秦绪坤工程师 周 玲副教授 宿 洁副教授 沈 华副研究员

(1.新兴际华集团应急研究总院(新兴际华科技发展有限公司)，北京 100070；2.北京师范大学 社会发展与公共政策学院，北京 100875；3.中央财经大学 管理科学与工程学院，北京 100081；4.中国科学院 科技战略咨询研究院，北京 100190)

0 引言

这次新冠肺炎疫情暴露出应急管理工作的短板和不足突出表现在：防范化解重大风险，提高危机管理能力，必须坚持“五早”原则(早发现、早研判、早报告、早处置、早解决)[1]；而要做到“五早”，实现应急管理工作“关口前移”，则需要切实加强风险管理工作。作为应急管理体系建设工作的重要抓手，风险管理正以其自身优势在解决有限的安全管理资源与迅猛增长的安全管理业务量之间的矛盾、明确安全管理的需求和重点、合理配置监管资源、优化规划设计和管理策略、提高安全监管效能、完善预案体系等方面提供了创新性思路。随着我国应急管理工作的不断发展，风险管理作为一种新兴手段，逐渐受到高度重视。我国城市综合风险管理体系建设工作刚刚起步，研究探索符合我国实际的风险管理模式，是当前应急管理乃至整个政府管理工作中的一项重要课题。

1 国际风险管理的发展趋势

自20世纪30年代以来，风险管理作为一门新兴的管理学科，迅速受到各国政府、企业和学术界的高度重视，并逐步得到广泛运用。其发展大体可分为3个阶段[2]：①理论探索与学科发展阶段(20世纪30年代至70年代)。30年代首先在美国产生了风险管理的基本构思。50年代，美国企业界开始探索研究风险管理。1952年，美国学者格拉尔首次提出“风险管理”一词，从此风险管理作为一门系统的管理科学在美国兴起。②企业界广泛应用阶段(20世纪70年代至90年代)。风险管理被公认为企业管理领域内的一项重要内容，并趋科学化和规范化。在公共管理部门，一些国家陆续制定了全国性的风险管理标准。同时，在核能管制、环境、能源、公众健康等领域也开始探索使用风险分析的理论与方法。③各国政府普遍重视阶段(21世纪初至今)。2001年“9.11”恐怖袭击事件后，国际风险管理进入了一个新阶段，各国政府和国际组织逐步成为风险事务的主要管理者。一方面，国际组织和发达国家“自上而下”地开展风险管理顶层规划，重点关注法规政策的制定，指南与标准的编制、风险管理范围的确定等，全面指导风险管理工作。另一方面，以风险管理为核心手段建设安全韧性城市成为全球发展趋势。如伦敦、纽约、东京等一些城市化进程早、规模大的城市也开始“自下而上”地推动风险管理制度的建设[3]，强化风险管理基础性地位、开展风险登记工作、运用风险评估模型和信息技术，并使之不断规范化、制度化、标准化、程序化、精细化、透明化。

国际风险管理的发展趋势主要包括：一是从单一风险管理走向错综复杂的系统性、链条性、巨灾性风险的管理，更加关注不同类型和不同级别间风险的叠加效应、传递效应和耦合效应，着眼于防大灾、抗巨灾，科学研判、全面谋划各方面的准备工作和应对能力。二是关注重点由传统风险转向新兴风险、由关注风险本身转向风险源头的治理。特别是对人口的变化和集聚、气候和环境的变化、科学技术的快速发展、经济社会结构的发展、全球化与区域化的影响等导致风险不断扩大、流动、叠加、辐射的源头性问题予以高度关注。三是将风险理念纳入可持续发展规划、融入日常管理，并为风险管理工作的持续、动态发展配备充分的资源。尤其是从综合风险管控的角度对城市管理中的各种问题进行通盘考虑、统筹规划。特别强调提升交通、通讯、供电、供水、供气、供热等保证城市生活正常运转的“城市生命线系统”与“核心资源”的风险监控与预防能力，增强城市承载力。四是建立统一、权威的风险管理机构，明确风险管理网络中各利益相关方的责任与义务，强调在地理上跨地区、功能上跨部门、时间上跨周期的“跨界”、综合、系统的风险控制能力。五是鼓励承担风险文化，促使积极、开放、迅速地识别、报告并解决新兴的或正在变化的风险；同时，树立危险与机遇共存意识，鼓励有效管理风险、推动手段创新、改进业务实践。

2 我国城市综合风险管理体系建设的发展脉络

风险管理渗透在城市“规划、发展、建设、管理、运行、服务”各个环节，通过扫描并积累城市最基础的信息“数据库”加强源头治理，统筹分析各种风险，避免、消除或减少风险源，从根本上增强风险控制力与承受力，实现应急管理工作更加积极、主动地“关口再前移”，防止认不清、想不到、管不到等问题的发生，避免城市发展中的失衡问题，真正实现科学、可持续发展。建国以来，伴随我国应急管理体系的建设与不断完善[4]，风险管理逐渐受到高度重视并得以运用，但风险管理体系的良好、有效运作还需要相当的努力才能实现，其发展大体可分为3个阶段，见下表。

表 应急管理体制改革背景下我国城市综合风险管理的发展阶段

2.1 专项风险管理阶段

1949年至2003年SARS事件之前是专项风险管理阶段。与我国当时的单灾种应急管理体系相适应，主要特征包括：①公共部门没有正式设立或明确风险管理机构。②一些专业领域开展了风险管理的应用研究并发展的较为成熟，包括自然灾害领域；银行、证券、保险等金融产业；电信、电力、供水、铁路、航空等自然垄断行业；食品、药品、健康卫生、环保、安全生产等社会性监管领域。同时，一些省市开展了安全隐患排查工作。③专业领域的管理部门制定了专门的风险评估指南和标准，但更多地将风险管理作为一种工具，侧重于风险评估技术层面开展工作，没有形成风险管理体系。尽管没有形成一种制度，但为政府日后开展风险管理工作奠定了立法和行政基础、以及社会认识基础。

2.2 综合风险管理探索期

2003年SARS事件至2017年是综合风险管理探索期。SARS事件之后，我国围绕着“一案三制”为核心开始了综合应急管理体系建设工作，与此相匹配，党中央国务院明确提出，要完善应急管理体制机制，开展对各类突发事件风险隐患的普查和监控，建立重大突发事件风险评估体系。特别是2008年北京奥运会为我国城市综合风险管理体系建设提供了契机，北京开展奥运期间突发事件的风险评估工作。这是风险管理在中国应急管理和城市常态管理中的首次实践与应用，也是公共管理部门的一项开创性、引领性和示范性的工作。在此基础上，北京市尝试推进风险管理常态化的工作，试图将风险管理融入到整个城市系统的运行与管理过程中，是一次创新性的有益探索。

这一阶段的主要特点包括：①城市公共部门的综合风险管理体系最初主要脱胎于以应急管理办公室为核心的应急管理部门，其发展也主要依赖于现有的应急管理体系。②风险管理对象由以往各专项部门实施专项风险管理转为由应急管理办公室统筹协调各专项、各地区实施包括四大类突发事件风险，重点、敏感场所和人员密集场所等风险的全方位、综合性风险管理。③典型大城市利用举办大型活动的契机尝试推动综合风险管理体系的建设工作，包括2008年北京奥运会、2009年北京国庆60周年庆祝活动、2010年上海世博会和广州亚运会等。但这些主要还是非常规状态下的临时风险管理行为，需要与日常的风险管理工作对接。④风险管理是一项基础性、日常性的工作，以北京为代表的大型城市尝试以现有应急管理体系为依托开展综合风险管理体系的建设工作。一方面，针对每一次大型活动，开展全方位的城市公共安全风险评估。另一方面，在汲取大型活动相关经验与教训的基础上，针对风险管理组织体系、工作机制、保障机制等，全面启动长效机制建设。比如在北京，主要包括：一是《北京市人民政府关于加强公共安全风险管理工作的意见》(京政发〔2010〕10号)，就加强风险管理工作提出了总体要求。二是与此配套，印发了《北京市突发事件应急委员会关于印发<北京市公共安全风险管理实施指南>的通知》(京应急委发〔2010〕8号)，为风险管理工作提出了具体要求。三是连续发布年度《公共安全风险管理重点工作安排》，就全市风险管理重点领域和重点地区安排重点工作任务。同时，还针对分级风险控制、市级重大风险评估、风险管理监督检查等工作进行全面部署。

2.3 综合风险管理规范期

2018年应急管理部成立之后进入综合风险管理规范期。2018年3月21日，中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》，明确提出“组建应急管理部”，这标志着中国应急管理体制重大变革的开始，是适应总体国家安全观发展需要的重大改革。与此相适应，我国综合风险管理体系建设工作也开始进入了规范期，主要表现为：①应急管理部内设风险监测与减灾司，是主持开展公共安全风险管理工作的具体部门。以此常设性机构的设置为标志，风险管理体系建设开始进入常态化、制度化的轨道。②城市重点关注的风险领域进一步拓展与全面化，在先前四大类突发事件风险的基础上，更加关注风险的联动性、系统性和关联性。③强调更加科学的风险评估手段和全面系统的风险管理信息系统建设，提高动态监测、实时预警能力，推进风险防控工作科学化、精细化。④开展不同层级和领域的风险评估指南与标准的体系化建设，推动风险管理规范化、标准化。比如2018年《关于推进城市安全发展的意见》及《国务院安全生产委员会关于印发<国家安全发展示范城市评价与管理办法>的通知》(安委〔2019〕5号)就对城市安全发展指标进行了规定。又如北京市根据现有建设情况和未来发展定位，尝试推出“1+N”模式的城市公共安全风险管理实施指南体系。其中，“1”即为既有的《北京市公共安全风险管理实施指南》，以此为指引，“N”主要包括：一是自然灾害领域、城市生命线领域、安全生产领域等专项风险管理指南系列；二是城市社区等区域风险管理指南系列；三是重大活动和重要时期风险管理指南系列等。以及将来围绕着这些指南系列，制定风险管理指南编制和管理办法，开展公共安全风险管理信息系统开发等。

3 我国城市公共安全综合风险管理体系建设的发展路径

我国应急管理体系正处于改革期，在全新的改革形势下构建城市公共安全综合风险管理体系的基本思路是：坚持以总体国家安全观为统领，以减轻灾害风险为指导，以提高城市韧性为宗旨，以应急管理体系建设为依托，以提高安全监管效能与优化配置应急资源为目标，以做好预防和应急准备为主线，以提高风险防范意识与风险防控能力为核心，以加强顶层设计和模式架构为抓手，以科技与信息化为支撑，依法依规依标准推动，建设底数清、责任明、风险全、方法准、全流程、动态化的，符合中国城市治理特点的城市公共安全综合风险管理体系。

(1)提高意识、统一概念，将风险管理提高到国家战略层面，推进风险防范与管理理念的转变，使之成为城市管理者和全社会的普遍共识，鼓励建设主动辨识、报告与创新应对风险的文化，如下图。

(2)加强组织领导，依托现有应急管理体系推动城市综合风险管理体系建设，加强公共安全风险管理网络建设，坚持党委领导、政府负责、社会协同、公众参与，构建城市公共安全风险分类分级管理组织体系。具体包括：①建立以应急管理部门为依托的城市综合风险统筹协调体制。②相关部门牵头建立健全本领域、本行业、本系统的专项风险管理体系，并对区域风险管理工作进行指导与检查。③区域管理部门组织开展行政(管理)区域内的风险管理工作，配合专项部门落实风险控制任务。④建立重大活动、重要或敏感时期、关注度高的政策或工程项目出台或启动时的安全风险管理工作体系，并实现与日常风险管理体系的对接与转换。⑤落实企事业单位的风险管理主体责任意识，按照“谁主管、谁负责”的原则，健全各自的风险管理体系。⑥充分发挥社区、乡村、企业、学校等基层单位的作用，开展风险登记工作，推进建立政府主导和社会参与相结合的风险管理工作格局。

图 城市公共安全综合风险管理体系建设的主要内容

在现阶段体制改革的特殊时期，相关工作还需注意：①突出应急管理部门作为综合风险管理统筹协调组织的“使能”作用[5]，强调“授之以渔”。风险管理具有明显的专业化特征，具体领域的风险管理工作应由专业部门负责组织与协调。应急管理部门要从总体统筹规划协调监督的角度考虑风险管理体系建设问题，在保持功能性部门职能基本不变的同时推动他们提高风险管理能力。这种“使能性”还表现在推动政府与企业、社会各个方面建立有机联系，构成一个坚实有力的风险管理联动网。②机构改革后，《突发事件应对法》所规定的四大类突发事件的风险管理职责是由政府办公厅作为办事机构统筹协调，还是由原属于政府办公厅但被划转到应急管理部门的应急管理办公室统筹协调，尚不明确。因此，应急管理部门的风险管理边界比较模糊，需要与公安、卫生健康等相关部门建立相应的风险管理统筹协调机制。

(3)开展风险管理制度的顶层设计与规划，建立“1+N”模式的分类别、分层级、分行业的风险管理指南与技术标准体系。具体包括：①编制或完善总体的《城市公共安全风险管理实施指南》。②制定各专项、各区域、各行业、重大活动或重点时期的风险管理指南与风险评估技术细则，形成风险管理指南与标准体系。③风险管理指南中的机制内容一般包括风险识别和隐患排查机制、风险评估机制、风险监测与动态更新机制、风险控制与应急准备工作制度等。④加强风险登记制度建设，通过对各级各类风险进行系统、完整的评估和登记，推动风险管理的精细化。

风险管理机制建设需要重点关注：①对于既有行业、专项业已成熟的指南与标准，应尊重原有内容，并形成与总体指南的有效对接。②风险管理指南与标准体系的设计需充分考虑现有预案体系的组成情况，与之高效对接，为将来预案的修编提供扎实的基础信息，推动预案的预见性、可操作性和时效性。③对于具体的风险评估与控制机制，一是应强调风险识别环节的重要性，风险识别的质量直接决定了风险评估的结果，需要花费大量的时间与精力，不能“一蹴而就”，需要各级领导在认识上给予风险辨识以更多的空间与余地。同时，明确风险清单的重要性，制定推荐性的风险类型划分标准，建议编制“风险词典”，便于后期风险的汇总、归纳、评估与管控；二是在选择评估标准和设计评估模型时，除了关注风险等级评估外，更应强调风险的关联性、系统性评估(叠加性风险、衍生性风险、共生性风险等)，尤其是对风险链、Natech风险的分析评估；三是建立风险分级管控制度，理清风险管控与应急准备之间的转换关系；四是强调风险评估结果的公开透明，实时更新和及时发布(除不宜公开敏感信息外)风险评估结果和登记情况，并提供如何应对风险的对策建议。

(4)利用新兴技术，建立公共安全风险管理信息化体系，推动城市综合风险管理大数据平台建设。数据是开展城市风险评估、管理的基础。以推动政务信息系统整合共享为契机，推进城市运行核心系统各项关键信息数据共享整合，建设城市综合风险管理大数据平台，为防范化解城市风险、保障城市公共安全提供服务。

(5)在汲取2003年非典、2008年汶川地震、2020年新冠肺炎疫情这些巨灾、大灾经验教训的基础上，建立重特大突发事件风险情景推演机制，完善中央、地方、社会多层级响应机制，修订完善应对重特大突发事件应急预案，并开展应急演练，定期采取“兵棋推演”“实兵演练”等形式检验应急管理响应能力。

(6)城市风险管理配套保障体系建设。主要包括：①组织和人员保障，由主要负责同志任第一责任人。加强专业培训，推进风险管理专业人才队伍建设。②推进法治建设，强化制度保障。③强化资金保障，建立以政府为主导，多元、多渠道、多层次的城市风险管理业务经费保障体系，鼓励和吸引社会资金参与风险评估工作。④风险管理科技支撑。组建风险管理专家组指导工作，整合资源。探索建立依托相关科研机构、专家团体和企业的第三方专业化风险评估机制，研究建立相应的资质认定机制。⑤风险管理工作评估与考核，将评估结果纳入政府绩效年度考核体系。⑥推动商业保险进入风险管理领域，利用金融或保险手段转移风险。

4 结论

本文分析了国际风险管理的发展趋势，梳理了我国城市综合风险管理体系建设的发展脉络，提出了构建底数清、责任明、风险全、方法准、全流程、动态化的，符合中国城市治理特点的城市公共安全综合风险管理体系，给出了统一概念、加强领导、顶层设计、利用新技术、关注巨灾风险、配套保障体系建设等方面的发展路径。