刘畅

城中村是我国城市化发展的产物，随着城镇化进程的加速，城市的边界不断向外延伸，在城郊结合处，城市与农村的实际边界逐渐模糊。但农村与城市的土地性质截然不同，为了城市的进一步发展，政府在征地过程中，对失地农民的补偿除了征地拆迁款等资金补偿外，还出台了另一种补偿的政策——三产用地。

一、 三产用地制度的含义及由来

所谓三产用地（又称农村集体留用地），是指政府征用农村土地时，按照一定比例，通过划拨等形式，留给失地农民用于发展二、三产业的集体土地，旨在促进农村集体经济发展，保障失地农民持续受益及权利福祉，解决农民就业安置等问题。

三产用地模式最早来源于上世纪80年代改革开放后的广东等沿海经济特区。由于当地的城镇化发展迅猛，政府的财力无法完全满足征地补偿的要求，于是探索出一套既能节约财政资金，又能保障农民后续生产生活，使失地农民能够分享发展红利的有利举措。后来随着政策效果的逐渐显现，各地纷纷效仿，于是便出台了三产用地相关政策文件。

广西壮族自治区南宁市2018年也相应出台了《南宁市人民政府关于印发南宁市征收集体土地补偿安置办法的通知》（南府规〔2018〕38号）。文件提出：“因征地需要安置的，除法律规定支付安置补助费外，市人民政府可以根据实际情况通过安排产业用地、实物补助或自谋职业补助等方式之一拓宽安置途径。”合理有效开发三产用地对于城中村来说至关重要，不但是村集体经济收入的主要来源，也是村集体获得建设用地的重要渠道。

二、A街道三产用地开发基本情况

A街道位于广西自治区南宁市西北部，属于城市成熟区外围，下辖8个行政村，6个社区，是南宁市三产用地主要分布区域。目前辖区共有三产用地项目167个，土地面积1239.69亩，其中已开发完成土地约597亩，占总土地面积的48.2%。从开发方式来开看，主要采取场地出租的方式，用于房地产、酒店、文娱、餐饮、汽修等相关领域。2019年辖区三产用地开发获得经济收入261.62万元，占全年农村集体经济收入的65%以上。

三、当前三产用地开发利用存在的问题

1.开发利用模式单一，开发利用率不高。目前三产用地的开发模式主要有以下三种，一是土地租赁。即直接将土地发包出租，获得固定收益，不参与经营利益分享。二是合作开发模式。村集体提供土地，合作企业提供资金，双方共同开发，分享经济利益，共同承担经营风险的模式。三是村集体独立开发模式。

辖区三产用地主要的开发模式是第一种，存在开发模式单一，管理上简单粗放，土地利用率不高等问题，有个别村还将大片土地出租做为停车场、晒场。另外，还有大量土地未完成开发，使土地闲置过多。目前已开发的土地面积占比不到五成，获取收益远低于土地价值，造成土地资源严重浪费。

2.缺乏优良的开发企业及资本，农民对于土地开发认知水平不高。一方面，三产用地一般分布在城乡结合部，区位优势不明显，且用地面积较小，对于合作企业来说，预期收益不高，因此一些优良的企业尤其是实力雄厚、经验丰富的企业往往没有开发的意向，只有一些规模较小，无法参与大项目开发的企业会退而求其次参与三产用地开发，而这些企业往往财力有限，缺乏相关的开发经验，甚至资质上都存在问题;另一方面，主管部门缺乏对广大农民的政策宣讲、开发指导和专业培训，导致农民对开发的流程不了解，认知水平不高，对于合作企业的财力估计不足，对于开发合同审核不严，一旦合作企业由于资质或资金等问题开发中断造成烂尾，不但前期的投入无法收回，而且会影响后续开发，给村集体经济造成很大的损失，也对合作企业的声誉造成不良影响。

3.三产用地规划不合理，缺乏相关配套政策。目前辖区三产用地分布较为分散，没有充分考虑后续的经济影响，无法将土地资源整合发挥最大价值。一些土地因开发难度大，存在土地闲置的问题。此外，国家层面缺乏三产用地的配套法规，各地虽然出台了相关政策，但措施也不够细化，导致执行起来差异性较大，不利于社会的稳定。

4.违规开发和销售商品住宅。根据《南宁市人民政府关于印发南宁市征收集体土地补偿安置办法的通知》，“农民产业用地在符合城乡规划要求的前提下，可以用于发展第二、第三产业，或者以集体建设用地使用权入股、联营等形式创办企业。但不得用于开发经营性房地产，也不得转让。”三产用地是集体土地，不能用于商品住宅的开发和销售，购房者无法取得《不动产权证》，俗称“小产权房”。此类行为损害了购房者的合法权益，扰乱了房地产市场，近年來已成为社会关注的热点。

四、三产用地开发利用的对策及建议

1.完善三产用地配套政策法规，出台实施细则。目前，三产用地相关法律法规存在适用范围有限、措施不够细化等问题，只有完善相关法律法规，提高法律政策的可操作性，才能避免实施过程中的随意性。建议国家层面出台专门针对三产用地安置法规，地方政府可根据本地实际情况，出台相应细则，明确三产用地安置的条件、比例、适用范围、安置流程等，确保三产用地分配的公平、公正和公开。此外，还应充分考虑到由征地衍生的农民养老问题，如建立失地农民的养老保险、医疗保险等社会保障制度，确保农民的利益不受损害。

2.合理规划，优化审批流程，提高三产用地的利用率。三产用地落点规划是否合理，不仅关系着土地利用率的高低也关系着村集体经济和村民的切身利益。一是在三产用地的选址上，应当建立科学的决策体系，将土地开发的成本、收益、后续带来的经济利益以及对周边产业的影响等因素充分考虑进来，如启动听证程序，吸收政府、企业、村集体等各方的诉求和建议，聘请专家综合考量后提出相应方案，经过论证、公示等环节方可实施。二是整合土地资源，将落点分散、不利于开发的三产用地进行整合，探索村与村联合开发、统筹规划与建设的模式，发挥“1+1>2”的效果，提高土地的利用效率。三是精简和优化三产用地的审批流程，减少不必要的审批环节，做到限时办结，为三产用地开发提供便利。

3.开展三产用地开发政策培训和指导。一是通过讲座等形式，开展“三产用地政策宣讲”、“ 三产用地开发案例分析”、“合作开发合同签订注意事项”等培训班，将国家及本地最新的三产用地政策法规及开发经验传授给村民，提高村民的法律意识及知识储备;二是組织村民到先进地区、企业参观，学习三产用地开发的模式、管理方法及成功经验，如南宁市南宁饭店、淡村市场都是三产用地开发的成功案例，实现了政府、合作企业、村民三方共赢的局面。

4.搭建政府、企业、村集体三级投资服务平台。从一些开发失败的案例中可以看出，信息不对称是重要原因之一，合作企业和村集体间互相了解不够，没有对可能存在的风险进行有效管控，从而导致双方利益受损。因此，有必要搭建政府、企业、村集体三级投资服务平台，消除信息壁垒，实现信息互通，并引入竞争机制，使合作企业和村级体之间能进行双向选择，互相找到更适宜的合作方，达成合作意向，提高合作的成功率，使企业和村集体实现双赢局面。同时，政府要加强服务与指导，做好“中间人”的角色，为双方牵线搭桥，从政策法规上给予双方支持，及时发现并作出有效的风险提示，降低开发失败的概率。例如，在签订合作开发合同环节，聘请律师为企业、村民提供法律咨询服务等。

5.依法打击违法建设及开发。未批先建及违规开发等违法行为扰乱了三产用地开发的秩序，造成无序竞争，必须坚决予以打击。一是要开展违建专项拆除行动，对违建存量进行清理;二是要加强违法建筑日常巡查，控制增量，发现新增违建，下达整改通知，限期拆除，把违建扼杀在萌芽状态;三是要加大宣传力度，及时公示违建信息，在社会上营造“不敢违，不想违”的良好氛围;四是要加强监督，畅通投诉举报渠道，让群众参与到打击违建的行动中来，对违建保持“零容忍”的高压态势，形成打击违建的长效机制。

6.加强规范化管理与监督，杜绝三产用地开发中的腐败行为。三产用地是集体土地，属于村集体共有财产，因此必须通过集体的决策，体现集体的意志。要成立村监督委员会，将三产用地开发情况与村务公开结合起来，对涉及三产用地开发重大决议、工程项目，实施事前、事中、事后监督，确保工程质量和工程进度都能落实到位。纪检监察、公安部门要紧盯三产用地开发、集体用地处置过程中的违纪违法问题，加大监管力度，通过设立举报信箱、电话、网络举报等方式，收集违法违纪线索，一经查实，依法加快办理，做到件件有落实，事事有回音。

（作者单位：广西壮族自治区南宁市西乡塘区心圩街道办事处）