杨建朝　和文征　张新社　朱菁菁　于茜

摘要：本文以河北省旅游扶贫绩效评估为研究对象，分析了旅游扶贫绩效评估的类型和目前河北省旅游扶贫绩效评估工作机制运行现状，从评估广度与深度、评估人员专业素养、评估项目选择、评估的可持续性等方面研究其不足，并提出评估工作机制的优化策略。

Abstract： The paper takes the performance appraisal of tourism poverty alleviation in Hebei province as the research object， analyzes the types and the current operation status of the performance evaluation mechanism， and then studies the deficiencies from the breadth and depth of the evaluation， the professional quality of the estimators， the selection of the evaluation projects and the sustainability of the evaluation， and puts forward the optimization strategy of the evaluation mechanism.

关键词：旅游扶贫;绩效评估;工作机制

Key words： tourism poverty alleviation;performance appraisal;working mechanism

中图分类号：F323.8;F592                               文献标识码：A                                  文章编号：1006-4311（2020）12-0078-04

0  引言

旅游扶贫已经成为河北省脱贫攻坚工作的重要途径之一，在脱贫工作中发挥着重要的作用。而旅游扶贫绩效评估是政府为了保证旅游扶贫工作顺利进行所采取的控制性手段，在实际工作中发挥了重要的指导和监控作用。自旅游扶贫实施以来，河北省政府部门高度重视旅游绩效评估工作，并积极开展了不同类型的评估实践，建立起一套旅游扶贫绩效工作机制。在取得較好成绩的同时，该工作机制也存在着一些瓶颈问题需要深入探讨。

1  旅游扶贫绩效评估工作方式分类

1.1 根据评估目标和内容分类

根据评估目标和内容的不同，旅游扶贫绩效评估工作方式可分为专项资金绩效评估、连带性评估和综合性评估。

专项资金绩效评估是指政府针对划拨资金使用的合规性及其产生的经济绩效进行评估，也是当前政府开展旅游扶贫评估的主要方式。这种评估方式是当前河北省最常见的旅游扶贫评估形式，其评估目标在于扶贫资金使用合规性及其产生的经济绩效。专项资金评估目标明确，检查内容简单，但也存在着评估目标不全面的问题，而且较少涉及基层政府工作的其他情况，以及生态环境绩效、社会文化绩效等评价内容。

连带性评估是指政府在其他旅游专项评估中涉及旅游扶贫评估内容与指标，从而形成对旅游扶贫绩效的评估。这类评估存在以下不足：一是评估目标不是针对旅游扶贫，选择评估的乡村不一定是贫困村，也只能把旅游扶贫作为一个次要的子方面考虑，涉及的旅游扶贫绩效评估内容有限，主要是包括旅游业带动就业人数、农户收入增收情况、旅游设施建设类型与数量等几项内容，不可能做到全面评价。二是相关评估数据可能不是由专家实地调研获得，而是自下而上逐层上报。虽然上级政府明确要求上报数据要真实，但仍然可能存在数据失真的现象。

综合性评估是指对实施旅游扶贫的基层政府以及旅游企业在旅游扶贫中各项工作进行全面考核，评估旅游产业发展对整个贫困地（相关区域）产生的经济绩效、生态环境绩效、社会文化绩效的全面影响。这类评估根据数据获取方式可以分为两种：一是由评估专家实地调研，这种方式更加全面和细致，能够发现旅游扶贫过程深层次问题，但需要耗费更多的人力、物力、财力，评估指标体系构建复杂。这种评估方式依然是在学术界探讨，政府层面尚没有实施。二是以通过下级部门上报评估数据，由相关部门专家进行评审。这类评估一般是以评选为目的，如旅游扶贫示范区、旅游扶贫龙头企业等评选，即选拔优秀者予以表彰示范，实施以奖代补。这种方式大大降低了政府实地调研的工作压力，但也存在申报条件设置是否科学、是否符合实际情况，以及申报者组织文字材料书写能力差异的问题，影响评估的全面性与客观性。同时，政府要求只有符合条件的项目才能予以申报，造就造评估面比较小，不易发现扶贫中深层次问题。

1.2 按照评估工作实施主体组成划分

根据评估工作实施主体组成不同，旅游扶贫评估主要包括由政府部门自组建评估主体开展的评估和通过对招标方式聘请第三方专业机构开展的评估。

政府部门自组建评估主体的评估，就是上级旅游主管部门组织本部门人员，旅游扶贫项目相关部门人员（如农业部门），甚至外聘一部分专家学者共同组建评估小组，对处于下属旅游扶贫部门的政绩、旅游扶贫企业的经济行为进行考核。确保行政资源没有违规使用，公务人员与企业尽职尽责，并发现旅游扶贫工作体制问题，为后续行政工作的开展提供依据。

这种方式的优点是实施评估的阻力较小，基层政府和旅游企业积极配合。缺点是评估组成员数量少，不易展开全面调查评估;由于部分成员来自政府部门，可能会与下级部门之间会有千丝万缕的联系，在一定程度上会影响评估过程与结果的公正性;同时由于政府各部门自身工作调度不易协调，评估小组不易及时形成。

外聘第三方专业机构为主体的评估，就是旅游政府主管部门为了减轻自身评估工作的压力和保证评估的公平性，通过采用政府招标方式从社会组织中选择合适的第三方担任评估实施主体。2007年国家民政部发布了《民政部关于推进民间组织评估工作的指导意见》和《全国性民间组织评估实施办法》，启动了基金会、涉外基金会、民办非企业单位、全国性行业类、学术类、联合类、职业类、公益类社团等8类社会组织的评估工作[1]，这为社会力量加入脱贫评估工作打开了大门。这些社会组织自身具备的专业技术、人力资源配备、组织管理等优势在脱贫评估工作中得到施展，兼顾了评估工作的效率性和公平性，得到上下级政府、扶贫帮扶单位、村委会、贫困户等各方的认可。目前，河北省各高等院校、研究所乃至旅游规划企业不同程度的参与精准扶贫第三方评估、旅游专项检查工作，将旅游扶贫科学研究与绩效评价工作有机结合，为河北省扶贫绩效考核做出了较大贡献。但在具体实施过程中不同程度的存在地方政府或旅游企业对第三方评估工作不重视、敷衍和不配合的现象。同时由于第三方评估评估人员对地方实际工作不熟悉、测评时间短等因素，也会影响评估结果。

2  河北省旅游扶贫绩效评估工作机制运行现状分析

2.1 积极将旅游项目纳入到扶贫项目库，为评估工作选定合适对象

自扶贫工作开展以来，河北省文化和旅游部门、扶贫开发办公室以及财政部门高度重视旅游扶贫的实际效果，文化和旅游部门就积极开展旅游扶贫项目立项与管理工作，并划拨旅游扶贫专项资金。在旅游扶贫项目立项方面，各级政府依据《河北省脱贫攻坚项目库建设实施细则》[2]，建立了省、市、县三级脱贫攻坚项目库，各地旅游扶贫项目可经过逐层上报筛选的方式进入各级脱贫攻坚项目库。入库项目申请获得各级扶贫资金的支持。同时，依据2018年3月国家旅游局办公室、国务院扶贫办综合司和中国农业发展银行办公室三部门联合发布了《关于组织推荐金融支持旅游扶贫重点项目的通知》的要求，进入省级项目库的优秀项目可以再申请加入国家重点项目，并获得资金支持[3]。总之，扶贫项目库的管理为旅游扶贫评估工作奠定了良好的数据基础。

2.2 积极制定旅游专项资金管理办法，为评估审核提供标准

旅游扶贫资金由财政部门统一管理，扶贫资金需要经过对口管理部门和财政部门共同审批才能划拨。2015年3月河北省财政厅、文化和旅游厅发布了《河北省省级旅游发展专项资金使用管理办法》[4]。自该办法实施以来，截止2020年，河北省政府每年都划拨上亿元的旅游专项资金提供给各县旅游景区和乡村，帮助其建设旅游厕所、公共服务体系、乡村旅游项目等。河北省財政厅也相继出台了《河北省扶贫资金监督管理追责办法》[5]、《河北省财政专项扶贫资金监督办法》[6]、《河北省扶贫项目绩效管理实施办法》[7]等。这些扶贫资金使用政策条文为基层政府和旅游企业正确使用旅游扶贫资金、评估专家开展旅游扶贫评估中资金使用审核提供政策依据。

2.3 积极开展旅游扶贫评估工作，监督项目的顺利执行

当前，河北省政府通过多种评估方式积极开展旅游扶贫评估。在积极针对扶贫库旅游项目开展专项资金评估工作的同时，也开展了综合性示范区的评选。2018年，河北省文化和旅游厅组织开展了旅游扶贫示范系列评选活动，评选出旅游扶贫示范乡镇、示范村、示范企业、示范项目各10个，赞皇县太行原村旅游文化产业园、涞水县百里峡艺术小镇、宣化区假日绿岛生态农业文化旅游观光园等一批旅游扶贫项目脱颖而出，起到了很好的旅游扶贫示范效应[8]。同时，也在其他旅游项目评估中，积极纳入旅游扶贫指标，如“全域旅游示范区”、“美丽乡村”、“乡村旅游重点村”等申报中，旅游扶贫带动性指标就是重要条件与评价指标之一。这些评估活动在推动旅游扶贫健康发展、促进旅游扶贫政策落地、规范旅游扶贫实施单位工作流程方面起到积极作用。

3  河北省旅游扶贫绩效评估工作的不足

3.1 评估内容设定较少，调研广度有待提高

当前，河北省政府部门主要采取专项资金绩效评估的工作方法对旅游扶贫项目进行评估，其他评估方式为辅。由于政府面对旅游扶贫项目多、任务重的局面，一方面，政府设定评估设定目标不会太多，主要针对政府下拨旅游扶贫专项资金的使用情况和政策的落实情况开展调研，缺少生态环境绩效、社会文化绩效等内容的调研，也不能顾及基层政府、旅游企业更多操作性工作的考察。另一方面，调研问卷设计比较单一，偏重于基础性经济补助问题（如国家对农户补贴金额），少贫困户内生性问题（如旅游技能提高程度、农家乐增收情况等）。

3.2 受条件限制，调研深度不足

由于受到人力、物力、时间等因素的限制，评估专家团队人数一般在几人到十几人，面对一个面积较大的旅游区和紧迫的评估时间，存在走流程、赶进度的现象。在评估过程中，专家们只能是采用审核文件、听取扶贫干部汇报、对旅游设施建设情况进行实地验收（如检查旅游厕所建设数量、内部装修是否达标等）、抽查少量的参与旅游扶贫的农户进行访谈。他们缺乏与更多基层干部、企业主、农户以及游客交流的时间，因此，很难从产业发展角度出发对旅游扶贫进行评价，调查深度难以展开。

3.3 评估人员专业素养有待提高

无论是政府部门还是由第三方专业机构组建的评估专家团队，其中很多成员虽然具备某些行政管理知识或旅游专业技术知识的优势，但由于其并非出身农村或没有从事过农村实际工作，对农村生产生活实际情况了解较少。这就造成他们在开展评估时，不容易看到旅游扶贫过程中某些深层次问题，形成评估内容与质量存在偏差，容易出现仅依靠调研数据，而不去结合各地农村实际发展情况来撰写完善的评估报告的现象。因此，政府有必要完善评估专家智库建设与管理制度。

3.4 非入库项目是评估盲点

尽管河北省政府划拨的扶贫资金较多，但各级政府存在着担心项目经营风险，无形中提高了项目入库评价门槛，造成一些小微型旅游扶贫项目较难纳入扶贫项目库。特别是“能人带户”的旅游扶贫模式项目，具有数量多、分布分散、规模小、监管难的特点。虽然这些项目在贫困区发挥着重要的作用，但经营风险较大，从而很难进入扶贫项目库。不在扶贫库内就无法获得资金扶持，也就不在评估范围内。这不利于从全产业链的角度分析旅游扶贫带动性，可能会导致一些好的旅游扶贫做法无法推广。

3.5 评估可持续性比较弱

一般情况下，针对一个旅游扶贫项目的评估往往只实施一次。但一个旅游扶贫项目发展往往需要几年时间产生实际经济效果。基层政府和旅游企业可能会在应付一次评估检查后放松旅游扶贫工作的力度，造成政府扶贫资金的浪费，也不利于贫困地旅游产业长期发展和农户真正实现脱贫致富。因此，政府部门应根据旅游扶贫发展的实际需要设计旅游扶贫评估长效机制。

4  河北省旅游扶贫评估工作机制优化构想

当前，虽然河北省旅游扶贫绩效评估工作取得很大成绩，但仍有改进空间。因此，河北省有必要建立一套科学合理、专业性强的工作机制来保障未来旅游扶贫开发（见图1），更好发挥旅游脱贫富民的效果。

4.1 科学设计评价内容与方法，扩大调研广度

为了提高每次评估的价值，要因地制宜的科学设计评价内容和方法。具体应考虑以下因素：第一、要明确评价的对象。若评价对象是一个市、县，在评价指标选取的时候选用客观数据中的宏观指标较多;若评价对象是一个村，评价指标选取基于村域范围的微观指标较多，同时还应选取主观指标来进行考察衡量。第二、要结合评价目标。若考察旅游扶贫工作过程为目标，则应选择项目运行过程中的资金投入总量、设施购入、资金使用科学性、旅游技术培训次数与人数等进行评价;若以经济绩效为主要评价目标，其他绩效为辅，则应在评价体系中多设置经济类客观指标和贫困区居民对经济变化的感受，经济指标评价的好处在于在同一行政级别管理的地区，经济衡量指标比较统一，容易进行不同区域旅游扶贫绩效的对比;若以全面绩效为评价目标，则要结合贫困地实际情况选择部分生态环境、社会文化绩效的指标。第三、要考虑旅游扶贫模式的差异性。不同旅游扶贫模式产生的绩效程度，辐射贫困区居民数量不同，因此不能拿统一指标去衡量不同模式产生的绩效优劣。第四、要明确数据的可获取性。由于各地方政府、村委以及旅游企业对旅游扶贫数据收集与统计工作的能力差异、不同农户配合数据调查的态度存在差异，造成不同地区旅游扶贫绩效的评价很难实行统一标准。

4.2 积极完善第三方评估制度，加大调研深度

更加明确评估组织主体和实施主体各自的责任，鼓励更多的社会组织为评估工作出谋划策、出人出力。通过社会组织的深度参与，把更多的政府资源集中在组织工作中来。目前，旅游扶贫项目根据项目级别分配各对应的政府部门负责，如进入省扶贫库的旅游项目由河北省文化和旅游厅主导、负责和审核。同样，市、县级旅游扶贫项目也如此。各级文化和旅游部门应考虑与财政部门、农业管理部门、扶贫办等部门选拔合适人才共同组成评估工作组织主体，通过部门之间信息互通、共同制定评估目标、实施流程优化等方式来统筹评估工作。而各社会组织也应积极联合参加竞标，如高校与旅游规划公司联合，形成学术专家、实践专家和旅游专业学生共同组成第三方评估团队，形成智力、人力和成本合力优势，可有效提高评估工作的调查范围、收集更多的一手数据和促进后期深层次研究，即通过提升自身条件来保证旅游扶贫评估的效果。

4.3 构建评估专家智库

为了保证评估组织和实施的专业性，政府部门应建立旅游扶贫绩效评估专家库，通过对评估人员学历、工作经历（特别是扶贫与评估工作经历）进行调查，选拔一批具有旅游扶贫学术水平高、实践工作丰富的优秀专家，将其信息录入数据库中。同时要求社会组织在竞标第三方评估时，其领导成员组成应包含部分专家智库成员，形成以专家带队、专家培训、专家督导的合格评估队伍。

4.4 将非入库项目纳入评估体系

政府要重视非入库项目的重要作用，并将其积极纳入到评估体系中来。一方面，非入库项目越多，整体经营的经济效益越好，说明居民参与旅游扶贫的积极性也就越强、入库的大中型项目带动性也就越强;另一方面，对非入库项目的评估，也为后期政府对其评审进入扶贫项目库提供一定的参考依据，有利于推动小微型旅游扶贫项目的发展。因此，可以通过评估小组实地访谈来了解它们发挥的作用和生存发展的困难，并要求相关专家在撰写评估报告中分析非入库项目的发展出路，为政府出台鼓励政策提供参考。

4.5 注重旅游扶贫绩效评估的长效机制建设

政府要利用好旅游扶贫绩效评估工作价值，通过建立长效机制，对旅游扶贫项目发展的不同阶段实施侧重不同目标的评估，选择合适的评估方式，增加评估次数，详细记录各阶段扶贫信息。长效机制的建立，既有效地督促基层政府和旅游企业积极从事旅游扶贫工作，也为未来旅游扶贫致富政策的推出提供了借鉴。同时，集合評估数据和其它相关部门扶贫系统数据，建立旅游扶贫项目监测系统，形成贫困信息与扶贫开发项目信息共享机制，既可以降低部门之间的协调成本，也可以减少不必要的、重复性内容的评估工作。

参考文献：

[1]《民政部关于探索建立社会组织第三方评估机制的指导意见》解读[EB/OL].中华人民共和国民政部网站（http：//www.mca.gov.cn/article/gk/jd/shzzgl/201505/20150515819646.shtml），2015-5-20.

[2]《河北省脱贫攻坚责任制实施细则》[EB/OL].沧州市政府信息公开专栏（http：//zwgk.cangzhou.gov.cn/article5.jsp？infoId=558117），2017-4-5.

[3]关于组织推荐金融支持旅游扶贫重点项目的通知[EB/OL].国务院扶贫开发领导小组办公室（http：//www.cpad.gov.cn/art/2018/3/19/art_46_80801.html），2018-3-19.

[4]河北省财政厅.河北省旅游局关于印发《河北省省级旅游发展专项资金使用管理办法》的通知[EB/OL].河北省人民政府网（http：//info.hebei.gov.cn/eportal/ui？articleKey=6675495&columnId=330092&pageId=1979195），2015-3-12.

[5]关于印发《河北省扶贫资金监督管理追责办法》的通知[EB/OL].河北省财政厅网（http：//czt.hebei.gov.cn/root17/zfxx/201903/t20190308_1001435.html），2015-3-12.

[6]河北省财政厅关于印发《河北省财政专项扶贫资金监督办法》的通知[EB/OL].河北省人民政府网（http：//www.hebei.gov.cn/hebei/13172779/13172783/14344016/index.html），2017-6-6.

[7]《河北省扶贫项目资金绩效管理实施办法》政策解读[EB/OL].河北省人民政府网（http：//www.hebei.gov.cn/hebei/13172779/13172783/14344016/index.html），2018-7-19.

[8]河北省旅游扶贫示范系列评选结果展示[EB/OL].河北新闻网（http：//zhuanti.hebnews.cn/2018-09/29/content_7049657.htm），2018-9-29.