郑淋议　钱文荣　郭小琳

[摘 要]党的十八大以来，中国进入城乡转型的快速发展期，然而城乡二元结构、现行法律困境以及高昂的交易费用成为城乡一体化发展的掣肘。作为习近平全面深化改革思想的重要萌发地，浙江通过统筹城乡发展、强化顶层设计、激活基层组织和共享改革成果，在农户承包地制度、农村宅基地制度和集体建设用地制度试点探索方面取得了有效的突破。习总书记在多个公开场合宣传、推广和号召学习浙江经验，下一步，全国其他地方可在借鉴浙江已有经验的基础上，继续深化农户承包地制度改革，推进宅基地“三权分置”制度改革，加快集体建设用地入市制度改革，提升农村土地制度变革的制度化能力。

[关键词]浙江;农村“三块地”改革;承包地;宅基地;集体建设用地

[中图分类号]F321.1[文献标识码]A[文章编号]1673-0461（2020）02-0035-08

一、问题的提出

“三农”问题的关键是农民问题，农民问题的关键是土地问题，土地制度是农村各项制度中的基础性制度。改革开放以来，随着城市化、工业化以及农业现代化的迅速推进，城乡发展进入新的阶段，中国农村土地制度面临改革新挑战：一方面，既要实行最为严格的耕地保护制度，确保国家粮食安全;另一方面，又要在符合规划用途的前提下，满足城市化、工业化进程中的用地需求。可以说城乡中国能否转型成功并进入城市中国阶段，很大程度上在于中国农村土地制度改革是否能够满足多方主体的用地需求和达到主体博弈的利益均衡。在新的历史阶段，如何通过农村土地制度改革，推进城乡一体化，建成惠及十几亿人口的全面小康，进而实现中华民族伟大复兴，是全面深化改革的重要考量。

在此背景下，作为改革开放的先行地和习近平全面深化改革思想的重要萌发地，浙江在农村土地制度改革方面开展了有益的探索。2015年2月，全国人大审议通过《关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》，允许义乌市和德清县有序开展农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度“三块地”改革试点，至此，浙江成为全国同时拥有两个试点的少有省市之一。2015年4月，浙江出台《关于引导农村土地经营权有序流转促进农业现代化建设的若干意见》，强调要拓展土地经营权权能，加快农村产权流转交易体系建设。2016年4月，浙江颁布《浙江省土地节约集约利用办法》，加强建设用地规模管控，突出土地盘活利用，鼓励农村村民自愿腾退宅基地，农村集体经济组织可采取奖励、补偿等方式收回空闲多余的宅基地。

习总书记在多个场合强调要认真总结和学习推广浙江经验。通过一系列的改革探索，浙江成功实现了从资源小省到经济大省的历史性跨越，成功实现了由基本温饱向全面小康的历史性跨越。因此，如何归纳浙江农村土地制度改革的先行探索，在乡村振兴战略的指导下，在已有研究的基础上，进一步总结和提炼浙江农村土地制度改革经验，对于推动浙江实现农业农村现代化和助推全国其他地方实现乡村全面振兴具有十分重要的意义。

二、浙江农村土地制度变革的现实约束

经过改革开放以来40年的长足发展和不断探索，中国进入经济社会发展的转型发展期，浙江也已经进入到城乡融合发展的新阶段，这对农村土地制度提出了新的时代发展要求，但由于农村土地制度改革相对滞后，浙江农业农村现代化和城乡一体化依然受到很大的制约。

（一）城乡二元结构是制约农村土地制度改革深化的根本原因

“三农”问题始终是关乎国计民生的大问题，在现阶段，它也是影响浙江高水平全面建成小康社会的短板。“三农”问题主要体现在农业不够强、农民不够富、农村不够美三个层面，而其深层次的原因就在于城乡二元的土地制度还没有从根本上得到突破[1]。现行的农村土地制度是在城乡二元分割的体制下形成的，已经与城乡统筹和城乡融合发展的新形势不再匹配。具体来说，主要表现在：第一，农民土地产权归属不明晰，土地要素不易有效流动和增值，农村的土地资源低效化配置和细碎化利用现象仍然存在，农业适度规模经营有待进一步推进。第二，农民土地财产权利不充分，农村集体土地闲置较多、浪费较大[2]，农民的承包地、宅基地和房屋以及其他农村集体土地资源，难以成为农村集体与农户的经营性收入和财产性收入的重要来源，农村发展动能不足。第三，城乡建设用地尚未形成全国统一的土地交易市場，政府垄断土地一级供应市场，集体建设用地市场发展不充分，国有土地和集体土地两种权属的土地在供应过程中价格差异明显。

（二）现行法律困境是制约农村土地制度改革深化的主要原因

随着经济社会的快速发展，新形势新情况不断涌现，法律与现实的张力愈加明显，现行的部分法律法规已经难以适应当下乃至未来经济社会发展的需要。就农户承包地制度而言，现行的承包地制度还有待研究：第一，承包经营权的期限不明。虽然党的十九大报告提出土地承包期限将在二轮承包期到期后再延长30年，但届时是自动延长还是调整延长等也尚未深入研究。第二，农户承包权退出机制不健全。农户的承包权能否有偿退出、如何有偿退出、偿金由谁支付、退出土地如何处理等问题，尚未有可操作的办法。就农村宅基地制度而言，由于国家出于宅基地的福利性和社会保障性的考虑，农村宅基地的使用和流转受到法律严格限制，宅基地不能向城镇居民和本集体经济组织以外的成员流转，农民的宅基地和住房不能抵押担保，从而使得宅基地和农民住房缺失了流动性和财产性，导致农村宅基地存在大量问题，宅基地所有权形同虚设[2]。就集体建设用地制度而言，尽管自党的十七届三中全会提出集体建设用地入市改革以来已有多年时间，但这项改革依然停留在个别地区的试点阶段，集体土地不能直接入市，集体土地上的建筑物不能抵押，无法实现与国有土地同地同权同价，难以形成真正的城乡统一的建设用地市场[3]。而且，现行法律法规对集体土地的处分权也存在严格限制，农村集体资产产权制度改革存在股权管理静态化与社区人口动态化之间的矛盾，多数试点地区禁止股权流转或仅限于集体内部流转[4]。

（三）交易费用太高是制约农村土地制度改革深化的直接原因

在中国步入快速发展的转型期，农村土地制度的运行成本逐渐上升，无论是从承包地制度和宅基地制度，还是集体经营性建设用地制度来看，现阶段都面临着较高的交易费用。从承包地制度来看，其交易费用主要体现在：第一，农地流转过程中的合约行为。伴随着农村劳动力的城乡流动，农村土地流转趋势加快，不少工商企业加入农业，成为新型农业经营体系的组成部分[5]。这意味着农村“人地分离”形成的土地流转，逐渐打破农村社区边界，开始由村内熟人流转向村外陌生人流转转变，由于信息不对称等原因，在流转合约签订、执行和履约过程中，承包农户与经营业主之间的交易成本也随之加大。第二，农地征用过程中的协调成本。许多征地项目建设周期长、年份跨度大，当时没有一次性足额补偿到位，后来补偿出现了新旧政策交叉、补偿标准难以一致的情况[3]。从宅基地制度来看，由于集体不具备可操作的法人资格，而农户由于信息不对称和谈判实力低下等问题，导致农村地区基层管理机构“村两委”普遍越位或缺位，因此宅基地制度运行的信息成本、谈判成本等相对较高[6]。从集体经营性建设用地制度来看，目前城乡统一的建设用地市场运行机制和管理制度体系尚未建立[7]，除少数试点地区外，集体建设用地入市也受到法律限制，面临高昂的交易费用。一方面，集体建设用地入市价格形成难以与国有土地入市价格相衡，交易价格确立形成的搜寻费用、谈判费用较高;另一方面，集体建设用地入市的收益分配关系不易处理[8]，如何降低农户、集体与国家之间的协调费用是现实世界面临的重要挑战。

三、浙江农村土地制度变革的地方实践

站在新的历史起点上，浙江深入贯彻学习习近平新时代中国特色社会主义思想，干在实处、走在前列、勇立潮头，在农村三项土地制度改革方面开展了有益的探索，学术界对此进行了广泛而深入的研究。

（一）农户承包地制度改革

发轫于20世纪70年代末的承包地制度，一直是学术界关注的焦点。党的十八届三中全会以来，关于浙江承包地制度改革的学术成果主要集中在农地利用、农地流转、农地金融和农地征用等四个方面。

人地关系协调是城市化可持续发展的重要基础。进入21世纪以来，浙江产业、人口与土地非农化的协调耦合度得到持续提高[9]，然而土地利用也存在地区经济总量与建设用地量不对称、经济水平与基本农田保护区域分布不对称[10]，经济发展、城乡居民收入与公共服务水平，就业结构和土地资源禀赋等成为影响产业、人口与土地协调非农化的重要因素[11]。来自浙江安吉县的例子表明，在城市化进程中，大量耕地主要转移为城镇用地[12]。土地不仅需要满足城市化的需求，也要保证粮食安全的需要。为平衡城乡用地需求，探索耕地占补平衡的多样化实现形式[13]，作为全国首个永久基本农田划定成果通过国家联合论证的城市，杭州确定了“锁定总量、优用增量、盘活存量、提高质量”的目标思路，开辟了“向空中要土地、向地下要土地、向存量要土地、向集约要土地、向创新要土地”的保障渠道，形成了集约用地和保护耕地互为促进的良性循环[14]，为城市转型升级提供有效支撑。

农地流转是实现适度规模经营的重要途径。早在2015年底，浙江93.2%的县市、93.7%的乡镇和64.8%村已经建立土地流转服务组织，有效保障了农村土地流转工作的顺利开展[15]，显著地提高了农业生产率[16]。不过，虽然浙江的农地流转率一直位居全国前列[17]，但是现阶段的农地流转契约仍具有以口头形式为主、约定年限短等特点[18]，农地要素配置还存在不少非市场交易，若能按效率原则进行再配置，农业总产出有望增长20%以上[19]。对于如何高效地实现农地配置，浙江的实践表明：一方面，需要深入分析流转农户的基本特征，考察农户分化情形下不同兼业农户的流转意愿[20];另一方面，也要提供解决农地流转纠纷的有效方案，引入承包地互换机制[21]，增强农户地权稳定性[22]。

农地金融是缓解农业经营融资约束的重要手段。基于浙江和黑龙江的对比研究指出，农地经营权抵押贷款能够有效缓解两省农户的融资需求，不过，两省也存在贷款期限错配和小规模农户缓解效果相对不明显的问题，小规模经营农户获得贷款的比例远低于规模化经营农户，而且样本农户所获得农村土地经营权期间较短，缺乏长期资金支持[23]。如何看待农地产权制度改革对农地金融市场的影响？俞濱和郭延安[24]通过效用函数行为模型实证了农地产权制度改革对农地抵押市场的双重效应。研究发现，产权的清晰界定是解决农地抵押融资的首要因素，农村产权交易市场是推行农村产权抵押融资的必要条件，确保地权稳定和完善产权交易市场，可以有效降低农村金融机构和农业经营主体参与农地抵押的市场交易费用。此外，为消除农村金融机构的担心，还有必要建立经营权抵押配套机制，更好地发挥经营权权能作用[25]。

保障失地农民权益是构建和谐社会的本质要求。在工业化和城镇化快速推进的过程中，现行的征地制度对于促进地方经济发展起到不可磨灭的作用[26]，不过也不可避免地出现失地农民问题。以浙江嘉兴为调查样本的研究表明，失地农民的不断增加不仅会拉大贫富差距，也会造成严重的社会矛盾，社会保障水平低和就业不稳定制约着失地农民的生计问题[27]。那么如何保障失地农民的权益和生计呢？钱存阳等[28]在分析浙江典型案例的基础上，从集体经济对就业、收入和居民幸福感影响三方面进行了实证研究，研究发现集体经济能有效吸纳居民就业，并对居民职业选择和居民的幸福感具有显著影响，加强集体资产管理、大力发展集体经济可以有效解决失地农民问题。此外，提高失地农民社会保障水平、规范土地征用及流转政策和发展产业集群也是解决失地农民问题的重要手段[27]。

（二）农村宅基地制度改革

农民宅基地制度是事关农民切身利益的一项重要制度。现阶段国内学者已在宅基地三权分置、宅基地流转、宅基地有偿取得以及宅基地复垦退出取得等各个方面积累了较为丰富的研究成果，尤其是对于试点地区浙江义乌的宅基地制度改革研究值得重视。

在国家正式提出宅基地的“三权分置”之前，实际上，部分学者已提出过类似建议。顾龙友[29]在调研走访的基础上，建议借鉴承包地“三权分置”的做法，将宅基地原有的“两权”（所有权、使用权）分置成“三权”（所有权、配有权、用有权）。其中，配有权为分配而有的使用权，用有权为占用而有的使用权。与此同时，浙江省咨询委的专家也建议到，现行的宅基地改革应当参照承包地“三权分置”办法，坚持集体拥有所有权，农户拥有长久的使用权，并从使用权中分置出宅基地经营权，充分发挥“三权”的各自功能和整体效用[1]。事实上，除了学界上的探讨之外，浙江义乌也对农村宅基地“三权分置”开展了长足的探索。2015年4月，义乌在全国率先提出农村宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”的制度设计。时隔一年，义乌印发《关于推进农村宅基地制度改革试点工作的若干意见》，明确在落实宅基地所有权和保障集体经济组织成员资格权的前提下，允许宅基地使用权通过合法方式有条件转让，放活宅基地的使用权。至此，义乌基本确立了宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”制度框架，并从宅基地的取得置换、明晰产权、抵押担保、转让交易、有偿使用、有偿退出及民主管理等方面，系统建立相应的配套制度体系[30]。

促进宅基地的市场化流转是宅基地制度改革探索的重要取向。为促进土地资源的优化配置，义乌市政府规定在确保“户有所居”的前提下，按照自愿、有偿原则，在不改变宅基地所有权性质和不改变集体经济组织成员资格的前提下，允许宅基地使用权通过买卖、赠与、互换或其他合法方式促进宅基地流转[3]。不过，目前浙江的农村宅基地流转仍以政府主导的形式为主，农民宅基地空间置换的意愿较低，一份基于浙江某自然村的调查数据显示，愿意参与宅基地市场化流转的农户仅占23.33%[31]。在现行管理制度下，宅基地流转的资金补偿、家庭人口数、宅基地面积、闲置宅基地面积大小、宅基地升值预期等因素对农户的宅基地流转意愿的判别影响不太显著[32]。另一项基于农户视角的研究表明，在不考虑现阶段的宅基地管理制度的情况下，农户非农就业、受教育程度以及拥有宅基地的多少均正向促进农户的宅基地流转，而产权预期的长短决定了农户是希望持有还是流转[33]。

保障农民的居住权利是农村宅基地制度的基本目标[8]。对于宅基地的初始分配，浙江义乌坚持“按人分配、按户控制”的原则，在确保“户有所居”的前提下，将自愿放弃的部分宅基地资格权交由村集体统一回购，再通过市场公开配置方式有偿调剂给本村集体经济组织成员[30]，通过建立从永久无偿向分类有期有偿转变的宅基地使用制度，解决宅基地历史遗留问题，提高农村宅基地节约集约利用水平和土地资源配置水平[34]。除义乌之外，浙江其他地方对宅基地改革也进行了探索[35]。浙江桐庐主动接轨城乡户籍制度改革，宅基地审批以村集体经济组织成员身份而不以公安户籍为依据，有效解决了当前农村户籍管理中存在的诸多矛盾[36]。来自浙江台州山前村和浙江富阳民强村的案例表明，通过宅基地的有偿使用，充分发挥了农村经济统分结合经营机制的优势，不仅有助于改善全村整体的人居环境和增加集体经济的综合实力，还有助于改善农户的居住条件和约束农户的用地行为[37]。

浙江义乌建立了特色的宅基地退出机制，其主要内容是形成了“集地券”制度。“集地券”本质上是建设用地指标[8]，义乌市政府制定《义乌市“集地券”管理暂行办法》，鼓励农户将闲置废弃的建设用地以及自愿退出的宅基地等先实施复垦，待验收合格后形成相应建设用地指标，其核心在于盘活农村集体存量建设用地。“集地劵”实行台账式管理，交易取得的“集地券”在符合规划和用途管制的前提下，通过城乡增减挂钩，在本市行政区域范围内统筹使用[30]。义乌市集体经济组织成员以宅基地上合法的住宅建筑物面积为基数，将相应的建设用地指标置换为产权，既可以在义乌资源要素交易平台采用挂牌、拍卖、竞价等公开方式交易[29]，促进资源的优化配置，也可以向金融机构申请抵押融资贷款，缓解农户的信贷约束。

（三）集体建设用地制度改革

中国农村土地实行集体所有制，有别于城市国有土地制度，这也是中国区别于其他国家农村土地制度的特色。对于其中重要组成部分的农村集体建设用地制度，当前学术界主要从农村集体土地产权制度改革和集体经营性建设用地入市改革两个方面进行探讨。

城乡中国转型阶段，人动地不动，如何保障集体农户的财产权利和赋予农民更多财产权利是农村集体土地产权制度改革的重要目标。城镇化本质上是人口、土地等资源要素在地理空间的优化与整合。城乡互动过程中，由于土地的不可移动性，农村承包地、宅基地及其他土地资源必然要在村域场景中重新配置[38]。浙江嘉兴通过理顺村级社会管理组织和集体经济组织关系，创新村级集体资产管理体制和运行机制，明晰和保障村级集体资产的产权主体及其成员的利益，积极推进农村集体经济组织土地资产和非土地资产分离、农村居民社会成员和经济成员身份分离[39]。浙江温州按照“产权到人、权随人走”的原则，构建符合市场经济要求的农村集体经济运营机制。一方面，赋予农民对集体资产股份的收益权能;另一方面，探索集体所有制有效实现形式[38]。

集体经营性建设用地入市改革是舆论关注的焦点[8]，从现行探索来看，浙江关于集体经营性建设用地入市改革已较为成熟，不少学者已开始总结相关的改革模式。在比较浙江、江苏、山東等地改革试点的基础上，杨红[7]系统总结了当前浙江农村集体建设用地流转过程中三种主要模式，分别是转权让利模式、保权让利模式和规划区内转权让利模式。以温州模式为参照，姚如青[40]认为杭州模式是一种集体主义制度结构的留地安置模式，它通过重构农村集体经济组织，对内要求农户个体必须通过集体经济组织间接参与留用地开发，对外要求留用地项目合作开发的股权和利益分配必须符合相应规定。浙江集体经营性建设用地入市改革大体上是成功的，作为一项系统性的土地发展权改革方案，它不仅可以突破浙江城市化、工业化的土地指标瓶颈，也可以提高促进农业农村现代化转型，很有借鉴价值[41]。

四、浙江农村土地制度变革中的经验总结与法律突破

习总书记在多个公开场合宣传、推广和号召学习浙江经验，浙江在承包地、宅基地以及集体建设用地等方面的改革经验具有一定的可复制性和可推广性，值得全国其他省份借鉴;浙江土地制度改革试点地区所突破的法律限制，也有必要加强总结和深入探讨，以期为全国性政策设计和制度调整提供参考。

（一）浙江农村土地制度变革的经验总结

1.统筹城乡发展，以新型城市化为引领

在工业化、城镇化推进过程中，城乡中国是转型中国发展期最大的时代背景，如何破除城乡二元结构的体制机制束缚，当前既需要从农村端发力，实施乡村振兴战略，也需要从城市端助力，落实新型城市化战略。农业仍然是“四化同步”的短腿，农村仍然是全面建成小康社会的短板，农业农村现代化必须以新型城市化为引领，将乡村振兴战略置于城乡融合、城乡一体的架构中推进[42]。浙江在农村土地制度改革中，尤其注重城乡统筹的工作思路和推进方法，比如嘉兴建立全市城乡居民户口统一按居住地登记户口的新型户籍管理制度，有序开展“两分两换”改革试点[39];吴兴通过“以土地集中流转为前提、人口集中居住为核心、产业集中建设为抓手”的“三集中”改革，探索出了城乡一体化发展的新模式[43];义乌探索建立宅基地有偿退出机制，实现建设用地城乡统筹利用[29]。

2.强化顶层设计，以现代化治理为依托

在农村土地制度改革探索中，浙江一直注重强化顶层设计。以承包地制度改革为例，为进一步规范土地经营权流转和有效拓展土地产权权能，2014年制定《关于开展农村土地经营权抵押贷款工作的意见》，2015年出台《关于引导农村土地经营权有序流转促进农业现代化建设的若干意见》。值得说明的是，浙江土地制度改革的顶层设计是与现代服务型治理相结合的。实际上，早在2015年底，浙江93.2%的县、93.7%的乡镇和64.8%的村已经建立了土地流转服务组织，为土地流转提供信息发布、合同执行、政策咨询、价格指导、纠纷协调等服务[44]，有效保障了农村土地流转工作的顺利开展[15]。随着“最多跑一次”改革的推进，浙江将逐步实现便民服务中心乡镇全覆盖，在村打造“代办点+自助服务终端+村干部集中服务”便民服务模式，推进政务服务“就近能办、同城通办、异地可办”，①无疑这也将给浙江农村土地制度的改革带来更多便利。

3.激活基层组织，以市场化改革为抓手

农村基层组织是农村各项改革事业的决策者和执行者，如何发挥坚持农民主体地位，发挥农民首创精神，加强农村基层组织建设是关键。在农村土地制度改革中，浙江注重从经济和政治两个层面去引导农村基层组织建设。经济上，为规范农村经济合作社对包括承包土地在内的农村集体资产所有权的管理职责，2015年浙江颁布《浙江省农村集体资产管理条例》，落实农村土地集体所有权，为市场化交易提供保障。政治上，浙江义乌等地在宅基地改革探索中，注重将村庄更新改造规划和实施细则、宅基地有偿使用和退出、收益分配、耕地保护等内容纳入村民主决策范畴，突出农民主体地位，夯实农村土地基层管理基础[30]。通过激活基层组织，可以实现农村经济和农業产业的协同发展，确立农民在乡村的主体地位，提高农村土地节约集约利用水平和市场化配置水平。

4.共享改革成果，以利益最大化为旨归

农民是推动农村各项改革事业发展的主体力量，坚持改革为了农民，依靠农民，改革成果由农民共享，实现社会利益最大化是浙江农村土地制度改革的根本目的。总体来看，试点取得了积极进展，截至2018年12月，浙江德清已入市集体经营性建设用地183宗、1 347亩，农民和农村集体经济组织获得净收益2.7亿元，惠及农民18万余人，覆盖面达65%。②义乌率先建立了全国首个农村宅基地基准地价体系，自2015年12月发放全国农村宅基地抵押贷款第一单开始，截至目前，全市24家金融机构累计发放农民住房抵押贷款7 029笔，贷款金额34.09亿元，占全国试点地区总量的1/3以上[30]。农村承包地制度改革效果也非常明显，据浙江省农业厅统计，截至2018年5月底，浙江22 701个行政村已全面开展确权工作，实测承包经营耕地1 677.55万亩;22 200个行政村完成审核公示，占97.79%;完善承包合同640.13万份，完成率为88.03%，农村土地承包关系不断稳固，农户土地承包权落实到位。此外，浙江有4个市、40个县还出台专门的流转土地经营权管理与抵押担保办法，至2017年底，全省累计发放抵押贷款金额32.4亿元。

（二）浙江农村土地制度变革的法律突破

1.承包地产权权能进一步拓展

《中华人民共和国农村土地承包法》第十六条规定，承包方依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利，有权自主组织生产经营和处置产品，但对于承包经营权是否可以抵押贷款、担保融资等并未作出明文规定。改革开放以来，随着城乡互动过程中的要素流动加快，农业农村经济形势发生重大变化，承包农户在内的各类农业经营主体的贷款融资需求日趋旺盛。为适应农业农村经济的发展需要，浙江于2014年制定《关于开展农村土地经营权抵押贷款工作的意见》，出台专门的流转土地经营权管理与抵押担保办法，通过不断完善承包土地的产权权能来满足农业现代化经营的融资需求。

2.宅基地审核权限进一步下放

《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款规定：“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。”在这次宅基地改革探索过程中，浙江义乌制定《农村土地民主管理暂行办法》，规范宅基地审批监管体系，优化宅基地审批流程，将宅基地有偿使用和退出、收益分配、耕地保护等项内容纳入村民主决策范畴，全面下放宅基地分户审批权限，委托镇街直接审核、审批，落实宅基地审批权限下放。自宅基地审批权限下放以来，各镇街累计办理农村私人建房审批61 380户[30]，极大地提高了宅基地审批效率和农民兴房建屋的热情。

3.征地补偿政策设计更加合理

《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一款至第四款、第六款规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。”“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。”不过，考虑到随着经济社会的快速发展，现行的征地补偿规定已难以适应时代发展的要求，浙江义乌采取如下措施：一方面，提高征地的补偿标准，自2014年7月1日起征地补偿标准提高到每亩5.6万元[3];另一方面，缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元的社会保障机制。

4.集体经营性建设用地入市得到批准

《中华人民共和国土地管理法》第四十三条和第六十三条分别规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地;但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设;但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”在集体建设用地改革探索过程中，浙江德清在符合规划、用途管制和依法取得的前提下，允许存量农村集体经营性建设用地使用权出让、租赁、入股，实行与国有建设用地使用权同等入市、同权同价。作为全国集体经营性建设用地入市规模最多的试点地区之一，早在2016年6月，浙江德清就已入市45宗，面积396.63亩，价款1.038 7亿元[8]。

五、推动农村土地制度改革的制度创新与政策选择

中国当前正处于转型发展的关键期，全国其他地方可借鉴浙江有益的先行探索，在守住“坚持土地公有制性质不改变”“耕地红线不突破”“农民利益不受损”三条底线的基础上，以土地资源市场化配置和赋予农民更多的财产权利为方向，继续深化承包地制度、宅基地制度和农村集体建设用地入市制度等改革，提升农村土地制度变革的制度化能力。

（一）深化农户承包地财产权利制度改革

一是要在坚持农村土地集体所有的基础上，进一步完善承包地“三权分置”制度。深化农村土地制度改革，实行农村承包地所有权、承包权、经营权“三权分置”，是继家庭联产承包责任制后农村改革又一重大制度创新。首先，需进一步明确界定农村集体的职能和范围，确立土地集体所有权人对集体土地依法享有的法定权利;其次，当充分维护承包农户使用、流转、抵押、退出承包地等各项权能，赋予承包农户更加完整的土地承包权;最后，需加快放活土地经营权，赋予经营主体更有保障的土地经营权，妥善处理好承包农户的承包经营权和从中分置出来的农地经营权的产权关系。

二是要在坚持耕地红线不突破的前提下，进一步提高土地资源配置效率和利用效率。一方面，在农地农用领域，需要完善土地流转机制，规范土地流转进程，培育土地流转市场及新型农业经营主体，发展多种形式的适度规模经营;与此同时，做好保护性耕作的投资收益评价和政策宣传工作，增强农户耕地保护的意识，推进农地的可持续利用。另一方面，在农地非农用领域，当前要促进城镇化发展中土地和人口、產业之间的协同发展，探索人口资源环境融合发展的新模式，谋求区域发展要素优化配置的新路子，将“农地流转、农居集聚、耕地保护”有机结合，推进农村一二三产业融合，增强农村发展新动能。

三是要在保证农民利益不受损的情况下，进一步保障各类承包农户的土地财产权利。首先，建议以二轮承包到期为节点，选择部分地方试点，探索二轮土地承包到期后再延长30年的具体办法，赋予全体承包农户更加稳定长久的土地承包经营权;其次，以依法自愿为原则引导土地承包权有偿退出，积极稳妥扩大土地承包权转让的市场边界，处理好集体成员流动性与土地位置固定性的关系，立法保障进城落户农民的集体收益分配权;最后，坚持男女平等的原则，在政策设计中引入性别视角进行相应完善，提高农村妇女受教育水平，鼓励更多的妇女参与村社公共事务，保护妇女的合法权益。

（二）推进宅基地“三权分置”制度改革

一是要终结宅基地无偿分配制度，探索建立宅基地有偿取得的运行机制。首先，在搞好宅基地和农民住房清理登记的基础上，妥善解决好“一户多宅”“建新不拆旧”等众多遗留问题，明确现有农村集体经济组织成员“一户一宅”，终结宅基地的无偿分配制度;其次，设计灵活的过渡办法，比如对于轻微违法，允许地方确属无法拆除的可通过收取有偿使用费，让使用权人继续使用，同时对于严重违法，在确权颁证时可采取不予确权的惩罚机制;最后，适当下放宅基地审批权限，农村宅基地的取得要遵循法定的、公开的申报审批手续，推动宅基地使用权有偿和一定年限使用，形成合理的宅基地取得机制。

二是要落实宅基地的用益物权，探索宅基地“三权分置”的实现形式。第一，在改革试点过程中，鼓励各地政府结合发展乡村旅游、新产业新业态，鼓励农户利用自己的宅基地和住房开办民宿和农家乐，允许长期出租给其他人和企业，发展地方民宿等美丽经济。第二，要始终坚持城乡统筹的工作思路，继续探索盘活利用闲置宅基地、农房以增加农民财产性收入的办法，把推进新型城市化和农业转移人口市民化与实现乡村振兴协调配套起来。第三，要完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，继续探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，放活宅基地和农民房屋使用权。

三是要完善农村宅基地的管理制度，探索构建宅基地市场化流转的交易平台。首先，地方政府需要构建宅基地信息登记平台和开发房屋信息管理系统，明确登记机关、登记原则、登记费用和产权证登记等要素，加强宅基地地籍信息实时更新，对宅基地交易信息实行动态化管理，为相关部门施行监督或监控提供准确及时有效的信息;其次，要培育宅基地流转市场，明确包括买卖、租赁在内的农村宅基地流转形式，鼓励进城落户的农民依法自愿有偿退出宅基地，同时在宅基地面积和家庭人口数量等方面设立适当的流转限制，充分赋予农户宅基地使用、流转、抵押、退出等各项权能;最后，要加强村级组织自治能力建设，完善集体经济组织法人治理结构，在县、乡两级党委和政府的有力领导下，创新宅基地改革责任共担机制。

（三）加快农村集体建设用地入市制度改革

一是要加快集体建设用地确权颁证，完善农村集体建设用地产权制度。首先，理清经营性建设用地的概念，确定农村集体经济组织所有是集体建设用地所有权归属的主要形式;其次，加强集体土地产权确权、登记、颁证，确认农村集体建设用地的产权主体，解决农村集体建设用地产权不清晰的问题;最后，在坚持农村集体土地所有制的前提下，明晰占有、使用、收益、处置等各项权能，赋予农村集体所有权主体处置集体建设用地使用权的权利，赋予集体建设用地使用权转让、出租、抵押、继承的权能。

二是要建立城乡统一的建设用地市场，实行与国有土地同等入市、同权同价。首先，稳步推进城乡一体化，在赋予农村集体建设用地相当于国有建设用地同等权利的同时，把集体建设用地统一纳入城乡建设规划、土地利用规划和土地用途管制;其次，合理界定集体建设用地流转范围，充分发挥市场在资源配置中的决定作用，完善集体建设用地流转价格形成机制，明确集体经營性建设用地入市准入规则，建立价格体系、集体土地权利体系和管理体系，探索完善城乡统一的建设用地市场运行机制;最后，结合国家行政机构改革的最新要求，加快土地管理部门机构调整，进一步完善政府调控、服务、监管职能，探索形成城乡统一建设用地市场的管理体系。

三是要健全集体建设用地收益分配机制，建立合理的国家、集体和个人收益分配制度。集体土地利用的核心问题是土地增值收益的分配问题，农村土地制度改革必须切实维护农民利益，并妥善处理好国家、集体与个人之间的利益关系。一方面，按照“初次分配基于产权、二次分配政府调节”的方法和原则，总结农村集体建设用地流转试点经验，出台和试行农村集体建设用地有偿使用收益分配办法，形成合理有序的收入分配格局;另一方面，要防止集体组织被少数人操控，明晰集体经济组织的法律地位，通过法律程序明确集体与农民之间的委托代理关系，保障集体和个人之间的合法权益。

[注 释]

① 资料来源：人民日报，将“最多跑一次”改革向纵深推进，http：//opinion.people.com.cn/n1/2018/0709/c1003-30133577.html，2018年7月9日。

② 资料来源：中国人大网，国务院关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点情况的总结报告，http：//www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2018-12/23/content_2067609.htm，2018年12月23日。

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Abstract： Since the 18th National Congress of the Communist Party of China， China has entered a period of rapid development of urban-rural transformation. However， the urban-rural dual structure， the existing legal difficulties and the high transaction costs have become the constraints for the development of urban-rural integration. As an important germination place of Xi Jinping's thought on comprehensively deepening reform， Zhejiang has made effective breakthroughs in areas such as the rural household contracted land system， rural homestead system and collective construction land system through overall planning of urban and rural development， strengthening top-level design， activating grass-root organizations and sharing the results of reform. General Secretary Xi has publicized， promoted and called for learning from Zhejiang's experience on many public occasions. In the next step， on the basis of drawing lessons from Zhejiang's existing experience， the rest of the country can continue to deepen the reform of the system of contracted land of farmer households， promote the reform of the "three-power separation" system of homestead， accelerate the reform of the system of marketization of collective construction land， and improve the institutionalized capacity of rural land systems.

Key words： Zhejiang; rural "three plots" reform; contracted land; the homestead; collective construction land

（责任编辑：李 萌）