4）.

作者简介：

吕雁琴（1973—），女，山东郓城人，新疆大学经济与管理学院教授，博士生导师，新疆大学商学院副院长，研究方向：教育可持续发展、经济体制改革。

陈静（1995—），女，新疆伊犁人，新疆大学经济与管理学院硕士研究生，研究方向：经济体制改革。

基金项目：2019年新疆维吾尔自治区普通高等学校教学改革一般项目“双一流建设背景下高校校院两级管理体制改革研究”（XJJG201923）。