新中国救济式扶贫的经验及展望

2020-05-25韩喜平张梦菲

党政研究 2020年3期

韩喜平张梦菲

〔摘要〕新中国救济式扶贫在七十多年的历史变迁中经历了传统小规模救济式扶贫阶段、救济式扶贫转型过渡阶段和保障式扶贫阶段等三个历史时期。这期间，积累了丰富的实践经验，包括坚持党对救济式扶贫工作的领导、坚持走中国特色救济式扶贫道路、坚持把救济式扶贫纳入制度化轨道、坚持救济式扶贫维系社会公平正义的作用等四个方面内容。随着全面建成小康社会目标的实现，中国开始进入建立解决相对贫困机制的时代，要把新中国成立以来取得的基本经验坚持好，推动救济式扶贫行稳致远。

〔关键词〕救济式扶贫;中国特色扶贫道路;精准扶贫;全面建成小康社会

〔中图分类号〕F323.89 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2020）03-0120-09

救济式扶贫作为一种兜底式的扶贫方式，伴随着新中国的发展和进步。新中国成立以来，特别是改革开放四十多年来，中国成功使七亿多人口摆脱贫困，多次提前完成联合国的发展指标，取得了“当惊世界殊”的扶贫奇迹。这其中，救济式扶贫的地位和作用不可替代，为新中国扶贫事业的发展发挥了重要支撑作用。救济式扶贫在推动中国扶贫事业发展进程中，也实现了救济式扶贫的自我完善和发展，形成了具有中国特色的扶贫方式，走出了一条不同于先前任何时期的扶贫之路，积累了丰富而宝贵的实践经验。全面建成小康社会后，扶贫事业不是结束，而是一种新的开始。回顾救济式扶贫在我国的变迁及经验并对未来扶贫事业作出展望，对于继续开辟中国特色扶贫道路、全面衔接建设现代化国家新征程具有十分重要的意义。

一、新中国成立以来救济式扶贫的实践变迁

救济式扶贫作为实践的产物，随着扶贫实践的发展而不断演化变迁。新中国救济式扶贫工作是从建国之初开启的，发展到今天，主要经历了传统小规模救济式扶贫阶段、救济式扶贫转型过渡阶段和保障式扶贫阶段三个历史时期。

（一）传统小规模救济式扶贫阶段（1949-1978）

新中国成立后，饱受战争创伤的中国虽然实现了国家独立，但人们依旧在生存线上徘徊，百废待兴、一穷二白的经济窘况，使得吃饭还是个重大问题。无论是农村还是城市，大批量的人口亟需救济。早在1949年，毛泽东就强调救济问题，他在给饶漱石的信中指出，“已裁的二万七千人，是一件大事，已引起很多人不满，应加以处理。其办法是立即加以调查，分别自己有办法生活和自己无办法生活的两类，于后一类人，应予收回，给以饭吃。现在无事做，也应给以饭吃，维持他们，使他们活下去”〔1〕。此后，毛泽东在多种场合就社会主义救济提出新论断，与之相一致，中国共产党相继就救济问题做出工作部署，从国家层面统筹救济工作全局，成立中国人民救济总会，开展社会主义救济工作。新中国的农村救济就是在这样的历史背景下展开的。到了1957年，三大改造任务完成，社会主义制度建立，毛泽东依然关注救济工作，他《在省市自治区党委书记会议上的讲话》一文中指出，“对那些全家没有人就业的，还要救济，总以不饿死人为原则”。这实质是在强调社会主义兜底原则。在毛泽东救济思想的指导下，中国共产党在广袤的农村大地展开了救济式扶贫工作。

这一时期的救济式扶贫整体上取得了济贫的预期效果，满足了救济对象的需求，基本达到了国家救济工作的预期目标。以农村五保供养制度为例，1956年开始设计这一制度的，到第二年就已经取得了重大进展。“据一九五八年统计，全国农村享受五保的有413万户，519万人。”〔2〕从国家层面来看，来自《中国财政年鉴》数据显示，从1950年到1977年的28年间，国家财政用于农村救济费用累计高达127.73亿元，其中，1964年、1976年国家财政用于农村救济费用突破10亿元，超过5亿元的年份占比近40%。其中，“从一九五五年至一九七八年的十九年间，国家用于救济农村贫困户的款达22亿元，使绝大多数农村贫困户的生活得到了保障”〔3〕。特别是三年自然灾害期间，国家加大救济的力度，从1960年到1963年的4年间，国家财政用于农村救济费用高达25亿元，占比近20%。其中，“国家共发放农村社会救济款4.8亿元，超过了一九五〇年到一九五九年十年发放救济款的总和，帮助许多农民群众度过了三年困难时期”〔4〕。在国家救济和合作社内部自救两种救济模式的综合作用下，这一时期的救济式扶贫总体平稳推进。

（二）救济式扶贫转型过渡阶段（1978-2007）

党的十一届三中全会作出党和国家工作重心转移到经济建设上来的战略部署，中国开启了改革开放新时期，开始逐渐由计划经济向市场经济转轨。伴随着时代背景和环境的改变，中国的扶贫模式也在悄然发生转化。为适应时代的需要，救济式扶贫必须随之转型，以此来适应不断变化了的扶贫实践。从1978年改革开放，到2007年最低生活保障制度建立，是救济式扶贫转型过渡阶段。

农村五保供养制度在农村政治改革和市场经济浪潮中发生转型，其中一个重大改变是农村五保供养制度资金来源的转化。社会主义制度建立后，农村五保供养制度的执行主体下放到人民公社，与之相一致，农村五保供养制度的资金来源同样是公社提留。改革开放后，农村进行家庭联产承包责任制改革，人民公社退出历史舞台，农村五保供养制度资金来源随之进行调整，改为村提留（即管理费和集体积累）、乡统筹（即民办公助事業款项），其本质与人民公社时期是一致的，都是由集体来统筹解决。一九九一年，国务院颁布的《农民负担费用和劳务管理条例》规定，五保救助资金来源于乡统筹费和公益金。“一九九四年一月，国务院颁布《农村五保供养工作条例》，后于二〇〇六年一月进行了修订。”〔5〕《农村五保供养工作条例》颁布，这是我国第一部关于农村五保供养工作的专门性法规，填补了农村五保供养制度近40年的法律空白。农村五保供养资金来源真正发生拐点是2000年。这一年国家开始在农村推行税费改革，在一些试点省份，农村五保供养资金转由国家财政承担，具体来说是从农业税附加中列支，至此，农村五保供养资金村提留、乡统筹正式成为历史。随着国家取消农业税，农村五保供养资金来源正式转为中央专项财政予以保证。

改革开放后，国家加大了农村救济式扶贫的扶持力度，推动了农村救济式扶贫事业向纵深推进。关于国家对救济式扶贫的重视程度，其中一个重要衡量指标是国家财政用于农村救济费用。数据显示，从1977年至2006年，国家财政用于农村救济费用合计1054.3亿元。这是从1950年到1977年国家财政用于农村救济费用总和的8.25倍。同样的时间尺度，支持的力度却发生了显著变化。这期间，有三个关键时间节点。第一个是1985年，这一年国家财政用于农村救济费用首次突破1977年以来的十亿元大关，此后一直呈上升趋势增长。第二个时间节点是2005年，这一年国家财政用于农村救济费用首次突破百亿元大关，从十亿元到百亿元，用了整整20年时间。第三个时间节点是2003年，从这一年开始，国家财政用于农村救济费用呈现出快速增长的态势。从2003年到2006年4年间，国家财政用于农村救济费用年平均增长率高达32%，增幅之大历史未有。数据背后揭示的是道理，反映的是扶贫方式的变化。从1977年到2003年，国家财政用于农村救济费用增速缓慢，与这一时期国家开发式扶贫的国家扶贫战略是显著相关的。而2003年后，国家财政用于农村救济费用快速增长，这与开发式扶贫对于救济式扶贫对象不起作用，转而回归救济式扶贫的扶贫方针和战略是显著相关的，也与国家财政救济费用变化相一致，农村救济式扶贫事业也在进入新时期后发生了深刻变革。

（三）保障式扶贫阶段（2007至今）

党的十七大后，扶贫开发的任务依然十分繁重，中央开始注重强化保障式的扶贫方式。这一时期，保障式扶贫与开发式扶贫一道被列为扶贫开发的方针。保障式扶贫作用和地位凸显，这不仅体现在扶贫实践中，也体现在党和国家领导人的相关论述中。胡锦涛在2011年中央扶贫开发工作会议上作了系统性阐述，他在讲话中指出，“要坚持开发式扶贫方针，同时实行扶贫开发和农村最低生活保障制度有效衔接”〔6〕。同时，保障式扶贫的具体内容也被列为深入推进扶贫开发的总体目标之一。进入新时代后，扶贫的重担落在了以习近平总书记为核心的中国共产党人肩上。习近平是从全面建成小康社会的既定目标来谋划扶贫工作的。保障式扶贫作为重要的扶贫方式，是兜底全面建成小康社会的最后一道防线。习近平指出：“脱贫攻坚本来就是一场硬仗，而深度贫困地区脱贫攻坚是这场硬仗中的硬仗。”〔7〕打赢“这场硬仗中的硬仗”，保障式扶贫的作用尤为重要。习近平多次在不同场合强调保障式扶贫不可替代的地位和独特的重要性。

保障式扶贫是在决胜全面建成小康社会的关键历史时期开展的扶贫活动，虽然具有起点高的优势，但同时也决定了其使命任务的重大。历史地看，与以往一切时期救济式扶贫最大的不同，在于保障式扶贫形成从战略到理念、再到目标和部署的完整体系，这些确保了保障式扶贫朝着标准更高、内容更全、效果更好的方向稳步推进。一方面，实施精准扶贫战略。2013年，习近平总书记在湖南湘西花垣县十八洞村考察时第一次明确提出了“精准扶贫”的扶贫思路，并以此确立为新时代扶贫基本方略。此后习近平总书记又多次在各种场合就精准扶贫发表讲话，多次作出重要指示、批示，对精准扶贫、精准脱贫的内涵、方法、路径、要求等进行了阐释。明确保障式扶贫的目标，即到二〇二〇年实现“两不愁、三保障”。习近平在“两不愁三保障”突出问题座谈会上指出，“如果到了2020年这些问题还没有得到较好解决，就会影响脱贫攻坚成色”。另一方面，实行扶贫开发和农村最低生活保障制度有效衔接。“实行扶贫开发和农村最低生活保障制度有效衔接”是作为工作方针予以明确的，这就赋予了其指导性的地位和作用。扶贫开发和农村最低生活保障制度相衔接的提出，标志着过去很长一段时期单一的开发式扶贫方式终结，由此，中国进入“两轮驱动”的扶贫新阶段。

经过8年艰苦奋斗，脱贫攻坚取得了重大成效。2020年3月，习近平在决战决胜脱贫攻坚座谈会上对精准扶贫成绩单进行了统计，指出：“贫困人口从2012年年底的9899万人减到2019年年底的551万人，贫困发生率由10.2%降至0.6%，连续7年每年减贫1000万人以上。到今年2月底，全国832个贫困县中已有601个宣布摘帽，179个正在进行退出检查，未摘帽县还有52个，区域性整体贫困基本得到解决。”〔8〕这意味着精准扶贫攻坚战已经取得了战略性的胜利。

二、新中国救济式扶贫发展经验

新中国七十年来的历史也是救济式扶贫的历史。在七十多年的发展进程中，救济式扶贫积累了丰富的经验，这就是坚持党对救济式扶贫工作的领导、坚持走中国特色救济式扶贫道路、坚持把救济式扶贫纳入制度化轨道、坚持救济式扶贫维系社会公平正义的作用。这四个方面的经验指出了农村救济式扶贫的根本特征、发展方向、基本保障和独特地位，构成了农村救济式扶贫的骨干框架，是救济式扶贫继续发展的基本支撑。新时代推进救济式扶贫事业，要把这些基本经验坚持好、发展好。

（一）根本特征：坚持党对救济式扶贫工作的领导

新中国的扶贫工作是在中国共产党的领导下推进的。新中国扶贫事业取得巨大成果是中国共产党团结带领人民共同奋斗的结果。救济式扶贫作为新中国扶贫的重要方式，同样也是在中国共产党领导和谋划下推进的。坚持党对救济式扶贫工作的领导，是救济式扶贫最重要的一条经验。

从理论上看，中国共产党历来高度重视贫困群体的生活、高度重视扶贫工作。毛泽东早在1934年的《关心群众生活，注意工作方法》一文中就突出强调群众生活问题，他指出，“解决群众的穿衣问题，吃饭问题，住房问题，柴米油盐问题，疾病卫生问题，婚姻问题。总之，一切群众的实际生活问题，都是我们应当注意的问题”〔9〕。新中国成立后，中国共产党在全国执政，开启了领导广大人民群众向贫困宣战的新征程。进入改革开放新时期，面对农村几亿人的贫困问题，邓小平开始反思社会主义如何解决贫困问题，他指出，“中国社会是不是安定，中国经济能不能发展，首先要看农村能不能发展，农民生活是不是好起来”〔10〕。江澤民指出：“农村贫困群众最盼望、最着急的就是吃饱穿暖，进而过上比较富裕的日子。帮助贫困群众实现这个愿望，是党的为人民服务宗旨的最实际的体现。”〔11〕胡锦涛指出：“帮助贫困地区群众脱贫致富是党和政府义不容辞的责任。我们要通过深入推进扶贫开发，着力解决好贫困地区群众最关心最直接最现实的利益问题，让贫困地区尽快走上持续快速发展道路，让扶贫对象尽快脱贫致富、过上幸福生活。”〔12〕习近平指出：“我们中国共产党人从党成立之日起就确立了为天下劳苦人民谋幸福的目标。这就是我们的初心。我们党一开始就是为改变穷苦人民命运而带领他们进行革命的，当年打土豪、分田地，开展湖南农民运动、发动秋收起义、上井冈山，都是为了穷苦人民。到我们党成立一百年时，到新中国成立七十年时，如果还没有解决贫困人口脱贫问题，那党的宗旨怎么体现、我们的承诺怎么兑现呢？”

从中国共产党扶贫的历史进程看，加强党对救济式扶贫的领导是一脉相承的，同时又根据救济式扶贫的阶段性特征和要求与时俱进地丰富和发展。从1949年新中国成立至1986年开发式扶贫登上历史舞台期间，救济式扶贫是中国共产党领导的唯一的扶贫方式。1986年以后，为了加速扶贫开发进程，开发式扶贫逐渐成为扶贫的主流方式，与开发式扶贫相适应，各种社会主体参与到开发式扶贫进程中来。开发式扶贫呈现出多主体参与、多部门配合、全社会推动的社会大扶贫格局。同时，救济式扶贫的领导主体、建设主体仍然是党和政府，并在党和政府的坚强领导下有序进展，发挥着不可替代的作用。到了2007年，中国开始进入开发式扶贫与救济式扶贫双轮同步驱动的历史时期，中国共产党开始谋划更高层级的扶贫开发战略，“坚持党委领导、政府主导，把强有力的组织领导作为实现减贫的重要保证”〔13〕作为中国特色扶贫道路的应有内涵，明确了党的领导在扶贫开发中的作用。特别是党的十八大以来，精准扶贫战略更加凸显救济式扶贫的作用，在实践中形成了“中央统筹、省负总责、市（地）县抓落实的管理体制，片为重点、工作到村、扶贫到户的工作机制，党政一把手负总责的扶贫开发工作责任制”，并指出，“根本的是中央统筹、省负总责、市县抓落实的管理体制”〔14〕，从管理体制到责任制，充分体现的是党对救济式扶贫工作的全面领导。

（二）发展方向：坚持走中国特色救济式扶贫道路

中国特色扶贫开发道路是中国共产党在探索解决中国的贫困问题的历程进程中形成的，是在实践中形成、经受住历史和人民检验的道路。救济式扶贫作为扶贫开发不可或缺的重要方式，自然构成中国特色扶贫开发道路的重要内容，中国特色救济式扶贫道路是作为中国特色扶贫道路的子系统维度存在的，是为中国特色扶贫道路的降维。理解和把握中国特色救济式扶贫道路要从中国特色扶贫道路来整体性把握。

中国特色扶贫开发道路是新中国成立以来，特别是改革开放以来形成的。江泽民早就提出了中国特色社会主义道路之于中国扶贫的关系，他指出，“在中国共产党的领导下，新中国终于诞生了，人民当家做了主人，这就为他们摆脱贫困、逐步过上富裕生活提供了根本条件。我国绝大多数贫困地区解决了几千年没有解决的温饱问题，这个事实无可辩驳地说明，我国的社会主义制度具有巨大的优越性，是彻底消除贫困的根本制度保障”〔15〕。后来，胡锦涛在中央扶贫开发会议上系统总结了改革开放以来农村扶贫开发的经验，提出了“中国特色扶贫开发道路”这一命题，并对包括的内容进行了总结提炼。中国特色扶贫开发道路包括七个方面内容，除却两个属于开发式扶贫方面的内容外，剩下五个方面都属于救济式扶贫道路的内容。这五个方面包括“坚持依靠发展解决贫困问题，把加快发展作为促进减贫的根本举措;坚持以人为本，把改善贫困地区群众生产生活条件和提高贫困人口生活水平作为扶贫开发的中心任务;坚持党委领导、政府主导，把强有力的组织领导作为实现减贫的重要保证”〔16〕;“坚持尊重贫困地区群众主体地位，把激发群众自力更生、艰苦奋斗精神和主动性、创造性作为扶贫开发的内在活力;坚持学习和借鉴国外经验，把开展国际交流合作作为扶贫开发工作的重要补充”。〔17〕习近平在2015年的中央扶贫开发工作会议上也讲过这个问题，他指出，“经过改革开放三十七年来的努力，我们成功走出了一条中国特色扶贫開发道路，使七亿多农村贫困人口成功脱贫，为全面建成小康社会打下了坚实基础”〔18〕。

中国特色救济式扶贫道路是社会主义本质的具体体现，也是社会主义优越性的具体体现。早在改革开放之初，邓小平就明确提出社会主义脱贫的本质属性，他指出，“搞社会主义，一定要使生产力发达，贫穷不是社会主义。我们要坚持社会主义，要建设对资本主义具有优越性的社会主义，首先必须摆脱贫穷”。到2020年，中国将彻底消灭几千年来的贫困问题，习近平回应了邓小平当年提出的社会主义消灭贫困的本质要求，指出，“消除贫困、改善民生、逐步实现共同富裕，是社会主义的本质要求”〔19〕，这实质上是对社会主义摆脱贫困初心的实践回答。可见，中国特色救济式扶贫道路是历经实践检验而形成的正确道路。

（三）基本保障：坚持把救济式扶贫纳入制度化轨道

新中国成立以来，开展救济式扶贫已经构成扶贫开发的一项常态性工作、规定性工作。常态性工作、规定性工作并不以相关制度是否健全完善为先在条件。过去救济式扶贫相关制度不完善，救济式扶贫依然作为主流的扶贫方式发挥作用。比如，农村五保供养实践是从1956年开始的，但规范农村五保供养实践的制度性文件——《农村五保供养工作条例》却是1994年颁布的。从1956年到1994年，农村五保供养已经走过了三十八年的实践过程。救济式扶贫的对象基本属于长期丧失劳动能力、或者徘徊在劳动力丧失边缘的群体，对这部分群体扶贫需要进行长期救助，这种长期救助的要求已经决定了救济式扶贫的制度化存在，这是一种内在的制度性要求。为了使这种内在的制度化了的救济式扶贫规范化运行，就需要加强救济式扶贫保障性、维系性、约束性等相关方面的制度建设，从而把救济式扶贫纳入制度化轨道，用制度的办法保障救济式扶贫平稳运行、有序推进。

推动救济式扶贫制度化建设是由制度在救济式扶贫实践中的独特作用决定的。习近平指出：“改革开放40年的实践启示我们：制度是关系党和国家事业发展的根本性、全局性、稳定性、长期性问题。”〔20〕制度具有刚性、规定性、约束性、权威性等特征。推进救济式扶贫制度化建设，就会使其“不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变”〔21〕，从而按照制度内生演化的逻辑演化。2007年是农村救济式扶贫制度化的重要时间节点，今天的最低生活保障制度等一系列救济式扶贫制度体系主要是从那时起建设发展的，从而形成了完善的救济式扶贫制度体系。

关于新时代救济式扶贫制度体系的具体内容，习近平在打好精准脱贫攻坚战座谈会上进行了总结，他是从中国特色脱贫攻坚制度体系进行总结的，指出，“我们加强党对脱贫攻坚工作的全面领导，建立各负其责、各司其职的责任体系，精准识别、精准脱贫的工作体系，上下联动、统一协调的政策体系，保障资金、强化人力的投入体系，因地制宜、因村因户因人施策的帮扶体系，广泛参与、合力攻坚的社会动员体系，多渠道全方位的监督体系和最严格的考核评估体系”〔22〕等七个方面的内容。这些制度体系中，除了“广泛参与、合力攻坚的社会动员体系”之外，其余六个方面的制度体系都包含于救济式扶贫制度体系之中。

新时代加强救济式扶贫制度建设，从根本上来说就是使其更加成熟、更加定型。党的十九届四中全会就今后救济式扶贫制度建设的相关内容作出部署，包括“统筹完善社会救助、社会福利、慈善事业、优抚安置等制度”，“完善农村留守儿童和妇女老年人关爱服务体系，健全残疾人帮扶制度”，“坚决打赢脱贫攻坚战，巩固脱贫攻坚成果，建立解决相对贫困的长效机制”〔23〕等诸多方面。这些战略性目标的进一步建设和完善，为新时代救济式扶贫事业发展提供了有力的制度保障。

（四）独特地位：坚持发挥救济式扶贫维系社会公平正义的作用

兜底性是救济式扶贫的核心特征。从政治哲学的视域看，救济式扶贫是维系社会公平正义的压舱石。历史地看，公平正义问题是人类社会永恒的问题，但在21世纪表现会更为突出。施瓦布在《第四次工业革命》一书中写道，第四次工业革命将产生极其广泛而深远的影响，“不平等将成为系统性挑战”， “不平等现象的加剧尤其令人担忧”。〔24〕法国著名经济学家皮凯蒂在《不平等经济学》一书中“劳动与资本之间存在的不平等性”“工资不平等与人力资本不平等”〔25〕等视角对不平等问题进行了分析刻画，突出强调消解不平等、实现公平正义的必要性。当前，公平正义已经成为全球性的共性问题，在中国解决公平正义问题的方案中，救济式扶贫是其中一种重要实现方式。

公平正义事关人民群众的幸福感、获得感。进入新时代，习近平特别强调公平正义问题，指出，“实现社会公平正义是由多种因素决定的，最主要的还是经济社会发展水平。在不同发展水平上，在不同历史时期，不同思想认识的人，不同阶层的人，对社会公平正义的认识和诉求也会不同”〔26〕。“蛋糕”不断做大了，同时还要把“蛋糕”分好。要遵循公平正义解决的规律性，在不断发展的基础上促进社会公平正义。在解决公平正义所有手段中，救济式扶贫作为原始手段，最为直接，效果也最为明显。事实上，体现二次分配原则的救济式扶贫本身就蕴含着公平正义的理念，代表着公平正义的努力方向。新中国成立后，中国共产党践行马克思主义正义理念，在全国范围内大力推行救济式扶贫，通过国家财政办法解决那些深陷生存边缘的贫困群体。因此，“新中国成立初期中国政府推行的救济式扶贫措施在一定程度上体现了党和国家领导人对社会公平、公正的追求”〔27〕。进入新世纪，随着公平正义逐渐成为社会问题，中国共产党再次强化救济式扶贫在化解公平正义问题上的作用。特别是党的十八大以来的精准扶贫攻坚战，救济式扶贫基本解决了8700多万贫困人口中的三分之一，确保了处于深度贫困地区、极度贫困状态的贫困群体一道进入小康社会。

救济式扶贫本质上体现的是底线公平。救济式扶贫对象是社会阶层的最底层，救济式扶贫的标准也是最低收入的底线，对社会最底层人群按照底线标准进行救助即为底线公平，事实上，救济式扶贫只能在底线公平上发生作用，救济式扶贫体现的公平也只能是底线公平。虽然是底线公平，但其历史意义和人类意义重大。人类社会发展到今天，在几千年的历史长河中，能解决全体人民底线公平的案例几乎没有，中国的成功实践弥补了这一领域空白，为此提供了中国方案，贡献了中国智慧。

三、全面建成小康社会后救济式扶贫发展趋势展望

全面建成小康社会的决胜之际，也是打赢脱贫攻坚的决胜之时。当然，绝对贫困的消除并不意味着相對贫困的消亡，我们还要建立解决相对贫困的长效机制。〔28〕救济式扶贫的任务不是轻了，而是更加繁重了，情况也更加复杂了，要面对新问题，推动救济式扶贫工作行稳致远。

（一）救济式扶贫的地位作用不可替代

救济式扶贫的地位、作用不可替代，这是新中国成立以来救济式扶贫实践得出的铁一般的结论。救济式扶贫的地位、作用之所以不可替代，这是由救济式扶贫对象决定的，而决定救济式扶贫的对象必须得到救济是由救济式扶贫得以发生作用的社会主义制度决定的。救济式扶贫可能会存在于任何性质的社会土壤中，尽管这个过程在时间上或长或短、在内容上或真或假，但它一定存在于社会主义制度之中，这是由社会主义本质决定的。中国是社会主义国家，开展救济式扶贫是使命使然，是本质要求，是内在规定。

社会主义是为绝大多数人谋利益的好制度。社会主义制度建立后，必须解决好绝大多数人的生存和发展问题，必须彻底解决贫困问题，否则，社会主义制度的优越性就无法体现。在解决贫困问题过程中，那些生活在绝对贫困线以下的、游离在生存线边缘的特殊困难群体，是无法通过开发式扶贫等一切旨在通过内生激活的扶贫方式来摆脱贫困困扰的，而社会主义的本质又决定了不能回避、漠视、甚至抛弃这部分群体，这个时候，救济式扶贫出场了，而且有且只有救济式扶贫的方式能解决这部分群体的贫困问题，这就是救济式扶贫不可替代的现实因由。

（二）救济式扶贫只能加强不能削弱

救济式扶贫只能加强，不能削弱，这也是由救济式扶贫对象决定的，而且庞大的救济式扶贫对象存量和快速增长的增量，决定救济式扶贫的任务不是轻了，而是更加艰巨了。

静态地看，救济式扶贫固有存量大。中国是个人口大国，也是个农业大国。《2019年国民经济和社会发展统计公报》〔29〕显示，2019年年末全国大陆总人口140005万人，常住人口城镇化率为60.60%，这意味着我国还有5.517亿农村户籍人口，这是一个十分庞大的群体。农村救济式扶贫对象就生活在这5.517亿人口中。由此观之，农村救济式扶贫对象同样也是个庞大群体。对于这样庞大的群体，不是其它扶贫方式就能简单化解的，必须要有救济式扶贫存续其中。

动态地看，救济式扶贫对象增量大。救济式扶贫对象的特征告诉我们，一旦成为救济式扶贫对象，那么就意味着无法跳出救济式扶贫的循环，直至生命终止。因此，救济式扶贫对象不会像开发式扶贫那样通过扶贫造血走出贫困，救济式扶贫对象存量只能通过自然的方式消解。在存量消解的过程中，增量又源源不断地涌上来，新注入存量池中的增量又迅速转化为存量。当前，我国正处在城镇化上升期，大批农民以农民工身份参与到城镇化建设进程之中。《2018年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》显示，2018年我国农民工总量达到28836万人，这意味着每一个农户家庭中就有一个农民工。农民工也是个庞大群体。这个庞大的农民工群体，有一定比例的农民工在参与城镇化进程中完全丧失劳动能力或者半丧失劳动能力，成为救济式扶贫的对象。显然，救济式扶贫对象的自然消解速度慢于增长速度，这就不断推高了救济式扶贫对象的存量规模。

（三）救济式扶贫将长期存续于社会主义初级阶段

有人会提出，全面建成小康社会目标实现后，绝对贫困问题将得到彻底根除，那么，救济式扶贫何去何从呢？事实上，这一问题是不成立的。全面建成小康社会后，救济式扶贫不仅不会消失，而且会继续存在。至于存续多长时间，就社会主义国家来说，存续至共产主义社会以前的一切社会主义社会;就中国来说，至少将长期存续于社会主义初级阶段。

救济式扶贫继续存在于社会主义初级阶段，首先这是由社会主义性质、中国特色社会主义奋斗目标决定的。习近平指出：“贫穷不是社会主义。如果贫困地区长期贫困，面貌长期得不到改变，群众生活长期得不到明显提高，那就没有体现我国社会主义制度的优越性，那也不是社会主义。”〔30〕其次，这是由我们全面建成小康社会目标决定的。习近平指出：“全面小康，是惠及全体人民的小康。没有全民小康，就没有全面小康。全面小康的路上，一个都不能少。”〔31〕那些没有劳动能力的人、丧失劳动能力的人都要进入小康社会。2020年是全面建成小康社会收官之年，但这只是阶段性目标，并不是重点，实现了小康目标以后我们还有更高的奋斗目标要跨越。再次，这是由我们共同富裕目标决定的。党的十九大做出了两步走战略部署，其中对共同富裕奋斗目标也进行了阶段性的任务分解，即到2035年，为实现“全体人民共同富裕迈出坚实步伐”〔32〕，到2050年，“全体人民共同富裕基本实现”〔33〕。如果顺利的话，2050年也只是基本实现共同富裕的目标，基本实现之后还有更高标准和要求的共同富裕目标。综上所述，救济式扶贫只有进行时，没有完成时。只要有符合救济式扶贫对象存在，救济式扶贫方式就会一直存在下去。正如杨晖所说，“扶贫是一个系统工程，如果说开发式扶贫是主导，那么救济式扶贫则是必要的补充，并将长期存在”〔34〕。

需要指出的是，救济式扶贫属于政治范畴，但他首先是经济问题，只有解决了救济式扶贫的物质基础，救济式扶贫才能真正发挥其效能。以往的人类实践表明，解决了经济问题不等于解决了救济式扶贫问题，救济式扶贫并不一定随着生产力的快速提升而愈加彰显其内在红利，但救济式扶贫的终结至少包括生产力这个要件。如果从生产力标准看，社会主义初级阶段的生产力水平还不足以终结救济式扶贫，因此，救济式扶贫作为社会主义扶贫方式将长期存在下去，至少贯穿于整个社会主义初级阶段。

〔参考文献〕

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