摘 要 近年来，黄梅县检察院高度重视地方性立法的落实，充分发挥检察职能，特别是公益诉讼职能，积极促进地方性立法的实施，做出了有益的探索。同时也存在公诉诉讼检察建议缺乏法律意义上的权威性、发挥检察公益诉讼职能促进黄冈地方性立法实施的能力不足等问题。对此，本文认为应充分发挥公益诉讼为地方立法奠定基础、地方立法为公益诉讼提供支持的相互作用，加强地方立法与公益诉讼联动，进而全面发挥公益诉讼职能，积极促进地方性立法的实施。

关键词 检察机关 公益诉讼 地方性立法

作者简介：饶志东，湖北省黄梅县人民检察院。

中图分类号：D926.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.11.120

当前黄冈市地方性立法已经实施的有五部，分别是《黄冈市饮用水水源地保护条例》《黄冈市革命遗址遗迹保护条例》《黄冈市违法建设治理条例》《黄冈市城市市容和环境卫生管理条例》和《黄冈市白莲河库区水环境保护条例》。对这些地方性立法，黄梅县检察院高度重视，充分发挥检察职能，特别是公益诉讼职能，积极促进地方性立法的实施，做出了有益的探索，取得了一定的成效。

一、发挥检察公益诉讼职能促进地方性立法实施的基本情况

（一）基本情况

1.饮用水源地保护方面

办理饮用水源地保护行政公益诉讼案件7件，发出诉前检察建议7件。针对县内主要饮用水源地进行实地现场动察，走访调查，询问周边居民，查找污染源头，对具有法监管职责的乡镆政府和黄梅县水利和湖泊局发出诉前检察建议书，要求立即整改相关情况，并开展回头看，确保工作到位。

2.革命遗址遗迹保护方面

共办理革命遗址遗迹保护方面公益诉讼案10件，发出诉前检察建议9件，1件公益诉讼起诉案尚在起诉过程中。了解黄梅县内现存革命遗址遗迹现状，组织干警对革命遗址遗迹进行现场物察，对于需要修复的遗址遗迹，第一时间与黄梅县文化和旅游局联系，进行相关鉴定，确定修复费用，并向负有法定监管职责的遗址遗迹所在地乡镇政府和县级行政单位发出诉前检察建议，要求整改落实。

3.农村人居环境治理方面

办理农村生活垃圾治理案件15件，发出诉前检察建议15份。联合县城市管理执法局对黄梅县北部各乡镇进行了巡查，向各乡镇分管领导详细介绍了检察机关公益诉讼职能，并就农村生活垃圾治理专项活动的方案、重要意义及在各村巡查过程中发现的问题和乡镇进行了交流并听取了意见，各乡镇分管领导就下一步针对垃圾治理打算进行了介绍。

（二）主要做法

1.打牢“基本点”，认真摸排案件线索

（1）发现法律法规中的线索。黄梅县检察院每办理一个公益诉讼案件都对其中对应的法条进行分析研读、为了更好的办理手中的案件，同时也为其他案件的办理奠定了坚实的基础。

（2）发现在办案件中隐含的线索。在办理下新镇宛希生宛希俨严烈士陵园保护案调杏取证当中，就发现下新镇宛希先、宛希俨故居年久失修，部分屋顶已经坍塌，屋顶瓦片均散落在地面，部分木质窗台也濒临毁坏。针对这种情况，迅速搜集证据，在办理宛希先、宛希俨烈士陵园保护案当中将宛希先、宛希俨故居保护案一同办理，切切实实的维护烈士的尊严。

（3）发现舆情监控中的线索。对于关系群众切身利益的事情都是大事，充分发挥主观能动性，对于网上群众举报的和实名举报的案件安排了专人做好相关的记录工作，及时地将案件查清办结、给人民群众一个满意的答复。黄梅县濯港镇胡牌养猪场污染环境案就是在对“天涯论坛”网络舆情监控中发现的，湖北环保协会会员在论坛内发帖进行举报查。

2.巩固“保障点”，着力案件办理成效

（1）强化干警素质，提升工作能力。今年为进一步强化公益诉讼办案队伍，不断加强干警素质培养，抓好业务知识学习，认真领会高检院发布的规范性、指导性案例，借鉴各地区的办案经验、文书制作、调查取证、庭审应诉等操作技巧，大大的提升了业务能力，为案件顺利办理打下了坚实的基础。

（2）公开宣告送达，实现公平公正。为增强检察建议公开性、规范性、权威性，采用“公开宣告”方式送达检察建议。在履行职责中发现，停前镇政府、五祖镇政府、县水利和湖泊局等單位对其辖区内自来水公司饮用水源地保护工作在台干履行职责的情形，黄梅县检察院组织干警至相关地点、单位调杏取证经调查核实后，根据相关法律法规向停前镇政府、五祖镇政府、水利和湖泊局发出检察建议并公开宣告，各单位在现场接收检察建议，将对存在的问题及时进行整改，并将整改结果及时书面回复。

（3）做好专项活动，强化办案质效。一是英烈保护专项活动。该院检查烈士陵园及零散烈士墓地10个，出警20人次，针对革命烈士纪念设施的保护管理不力的情况，及时向相关管理部门和相关乡镇发出了诉前检察建议9份，要求履职做好相关修缮和保护工作。收到检察建议书后，各相关部门迅速行动，督办相关乡镇立行立改，黄梅县委县政府也高度重视，拨付专项资金用于烈士纪念设施的修缮。二是饮用水源地专项活动。黄梅县检察院联合县水利局、环保局对全县集中式饮用水源地进行了专项巡查。发现严重威胁到相关供水企业供水范围内近70万居民的饮水安全的污染隐患，向有关部门和相关乡镇发出行政公益诉讼诉前检察建议。县相关职能部门和乡镇积极进行了整改，存在的问题得到了全部整改，为群众喝上安全饮用水提供了坚实的保障，得到全县群众广泛点赞。

3.把握“关键点”，争取良好办案环境

（1）多宣传。检察宣传工作是检察机关的喉舌，是人民群众认识检察工作的窗口，是检察职能的延伸，关系到检察事业持续发展利用院微信公众号及时更新发布工作信息，在湖北省检察院网站、黄冈市检察院网站、正义网、楚天法治网、鄂东晚报等各级新闻媒体发表该院公益诉讼工作的新闻稿件67篇。

（2）多汇报。一是主动向分管领导和检察长汇报。在办理具体案件中会遇到很多阻碍，拿不定主意、这时要积极主动的向分管领导和检察长汇报，听取院领导的意见;二是主动向县委政府领导汇报，促成县委出台了《关于支持检察公益诉讼工作的实施意见》;三是主动向市院领导汇报。市院在业务上能给予更全面的指导，有利于公益诉讼案件顺利的结案。

二、发挥检察公益诉讼职能促進地方性立法实施存在的困境

（一）还没有对《黄冈市违法建设治理条例》方面的事项开展公益诉讼

由于公益诉讼有一定的受案范围，虽然湖北省人大常委会审议通过了《关于加强检察公益诉讼工作的决定》（下称《决定》），虽然《决定》授权湖北检察机关在现有法律规定的“五大领域”开展检察公益诉讼之外，可以依法在安全生产、文物和文化遗产保护、电信互联网涉及公民个人信息保护等领域探索开展公益诉讼工作。但违法建设并不在“等”外探索之列，按照湖北省人民检察要求：“等”外探索要积极也要稳妥，防止出现随意出击、不顾后果的无序状态。目前黄梅县检察院还没有在违法建设这方面开展公益诉讼探索。

（二）公诉诉讼检察建议缺乏法律意义上的权威性

由于在立法上对公益诉讼检察建议的法律地位尚未明确，所以公益诉讼检察建议就不象按照审判监督程序提出的抗诉一样，必然引起法院对案件的再审、采纳或纠正。因此，在实践中，公益诉讼诉前检察建议难以达到法律监督的有效目的。比如，黄梅县检察院饮用水源地保护公益诉讼检察建议案件已于2019年全部办结，且发出的诉前检察建议均得到回复，存在的问题大部分也得到整改落实，但相关部门并没有就饮用水源地保护建立长效机制。对已整改的水源地效果保持情况开展回头看工作，发现整改过后，过一段时间有一些反复。

（三）发挥检察公益诉讼职能促进地方性立法实施的能力不足

不同于批准逮捕和起诉案件，公益诉讼因为涉及到很多专业领域，如环境保护、水资源、革命遗址保护等各个方面，这对检察官提出了更高的要求，丰富的法律知识仅仅是做好公益诉讼基础，被监督领域的专业知识也是必须掌握的，只有这样才能更好的做好公益诉讼检察工作。现实中，基层检察院检察官的法律专业知识和能力水平还是有一定的差距，有一定的畏难情绪，比较倾向于做好一般的案件，不愿意做公益诉讼。同时，由于没有被监管领域的专业知识，检察官也很难发现问题并提出解决问题的建议，导致提出的检察建议缺乏针对性和可操作性。

三、发挥检察公益诉讼职能促进地方性立法实施的意见建议

（一）公益诉讼为地方立法奠定基础

检察机关以开展公益诉讼专项工作为引领，形成规范化、常态化的工作机制，并积极开展公益诉讼“等”外案件探索，办理公益诉讼“等”外案件，为全面保护公益奠定了基础。检察机关不能就案办案而办案，在办理公益诉讼案件过程中，更加注重对类案进行总结和提炼，不仅要发现监管中存在的问题，更要实现源头治理，助推法治政府建设提速。在办理公益诉讼案件中，注重梳理问题，总结类案特点为地方性立法提供立法依据。具体做法是检察机关在办理公益诉讼案件中可以明确感知地方立法盲点，在办案的同时可以深入梳理研判，进行走访调研，发现汇总问题，起草立法建议书，并组织研讨，由市级检察院统一向市人大常委会提交立法建议书。

（二）地方立法为公益诉讼提供支持

地方性立法可以解决公益诉讼检察建议缺乏法律意义上的权威性的问题。可以在相关地方立法中写入检察公益诉讼的内容，这样就大大提高了公诉诉讼检察建议缺乏法律意义上的权威性，会促使相关部门对检察建议的重视，对建议内容的落实，进而促进地方性立法的贯彻落实。如经西藏自治区林芝市人大常委会审议通过，西藏自治区人大常委会审议批准的《林芝市生态公益林保护条例》，首次明确写入了检察机关提起公益诉讼制度。《条例》规定：人民检察机关应当充分发挥法律监督职能作用，全面实施生态环境和资源保护领域公益诉讼制度。针对基层办案检察官面临发现线索难、取证难和检察建议不够“硬”、鉴定费用不能保障，地方性立法或者支持检察机关开展公益诉讼的地方性法规中可以明确规定一些具体措施：如鼓励司法鉴定不预先收费、建立公益诉讼举报奖励机制、强化对行政权力的制约和监督、共同健全政府信息平台与司法网络互联互通、案件线索双向移送、处理结果反馈等工作机制。

（三）加强地方立法与公益诉讼联动

如果很难在国家层面上对一些问题（如规范地市一级的农产品批发市场）进行统一立法，地方各级人民代表大会这是就可以发挥立法作用，加快促进地方立法符合地区特点，加强整体规划布局，加强企业责任和市场自律，维护公平竞争，创造公平营商环境。同时，对于涉及公益性事业，检察机关可以将公益诉讼的案件范围拓展到这些事项，确保公益保护和行政机关的监管责任落实到位，并提供了地方性立法的基本材料和依据。