摘 要 农村承包土地互换关系延续多年，伴随经济和社会的发展，互换纠纷所引发的社会矛盾不断上升，如不能有效化解，必将制约農村土地的合法有序流转、乡村治理和乡村振兴战略目标的实现;目前，互换纠纷的化解面临法律制度缺失、基层政府和村级集体组织监管与处置乏力、农户风险防范意识薄弱等困境的挑战;对此，本文认为应通过互换流转纠纷防控体系的构建、化解机制的完善等措施积极化解。

关键词 农村土地流转 互换纠纷 乡村治理 风险防控

作者简介：肖光坤，长沙市委党校法政教研部副教授，主要从事行政法学与公共管理研究。

中图分类号：D922.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.12.055

自家庭联产承包责任制实施后，集体经济组织成员内自愿的、自发的、分散的、平等公平的农用地互换就长期存在;该流转模式，农户通过农用地的互换，以去分散化的效果、最大可能地成就耕地的成片耕种、满足了自身的耕作便利，并以便利化的效果、满足了自身住宅和安葬等生活需求;因此，农村土地互换流转历来就受农户认同、政府认可、法律保障和政策支持。

但随经济和社会的发展，尤其是受现代化和城市化进程加速的冲击，包括互换在内的农村土地纠纷呈现爆炸式增长[1];盛行的互换与上升的纠纷，其矛盾如不能有效化解，不仅制约农村土地的合法有序流转，而且影响农村社会的和谐发展、乡村治理和乡村振兴战略目标的实现，需要引起社会的关注和干预。

一、农村土地承包经营权互换流转纠纷的化解阻滞

（一）农村土地承包经营权互换流转纠纷及特征

作为流转主要方式之一的农村集体土地承包经营权互换，基于生产生活的便利、满足自身生产生活的需求等，其纠纷具有不同于其他流转方式的特征;同为农村土地承包经营权流转纠纷，互换纠纷不同于农村土地转包、出租、转让及入股等其他流转方式引发的纠纷;同为农村土地互换纠纷，土地承包经营权的互换不同于宅基地换住房、承包地换社保等“双交换”模式引发的纠纷。具体而言：

一是纠纷主体具有特定性。农村土地承包经营权互换纠纷的主体多发生于同一集体经济组织的农户之间，少数发生于近邻的非同一集体经济组织的农户之间，均属农户之间土地承包经营权互换的矛盾与纠纷，其诉求多以互换合同效力的确定或解除为主;它不同于土地转包、出租等纠纷，转包、出租纠纷可发生在非农户之间;它不同于入股流转，入股纠纷多发生于农户与集体经济组织之间;它不同于“双交换”模式引发的纠纷，“双交换”纠纷多发生于农户与相关政府机构之间。

二是纠纷存在的时间具有长期性。因承包时的优劣搭配方法造成的承包地零星分散耕种不便，农户通常自发性地采用土地互换以有效化解;只要土地耕种分散、经营不便的客观现象存在，自发性互换就不可能消失;土地的存量互换已存数年、为纠纷的破解留下难度，土地的增量互换未见绝灭、为纠纷的新生留下维度。

三是单边冲突与多边纠纷并存。单边冲突多发生于单一的承包户家庭成员之间，多因家庭财产分割与调整生成。多边纠纷多发生于组内组外、村内村外农户之间的互换，或承包户一方为实现规模化经营与多方承包户之间完成的互换;相对单边冲突而言，多边纠纷迁涉面更广、各方诉求差异更大，纠纷的化解更为不易。

（二）农村土地承包经营权互换流转纠纷的化解阻滞

纵观农村土地承包经营权互换流转纠纷，利益相争是引发纠纷的最根本因素[2]。有因承包地产权不明、互换标的地界不清、互换各方为争夺近邻荒地而引发纠纷;有因互换形式和程序不规范、非要式所致权利和义务关系随时间久远而日益模糊、短期收益与长远利益冲突而引发纠纷;有因现代化和工业化进程的加速、承包地再分配利益的不平衡引发反悔或毁约、利益获得的反差加剧了纠纷。在改革红利日益剧增的时代背景下，承包地互换的风险防控面临如下主要阻滞：

一是法律制度不健全，纠纷的化解缺少制度保障。相对转包、出租等，土地承包经营权互换的制度建设相对滞后，我国农村土地承包法、物权法及农村土地承包经营权流转管理办法等法律制度对转包、出租均有原则性规范，但对互换流转存有盲区;互换主要涉及合同形式是否要式、合同订立程序是否备案或登记等防控重点尚无具体规范与实施细则，实践中对互换纠纷运用转包、出租的法律规范来处理初显法律依据不足;法律制度缺失，农户间的互换行为不当难免，农村集体组织、相关行政机关的监管弱化难免，纠纷滋生缺少制度规制。

二是农户的风险意识薄弱，纠纷的化解缺少内力支撑。受传统习俗影响，当今农村“熟人经济社会”短期难以改变，市场交易的风险防范意识受制于血缘或地缘关系而薄弱[3]。注重耕种的便利无可厚非，但缺失法律意识和契约理念，互换形式口头化、互换程序简易化、纠纷处理暴力化，互换后的稳定性面临实际收益与预期收益的巨大差异、或土地价值升值等各种利空因素的严重挑战;注重亲朋好友或左邻右舍等人情网络构建，但缺少市场经济风险防范意识的亲情关系，难以抵挡土地利益不确定性等改革红利带来的冲击。

三是防控措施乏力，纠纷的化解缺少长效举措。承包地经营权互换的长效发展，需要政府、法院和村委会等防控机构给予管理上的支持和服务，其纠纷的化解同样离不开他们的协调管理与公平裁决。当前，农村不少地方的基层干部存在工作能力弱化现象，或因法律防控意识缺位、土地流转法律制度的宣传与落实不力，或因防控机制缺失、互换的备案监管与风险排查等虚位，或因互换风险评估虚空、互换纠纷的化解严重滞后，或因工作态度与工作责任弱化、纠纷的化解相互推诿、纠纷的调解与裁判久拖不决等。长效举措不兴，风险难灭。

二、农村土地承包经营权互换流转纠纷的化解举措

（一）防控绷住劲：多方努力，积极构建互换流转纠纷的防控体系

由于农村土地承包经营权的长期存在并受法律保护，其纠纷必需得以防控;农村土地互换纠纷的风险重在预防，而预防必需绷住劲;为此，多方主体应当齐心协力，积极构建与健全互换流转纠纷的防控体系。

一是顶层设计者要健全法律制度，强化制度防控。通过互换法律制度的完善，规范互换合同的形式及文本、明确互换合同的主要内容及法律责任、完善互换合同的订立程序及备案或登记管理要求、强化互换合同纠纷的解决途径及化解机制等，为互换合同的订立规范指南、为互换合同纠纷的化解提供法律依据;通过土地承包经营权流转监管制度的完善，为相关监管机构明确各自任务、强化各自职责，强监管、促防控、促纠纷阻滞的破解。

二是监督管理者要明确责任，强化联防联控。强化对包括互换在内的土地承包经营权流转的监管，要充分发挥基层政府和村委会非政府主体的管理作用，努力形成齐抓共管的工作机制，积极将纠纷消灭在萌芽阶段。监督管理者要做好土地确权工作，通过明晰产权以减少土地经营权动态下纠纷的生成;要强化责任意识，通过加大法律与政策的宣传力度、加强典型示范以正面积极引导、及时查处违纪违法行为以营造互换合同的实施环境和规范农用地互换行为，正确引导农村土地经营权互换的有序流转;要强化互换工作的指导和检查监督，通过对互换流转情况的造册登记与实地核查及时准确的掌握互换现状、强化互换合同的管理、积极做好互换风险的排查工作等以消除互换流转推进的潜在隐患。

三是受益者要提高风险意识，强化自我防控。土地流转的最大受益者是参与流转的广大农户，为提高风险的自我防控能力：农户要积极参加基层政府和村委会组织的相关法律知识培训，通过法律法规与政策的学习，关联农户要不断提高土地承包经营权互换风险的自我防控能力和纠纷的依法解决能力。土地互换合同的主体要强化合同意识与契约精神，订立时，要注重互换合同形式和内容的法律属性以杜绝纠纷隐患;实施中，要注重互换合同备案程序的合法化以配合政府监管的完善，坚决杜绝诸如擅自违法解除合同、擅自改变互换土地用途等违法行为，以行为规范规避纠纷。

（二）化解用准劲：多措并举，努力完善互换流转纠纷的化解机制

农村土地承包经营权互换纠纷不能妥善处理或矛盾不能有效化解，事关全局，涉及农业发展、农村稳定及农民的安居乐业，需高度重视并积极化解。为此：

一是要完善土地承包经营权互换纠纷的解决机制。由于不少农村与农户存在“法律不如习惯，法官不如村官”的观念，纠纷的化解：要坚持村民自治与政府法院处理相结合、杜绝单一的诉讼裁判方法，因为生活在同一村组的互换合同主体纠纷发生后动则诉讼，必将导致矛盾的激化和扩大;坚持村组或乡镇调解组织调解、农村土地承包仲裁机构仲裁、法院诉讼多途径的权利救济程序，突出了自愿与实效、体现了公平、分摊了成本，为合同主体提供了选择的自由，更能突出化解的实效性。要完善人民调解与司法裁判，一方面要建立与健全村委会和镇政府的调解组织、完善多方位的调解机制，调解时应着重发挥村委会非政府主体在土地互换纠纷中的治理作用，村委会作为农村集体土地经营权的所有者，其职责、就近与熟悉的优势便于接受与解决农村土地互换纠纷的投诉，能提高纠纷解决的效率;另一方面要积极推进纠纷仲裁制度的建立完善，农业主管部门应尽快建立健全农村土地承包仲裁机构，不断培养与提高仲裁人员的工作能力和个人素质，積极推进互换纠纷的合法合理解决。

二是要完善土地承包经营权互换纠纷的解决方法。坚持私法自治原则，尊重当事人意愿的充分表达，突出政府和村委会主导下的庭外和解，通过农户间的和谐交流推进纠纷主体的自愿化解;务必引导合同主体运用恰当方式化解纠纷，积极推进矛盾的合法化解。坚持合法与合理相结合原则，将法律运用与纠纷地的民俗相结合，合理认定承包地经营权非要式互换合同的效力，通过司法公正为非要式互换合同的履行与纠纷的化解提供支撑;厘清互换合同登记与备案的对外效力，在“不登记不能对抗善意第三人”法规指引下，强化未经登记与备案合同的履行和引导登记与备案制度的推行等。坚持依法治理原则，坚决禁止互换后一方擅自改变农用地土地用途、互换后一方弃耕抛荒等违法行为;区分土地承包经营权互换合同的违约责任与侵权责任，通过承包地互换纠纷的违约责任追究以强化承包地互换合同的履行，通过承包地互换纠纷的侵权责任的追究以确保农用地属性不受非法破坏;互换流转的法律治理必将推进其纠纷的有效化解，并为其健康有序的推行提供保障，贵在坚持。

参考文献：

[1] 陈丹，陈柳钦.新时期农村土地纠纷的类型、根源及其治理[J].河北经贸大学学报，2011（06）：71-78.

[2] 刘淑芳.农村土地流转过程中的土地纠纷问题研究[D].贵州民族大学硕士研究生学位论文，2019：4.

[3] 侯远婕.论土地承包经营权互换合同效力的认定[D].西南政法大学硕士学位论文，2015：9.