西汉丞相职权弱化刍议
2020-12-07孙喆
摘要：汉初，承秦之制，设立丞相。此时，丞相职权无所不包。武帝时，为集权之需，设立内朝以抗衡以丞相为首的外朝，自此丞相职权开始弱化;元、成时期，汉初无所不统的相权，仅限于阴阳调和了;哀帝时期，丞相更名大司徒，其百官之长的地位亦不复存在，职权被一分为三。概言之，相权的弱化主要体现在辅政、军事、人事行政、决策、总领百官等权方面。
关键词：西汉;丞相;职权;皇权
作者简介：孙喆（1975-）男，河南鹿邑人，副教授，博士。
基金项目：河南省哲学社会科学基金项目“传承与创新：汉代道德法律化研究”（2017BLS012）。
春秋之前，文武合一;战国之后，开始出现了将相分职。此后，相为文官之首，将为武职之长。[1]丞相，作为官职名称，始于公元前309年时的秦国。《史记·秦本纪》载：武王“二年，初置丞相，樗里疾、甘茂为左右丞相。”[2]209秦统一六国后，丞相职位得以沿袭，并逐渐演变为“百官之长”，汉初因之。就西汉丞相职权弱化问题而言，学人多有论说，如陈锋、曾小华、张久星等将相权置于帝制背景下进行探讨，并得出“皇权逐步趋强、相权步步趋弱”的总体趋势。但这些文章对相权弱化的原因均没有进行透彻分析。劳干、李宜春、崔丽芳、王明德、罗义俊等内朝的视角论证了西汉皇权与相权的关系，认为武帝设立内朝的目的就是裁抑侵夺相权，扩张强化皇权，然这些文章着重于内朝有关方面的论述，而对西汉相权弱化探究较浅。对西汉宰相制度论述较为权威的，当属《西汉宰相制度变化的原因》一文，但作者祝总斌认为西汉宰相制度的变化并不是缘于君权与相权的矛盾，而是形势之需，其立意、主旨均與本文迥异。综上所论，可以得出西汉丞相职权弱化的原因及其对后世的影响，论者较少，笔者拟在前人研究的基础上，通过对传统文献和出土简帛的解读，对西汉丞相职权弱化做些新的探讨，不当之处，敬请方家指正。
一、西汉丞相职权变迁
西汉王朝承秦之制。初置丞相一人，汉高祖十一年（公元前196年），改丞相为相国。汉惠帝六年（公元前189年）又改相国为丞相，且分左右，由两人分任。汉初以右为尊，右丞相在左丞相之上，汉文帝十五年（公元前178年），复置丞相一人，成帝、哀帝时期，丞相人数又有变化。然西汉王朝，丞相不仅人数有着变化，而且职权也在不断调整中。
高祖刘邦至武帝初年
汉初，丞相位高权重，职责更是无所不包，举凡国家的一切方针大计，天子掌控的范围，丞相无不有其权力。丞相直接于天子，五日一朝，若有政事，具奏以闻，奏则必获许可。平时便宜行事，天子亦并不干预。所以丞相施政行事代表着整个朝廷，是名副其实的百官之长、政府首领，近是副天子。[3]
汉高帝元年（公元前206年），高祖刘邦以萧何为丞相，其职权是“掌丞天子助理万机”[4]724。对于丞相之权，陈平有着类似的见解：“丞相者，上佐天子，理阴阳，顺四时，下育万物之宜，外镇抚四夷诸侯，内亲附百姓，使卿大夫各得任其职焉。”[2]2061-206凡此所论，都充分表明了丞相具有辅佐帝王、统领百官、综理政务等大权。
汉初，丞相职权如此之大，皆源于帝国草创，皇权集中程度不深，官僚政治制度还不成熟。
楚汉之后，刘邦为剪灭异姓王而统一全国、加强中央集权之需，则令相国萧何留守关中并提供后勤保障，萧何“守关中，侍太子，治栎阳。为法令约束，立宗庙社稷宫室县邑，辄奏上，可，许以从事;即不及奏上，辄以便宜施行……上以此专属任何关中事”[2]2014-2015。从皇帝对待丞相的礼仪中，我们尤可窥见丞相地位之盛、权位之高。高祖恩赐萧何“带剑履上殿，入朝不趋”[2]2016的殊荣。萧何病重时，汉惠帝亲“自临视相国病”[2]2019。在其死后，赐谥号“文终侯”。汉初丞相地位之尊荣汉书亦有记载，《汉书》师古注载：师古曰：“汉旧仪云皇帝见丞相，起，谒者赞称曰：‘皇帝为丞相起。起立乃坐。皇帝在道，丞相迎谒，谒者赞称曰：‘皇帝为丞相下舆。立乃升车。”[4]3414-3415
继萧何之后，曹参为相，“举事无所变更，一遵萧何约束”[2]2029，惠帝怪其不治事，并通过其子委婉的表达不满。对此，曹参答曰：“今陛下垂拱，参等守职，遵而勿失，不亦可乎”[2]2030，曹参竟敢违背帝君意旨，固守己见。汉文帝时，申屠嘉任丞相，文帝倖臣邓通对丞相怠慢无礼，申屠嘉当面向文帝抗议说：“陛下爱幸臣，则富贵之，至于朝廷之礼，不可以不肃”[2]2683，向皇帝申明丞相的权威。汉武帝时，田蚡任丞相，“荐人或起家至二千石，权移主上”[2]2844，非常跋扈专权。以致武帝对他说：“君除吏已尽未？吾亦欲除吏”[2]2844。综上所论，从西汉之初至武帝初年的很长一段时间内，丞相的权力是很大的，甚至连皇帝后宫之事也敢干涉。《汉书·周亚夫传》载：“窦太后曰：‘皇后兄王信可侯也……上曰：‘请得与丞相计之。亚夫曰：‘高帝约非刘氏不得王，非有功不得侯，不如约，天下共击之。今信虽皇后兄，无功，侯之，非约也。上默然而沮。”[4]2060-2061
丞相所具有的参与国家重大事务的决策;选拔、荐举、任用官吏;总领百官朝议和奏事;考课监督百官等大权不仅常见于纸质史料，出土文献亦有佐证。如《二年律令·具律》载：“县道官守丞毋得断狱及谳。相国、御史及二千石官所置守、叚（假）吏，若丞缺，令一尉为守丞，皆得断狱、谳狱，皆令监临庳（卑）官，而勿令坐官。”“罪人狱已决，自以罪不当欲气（乞）鞠者，许之……二千石官令都吏覆之。都吏所覆治，廷及郡各移旁近郡，御史、丞相所覆治移廷。”[5]148-149《二年律令·金布律》亦载：“官为作务、市及受租、质钱，皆为缿，封以令、丞印而人，与参辨券之，辄人钱缿中，上中辨其廷。质者勿与券。租、质、户赋、園池入钱县道官，勿敢擅用，三日壹上见金、钱二千石官，二千石官上丞相、御史。”[5]190
武帝职掌大权至宣帝时期
窦太后去世，汉武帝职掌大权，首先推行儒家的“天人感应”学说，进行泰山封禅、改正朔、易服色等一系列活动，将皇权加以神化，大大加快了君主中央集权的进程。与此同时，针对政治体制中丞相权力过大，武帝也采取了相应的措施。元朔五年（公元前124年），武帝改变以功臣子孙列侯任丞相的传统，任命平民出身的公孙弘为丞相，封平津侯。弘本无爵，所得丞相与爵位皆武帝所賜，所以对武帝唯唯诺诺，“每朝会议，开陈其端，令人主自择，不肯面折庭争”[2]2950，他把自己的主意一二三列出，让帝王自己决策，决不因意见不同坚持己见，与帝抗争。
在公孙弘之后继任的丞相，境遇大不如前，不仅“丞相府客馆丘虚而已”，且其结局也不好，除“唯（石）庆以醇谨，复终相位”外，“其余尽伏诛”。当丞相石庆去世，汉武帝任公孙贺为相并二次封侯时，可他却在皇帝面前伏地不起，涕泣交流地说：“臣本边鄙之将，以鞍马骑射为官，无才无德，实不堪丞相之任！”按常理来说，丞相，一人之下万人之上，是从政者汲汲以求之职位，然公孙贺却畏之如虎，迟迟不接相印。对此，左右不解，遂问道“皇帝拜相，乃荣宠之事，何哭之悲也？”公孙贺答曰：“主上贤明，臣本不称丞相之职，负此重责，从此危乎殆哉！”[4]2877-2878此言足见公孙贺亦非颟顸之辈，他知道伴君如伴虎，虽位居丞相，然稍不留意，就会有杀身之祸。从公孙贺的“不受印绶，顿首涕泣”来看，武帝时期，皇权已大大加强，而相权则已一落千丈了。
元帝至平帝时期
元帝即位时，丞相于定国辞职，缘由是“春霜夏寒，日青亡光”[4]3044。见此异常天象，于定国惶恐，遂“上书自劾……乞骸骨”。今人对于定国的辞职行为可能不太理解，但若知晓丞相此时的职权是“理阴阳”就不觉得奇怪了。丞相职权发生变化，始于宣帝时期。
《汉书》载：丞相丙吉外出，遇到众人斗殴，死伤遍地，丙吉充耳不闻。然遇“牛喘气吐舌”，却使骑吏问：“逐牛行几里矣？”死者遍地不闻，独问喘牛。随者不解，丙吉则曰：
“民斗相杀伤，长安令、京兆尹职所当禁备逐捕，岁竞丞相课其殿最，奏行赏罚而已。宰相不亲小事，非所当于道路问也。方春少阳用事，未可大热，恐牛近行，用暑故喘，此时气失节，恐有所伤害也。三公（丞相、御史大夫、太尉）典调和阴阳，职所当忧，是以问之。”[4]3147
官吏职务评定和阴阳调和本是丞相职责所在，这两项职责始于汉初，但至丙吉为相时，官吏职务评定职责逐渐弱化，阴阳调和则成为丞相的主要职责了。所谓调和阴阳是指，司掌自然摄理，关注由自然现象所显示出的天命，尊奉这一神秘主义。《汉旧仪》记载：当时发生了冬暑夏寒、雨多旱久这样阴阳失调的现象，天子命人将此事下传于丞相，使者刚刚到达，丞相就立刻请辞，告退而去了。而上述于定国的辞职，也正是因为丞相职责中的阴阳调和出现混乱。
丞相职掌发生变化的现象，与武帝末期外朝实权减弱，政治实权转移到内朝这一背景相关。于定国辞职后，由儒家官僚韦玄成继任丞相一职。
中央官制，汉初承秦，设置三公;武帝时，“罢太尉，设置大司马以冠将军之号”，对中央官制进行调整;成帝时，何武认为官职应根据时代特点而作调整，遂建言，“今末俗之弊，政事繁多，宰相之才不能及古，而丞相独兼三公之事，所以久废而不治。宜建三公官，定卿大夫之任，分职授政，以考功效。”[4]3404根据何武谏言，成帝就赐“曲阳侯根大司马印缓，置官属，罢骠骑将军官，以御史大夫何武为大司空，封列侯，皆增奉如丞相，以备三公官焉。”[4]3405哀帝时，丞相在百官中的至尊地位亦不复存在，哀帝元寿二年，丞相“更名大司徒……复赐大司马印缓，置官属，去将军，位在司徒上。”[4]725同时，外朝设大司徒、大司马、大司空，原来由丞相掌握的相权被一分为三，互不统属，互相制衡。
从西汉丞相职权变迁的趋势看，君权越来越强，相权越来越弱，其原因在于“宰相的这种一人之下，万人之上，皇帝总管与朝臣领袖的特殊身份，与独尊的皇帝，特别是与专制主义皇权是相矛盾的，因为专制主义就是独占和排他性的，因此，专制主义皇权的发展，就必然导致相权的削弱。”[6]237
二、丞相职权弱化体现
武帝之前，丞相地位、权力都很尊崇，如荀子云：“相者，论列百官之长，要百事之听，以饰朝廷臣下百吏之分，度其功劳，论其庆赏，岁终奉其成功以效于君。”[7]182应劭曰：“丞者，承也。相，助也。”[2]209即上承天子之命，“助理万机”。但自汉武帝始，丞相职权开始弱化，至汉哀帝时其职位已降到大司马之下，其辅政、军事、人事、决策等职权也渐渐被武帝时期所设置的内朝所侵蚀。
辅政权的弱化
武帝之前，丞相统领百官，权高位重。武帝时，内朝的设立在一定程度上削弱了丞相的职权，但丞相在形式上仍是百官之长，与内朝首领共同辅佐天子。霍光秉政后，内朝首领就渐渐处于辅政的首要地位。《汉书·车千秋传》载：“昭帝初即位，未任听政，政事壹决大将军光。千秋居丞相位，谨厚有重德……终不肯有所言。”[4]2886车千秋之后，丞相在形式上的百官之长亦不复存在，辅政之位也为内朝官所独掌。如宣帝遗诏，丞相就不在辅政大臣之列了。《汉书·萧望之传》载：“及宣帝寝疾，选大臣可属者，引外属侍中乐陵侯史高、太子太傅望之、少傅周堪至禁中，拜高为大司马车骑将军，望之为前将军光禄勋，堪为光禄大夫，皆受遗诏辅政，领尚书事。”[4]3283其他内朝首领如王凤、王根、王商、王音、许嘉、丁明、王莽等均居于辅政之位，掌辅政之权，而与其同朝的丞相皆没有成为辅政大臣。
军事权的弱化
西汉前期丞相可以参与军事决策，甚至可以率兵征战。汉武帝以后，军事之权完全归于以将军为首的内朝。无论是京师宿卫之军或是外出征战之军，其统帅权均为内朝将军所掌握。如《汉书·张安世传》载：“（安世）拜为大司马车骑将军领尚书事。数月，罢车骑将军屯兵，更为卫将军，两宫卫尉、城门、北军兵属焉。”[4]2648军事决策之权也为内朝所掌握，重大军事行动均由皇帝与内朝决定。《汉书·魏相传》载：“元康中，匈奴遣兵击汉屯田车师者，不能下。上与将军赵充国等议，欲因匈奴衰弱出兵击其右地，使不敢复扰西域。”[4]3136而丞相在一般情况下，是不得参与军事决策的，只有在皇帝特诏的情况下，才能入禁中与内朝臣共商军事决策。《汉书·冯奉世传》记载：“永光二年秋，陇西羌彡姐旁种反，诏召丞相韦玄成、御史大夫郑弘、大司马车骑将军王接、左将军许嘉、右将军奉世入议。”[4]3296
人事行政权（官员选拔权）的弱化
丞相“主臣”，为百官之长。而“除吏”正是宰相最主要最实际的权力之一，是他作为百官之长的最根本标志和最切实的基础。[3]萧何病重，惠帝探望并因而问曰：“君即百岁之后，谁可代君？”[4]2012说明丞相对百官具有荐举权。但这种权力在宣帝时期即被弱化，《汉书·黄霸传》载，丞相黄霸欲荐史高为太尉，宣帝曰：“将相之官，朕之任焉。……君何越職而举之？”[4]3634这说明，丞相的除吏之权逐渐被皇权所剥夺。不仅如此，丞相对公卿百官的考课权也在弱化，如元帝时，“上使尚书选第中二千石，而野王行能第一”[4]3302元帝指使尚书对二千石进行考核，而不是丞相;其监督弹劾权也被尚书剥夺，《汉书·蔡义传》载：“义为丞相年八十余……时大将军光秉政，议者或言光置宰相不选贤，苟用可专制者。”[4]2899西汉后期，内朝尚书的弹劾权更大，可以弹劾包括丞相在内的所有外朝官员，俨然成为西汉中后期的最高监察弹劾官员，如平帝时，“尚书劾（董）贤帝病不亲医药”[4]3739。
尚书原是少府的属官，仅是职掌皇帝笔札的仆役之官，其地位、品秩、权力均很低。武帝时开始分曹办事，成帝时已成为帝君身边的亲信，并逐渐侵蚀丞相之权。《汉官仪》云：“旧制：令六百石以上，尚书调;拜迁四百石长相至二百石，丞相调。”[8]82六百石以上的高级官吏皆由尚书调除，可见，丞相除吏之权极大削弱。
决策权弱化
在以平民为相的同时，武帝还于“元狩四年初置大司马，以冠将军之号”[4]725，将太尉改为大司马大将军，提升太尉的权力地位以压制丞相的权力。在实行这些措施之外，武帝还建立了内朝，与以丞相为首的外朝相抗衡。
武帝晚年以外戚霍光为大司马大将军，领尚书事，属意霍光辅佐幼子即位，是为汉昭帝，而霍光“行周公之事”[4]2932，“帝年八岁，政事一决于光”[4]2937，大司马大将军的权势得到极大加强，而丞相的权力则被继续削弱。汉昭帝去世后，因无子嗣，奉皇太后诏命，群臣迎立昌邑王为帝。但昌邑王即位后品行昏乱，不合霍光之意，因此霍光与亲信大司农田延年谋废昌邑王，做出决定后，才召丞相进行商议，“召丞相……会议未央宫”[4]2939，此时大司马大将军已体现出了在朝廷中召唤百官、决议政事的主导地位。表面上，丞相仍然是与大司马大将军同列三公之位，地位似乎相等，甚至在废昌邑王的奏表中，群臣联名的次序仍为“丞相臣敞、大司马大将军臣光……”[4]2938，这似乎显示丞相仍然是的群臣之首。但是此时真正掌握实权的已经是大司马大将军霍光了，“万姓之命在于将军，唯大将军令”[4]2948。
武帝以后，内朝牢牢地控制了作为国家政事中枢组织的尚书，排斥了丞相对尚书的领导，等于剥夺了丞相在国家大事方面的决策权，外朝丞相成为内朝政令的执行者。这种内朝决策与外朝执行的行政关系，在昌邑王的废立上得到了充分的验证。《汉书·杨敞传》记载：杨畅为丞相时，“昌邑王征即位，淫乱，大将军光与车骑将军张安世谋欲废王更立。议既定，使大司农田延年报敞。敞惊惧，不知所言，汗出洽背，徒唯唯而已。”[4]2889
总领百官之权的弱化
司隶校尉初设于汉武帝朝，执行公务时手持皇帝赐杖，权力很大。汉元帝时，赐杖虽被取消，但其仍具有钦差大臣的性质，然其行政级别比丞相司直略低。依据旧例，司隶校尉初上任，要去拜谒丞相和御史大夫，朝会时，也要和丞相司直一起恭迎丞相、御史大夫，“故事，司隶校尉位在司直下，初除，谒两府，其有所会……与司直并迎丞相、御史”。涓勋对丞相、御史的地位发起了挑战，他初任司隶校尉时，不仅不肯“拜谒丞相、御史大夫”，而且“朝会相见，礼节又倨”[4]3414。同时，他还借《春秋》对丞相的权威继续发难，“《春秋》之义，王人微者序乎诸侯之上，尊王命也。臣幸得奉使，以督察公卿以下为职，今丞相宣请遣掾史，以宰士督察天子奉使命大夫，甚悖逆顺之理。宣本不师受经术，因事以立奸威，案浩商所犯，一家之祸耳，而宣欲专权作威，乃害于国，不可之大者。愿下中朝特进列侯、将军以下，正国法度。”成帝让大臣就涓勋举报丞相这个事让大臣讨论，结果议者认为“丞相掾不宜移书督趣司隶”。[4]3414
三、丞相职权弱化原因剖析
皇权是秦汉社会最高统治权力的象征，皇帝决定着包括丞相在内的各级官吏的任免。当皇帝信任丞相时，就把统领百官、协助皇帝决策的大权交给丞相，丞相就能肩任“上佐天子，理阴阳，顺四时，下育万物之宜，外镇抚四夷诸侯，内亲附百姓，使卿大夫各得任其职焉”的职责。当皇帝不信任或者丞相能力不堪时，丞相职权弱化是再所难免的，通观西汉一朝，丞相职权的弱化虽发生在武帝当政之时，但秦汉创建的帝王之制，就为弱化相权埋下了因子，昭帝之时，皇权旁落，丞相职权又进一步削弱。
皇权独占特点，相权势必弱化
皇权是秦汉社会最高统治权力的象征，具有独占性、排它性，不允他人染指之特征。
皇权的独占性决定了没有任何权力系统可以与之相并行，相权虽然对皇权具有约束性，但这种约束是有限的，因为帝王是权力之源，命相之权完全操之于其手，“将相之官，朕之任焉”，师古解释说，宣帝之意是拜将任相之权完全由他决定，“言欲拜将相事，自在朕也。”[3]3634这说明相权只能臣属于皇权，是皇权的辅助权。至于国家治理，帝王可以委托给丞相，自己垂拱无为，也可亲揽大权，事必躬亲，什么事都抓在手中。一旦天子事无巨细秉权，相权削弱则势至必然。
丞相才不配位，帝王另设辅佐机构
西汉初年，政治上奉行黄老之道，所选人才“忠厚”有余，才能不足，以致武帝亲政后，丞相无堪大任者。丞相卫绾，本“以戏车为郎”，“醇谨无它”，“忠实无它肠”，“自初宦以至相，终无可言”。对此，师古评价说：“不能有所兴建及废罢”。[4]2200-2202从《汉书》所载来看，卫绾根本承担不起“掌丞天子，助理万机”的丞相之职。窦婴、田蚡，均为亲贵用事，不以国事为己任，且奢侈腐化。随后的薛泽也碌碌无为。公孙弘，虽是武帝亲自擢拔的丞相，但其“性意忌，外宽内深”，除“习文法事，缘饰以儒术”[4]2622，开拓才能亦是有限。李蔡、严青翟、赵周等相的活动，几乎未见于史书。经过六七十年的发展，西汉王朝面临着内忧外患，而雄才大略武帝若要改变这一现状，就需有人为他出奇策谋妙计，然此时的丞相大都才干平平，不堪大用，于是武帝就另谋他策，内朝的创建就呼之欲出了。
皇权旁落，强臣秉权
驾崩之前，汉武帝委托霍光、桑弘羊、上官桀、金日磾辅佐昭帝，金日磾因病去世，桑弘羊、上官桀谋反，被捕杀，这样四位托孤大臣仅余霍光了。霍光对内朝运作程序了然于胸，曾“入侍左右，出入禁闼二十余年”[4]2931。铲除其他托孤大臣之后，霍光延续武帝之制，继续承用并完善内朝制度，使内朝成为实际权力的掌控者，丞相更是形同虚设。霍光曾对丞相车千秋说：“始于君侯俱受先帝遗诏，今光治内，君侯治外。宜有以教督，使光毋负天下”，车千秋自知非霍光之政治对手，非常明智回答说：“唯将军留意，即天下幸甚”。[4]2886始终不肯表达自己政治见解。史称昭帝时代“正是壹决于大将军光”，表明决策大权完全落入大将军霍光之手了，真正形成了皇权旁落，强臣秉权，丞相形同虚设的局面了。皇帝立废大事，也为霍光所掌控。如昭帝薨后，因昭帝无子，在立谁为帝的问题上，群臣“言合光意。光以其书视丞相敞等”[4]2937。废昌邑王时，“议既定，使大司农田延年报敞”，杨畅则云“请奉大将军教令”。[4]2889立废昌邑王全出自霍光一人之手。
霍光秉政时，相权不仅被践踏，而且丞相立设之权也完全被霍光所控制。丞相车千秋把大权完全交给霍光，“终不肯有所言”。车千秋的后继者王?，史书未记载他有什么政治活动，且为相不到一年就驾鹤西去。其后的杨畅出自霍光之门，他能出任丞相全是霍光有意为之，这就意味着他在政治上不能有自己的立场，必须唯霍光之意是瞻。如在昌邑王的废除上，当大司农田延年向其汇报时，杨畅“汗出洽背，徒唯唯而已”。蔡义也是出自大将军府，任职时已八十余岁，《汉书》载他“貌似老妪行步俛偻，常两吏夹扶乃能行”，真对这种情况，时人就说：“光置宰相不选贤，苟用颛制者”[4]2899。
三、西汉丞相职权弱化对后代的影响
东汉时，丞相沦为虚职
在西汉末期，王莽将丞相、太尉、御史大夫改为大司马、大司徒、大司空，并称“三公”，以“夺公辅之位，损丞相之威”。刘秀建立东汉后，一切官僚机构的名称都恢复了西汉旧制，唯有三公遵从王莽的改变，可见刘秀也是在继续削弱相权。在建武二十七年（51年），刘秀再一次进行了改革，进一步缩小了三公的职权。首先，去掉三公前面的“大”字，直接称呼“司马”“司徒”“司空”;第二，设置将军，地位和“三公”相等。在“三公”之上，设置太傅。两个官职都是分割限制三公职权的;第三，缩小权力范围，如司空（原来的御史）已经不再有监察权力，只负责水利工程建立。
刘秀改革之后，三公的权力基本丧失，基本沦为了虚职。如东汉仲长统所说：“虽置三公，事归台阁。自此以来，三公之职备员而已。”[9]1657在三公沦为虚职的同时，尚书的权力却进一步提高，成为了国家最高的行政机构。刘秀设置了尚书台，其长官为尚书令，成为了新的宰相。尚书台之下设置了六曹，成为了尚书台的执行机构。尚书台的形成，在魏晋时期进一步演化为了尚书省，依然是中央最高机构之一。
东汉至明，丞相权力逐渐弱化直至废除
东汉以后，尚书省的权力过盛，因而中央又设立了中书省、门下省来限制尚书省。到了隋唐时期，尚书省已经沦为了执行机构，到北宋，尚书省沦为了虚职。而丞相一职，在明朝之前也一直没有被废除，从东汉到隋唐、两宋，虽然其地位很高，但是其权利很小。只有在特别时期，丞相权力才会很大，如曹操担任丞相期间。元朝时期，以中书省总领政务，中書省的长官中书令由皇太子兼领，其下设左右丞相，又设平章政事为副相丞相。左右丞相、平章政事等“均隶中书令下”，丞相不仅受制于皇帝，还要受制于太子，亦是相权弱化的表征。[10]
自宋代以降，社会上更无足以威胁帝王的势力，君权的绝对化愈演愈烈。相形之下，相权则愈来愈微弱。传统相权的衰落，宋代是一关键时代。宋代丞相不仅失去了兵权和财权，而且连用人之权也被剥夺了。故宋代的中央集权可谓是集于帝王之一身。司马光说：“淳化中……太宗患中书权太重，且事众宰相不能悉领理，向敏中时为谏官，上言请分中书吏房置审官院，刑房置审刑院。”[11]40
可见宋太宗确是有意要削掉宰相的用人与司法之权。从这种发展的趋势看，明太祖洪武十三年（1380年）废相之举可以说是水到渠成之事了。
综上所述，从西汉时期相权尊荣到明太祖朱元璋废除宰相制可以看出，皇权的对相权加强控制，使其不断的向皇帝容易掌握的身边近臣手中转移，最终集中在皇帝手中，取消相权的独立性是在所难免的。所有的变化都是为了保证皇权的至高无上性。对此，李俊先生论述道：“中国宰相制度，代不相同，然相因而变，有其趋势，亦有其法则。趋势维何？时代愈前，相权愈重;时代愈后，相权愈轻。法则维何？君主近臣，代起执政，品位既高，退居闲曹是也。”[12]239
丞相，在中国传统社会中，地位之尊崇，常用“一人之下万人之上”来形容;权力之大，也是其他官员望尘莫及的，被称为“百官之长”。无论怎么形容丞相地位之高、权力之大，但终究摆脱不了它是皇权的附属物，是从皇权分化出来的这一客观事实。虽然如此，相权仍有相对的独立性，在权力运行的过程中，丞相会利用传统、制度等手段来限制或否定皇权，从而导致了皇权对它的不满，进而使帝王千方百计地对其职权进行弱化。
参考文献
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