李讯 侯娉 孙玉茗

摘   要：目前，我国为全球第二大对外净债权国。新冠肺炎疫情背景下，部分债务国短时间内无法从疫情中恢复，未来一段时间我国或将面临大量的债务违约或重组。本文从商业债务处置、官方债务处置、集体行动条款等方面梳理了巴黎俱乐部、IMF等国际组织及西方主债权国债务处置的经验和教训，在此基础上，结合我国实际，从积极参与和推动全球债务治理体系改革和发展、制定符合我国实际并具有中国特色的债务风险管理和防范战略、探索以合作共赢为核心的经济可持续发展长久机制等方面提出了债务管理、处置的政策建议。

关键词：发展中国家;主权债务危机;债务处置;债权国

中图分类号：F830  文献标识码：B   文章编号：1674-2265（2020）12-0052-07

DOI：10.19647/j.cnki.37-1462/f.2020.12.007

从20世纪80年代拉美发生债务危机以来，发达国家或国际多边金融机构根据相关理论出台了众多债务处置方案，积累了大量的针对不同类型和结构债务的处置经验。虽然各种减债方案都在一定程度上减轻了债务国的债务负担，但没有一个方案能够从根本上解决债务危机。梳理发展中国家债务危机处置的经验教训，对我国加强债务管理和债务处置具有积极的借鉴意义。

一、国际上处置债务危机的主要做法

20世纪80年代之前，发生国际债务问题国家的债务主要是商业银行债务，债务处理的主体是商业银行及所在国政府。20世紀90年代以来，非洲公共外债问题成为国际债务处理的主要对象，巴黎俱乐部则成为代表债权方进行债务处理的主要机构。鉴于债务国的官方债务和私营债务很难分开且相互影响，这两类债务的处置思路和措施互相补充，都为国际债务处置积累了丰富的实践经验。

（一）商业债务处置：来自拉美债务危机处置实践

拉美国家的外债由1975年的865亿美元猛增到1982年底的近3000亿美元，其中近八成是私人外债。1982年8月，墨西哥外债违约，开启了将近10年的拉美债务危机序幕。为解决拉美债务危机，债务国、债权银行、西方国家和国际金融多边机构做出了不同程度的努力（曹莉和吴珊珊，2011）[1]，主要措施如下：

1. 联合信贷和债务重组。20世纪80年代之前，解决债务偿付问题的主要手段是联合信贷和债务重组。向出现偿付危机的国家提供大银行集团和债权国的联合信贷，为其增加新的融资，并实施到期债务的重组（主要是延长偿还期）。随着拉美债务危机的爆发，银行集团基于自身利益，放弃了这种债务解决方式。

2. 多年调整协议。签订对象为正在成功执行着经济调整计划和债务减轻协议的国家，主要是正在走出债务困境且多年调整协议实施后不再要求债务减免的国家。该方案下调整的债务偿还期平均为12.5年，高于以往的7年，利率有所降低。如墨西哥将200亿美元到期债务转换成1990年到期的中长期债务，将即将到期的489亿美元外债展期14年偿还（张国武，2013）[2]。

3. 贝克计划。1985年，美国财政部长詹姆斯·贝克认为债务国出现偿付危机是“结构性问题”，主张通过商业银行和IMF资金支持，推动债务国实施经济结构调整。一方面，债务国实行紧缩政策，减少国家干预，对经济部门实行私有化改革，实行贸易和资本市场自由化。另一方面，债权方和IMF等增加融资支持，3年内商业银行联合提供200亿美元资金，美国国际开发署和世界银行提供90亿美元的援助贷款，IMF有条件地提供30亿美元贷款。但总体看，贝克计划收效甚微，尤其是商业银行反应消极，1986—1988年间提供的净信贷仅为60亿美元。如墨西哥政府1986年10月与IMF、世界银行、美洲开发银行、商业银行和美国政府等签订综合性新贷款一揽子计划，规定1986—1987年间可获得上述机构125亿美元的贷款，其中官方贷款65亿美元，商业银行贷款60亿美元，占贝克计划提出的3年贷款总额的约40%。

4. 菜单选择办法。1987年美国调整了贝克计划，提出了“菜单选择方法”，即允许债权银行在可选的债务减免方式（债转股、债务回购等）中选择自己合适的方式。其实质是通过市场途径，通过债务重组保证债权方权益，以直接贷款的方式转换为贷款方新的贷款，低于市场价购买债务国债券或债务证券化等。菜单选择方法成为后来中等收入国家债务问题解决的基础，逐渐成为债务重组的重要内容。如玻利维亚政府1988年1月与债权银行达成协议，采用现金回购的方式，按89%的平均折扣率回购3.4亿美元的未偿还债务。回购资金主要来自世界银行信贷融资和IMF会员国自愿捐款。具体方式为，以11美分买1美分的价格现款购买2.7亿美元债务，用以玻利维亚货币计值、按美元指数计算的无息票投资债券换回0.7亿美元债务（杨九声，1990）[3]。

5. 布雷迪计划。与贝克计划不同，布雷迪计划主张对债务国债务实施存量减免，并强调对债务偿还减免的官方支持，即由IMF、世界银行以及债权国政府为消减债务本金和利息提供资金支持。前提条件是重债国能够进行经济政策改革和结构调整，恢复国内经济增长，且不能采取以新债偿还旧债的方式偿还剩余债务。布雷迪计划的主要措施有：（1）债权银行自愿免除重债国所欠部分银行债务;（2）IMF、世界银行及日本联合设立基金库，为重债国减免后债务本息提供担保;（3）重债国通过债务转股权、债务转低利息债券和债务转债权的方式与债权银行进行减债交易。

（二）官方债务处置：来自非洲债务危机处置实践

1970年非洲国家外债总额仅130亿美元，之后急剧增加，于1990年达到2719亿美元，于1999年升至3500亿美元，为非洲出口总额的3.3倍，年偿付本息达230亿美元。为彻底解决非洲债务问题，国际货币基金组织、巴黎俱乐部等国际组织相继制订了一系列救助计划、债务减免措施（蒲大可，2020）[4]。

1. 债务重组。债务重组是在维护债权方利益的原则下，对债务国所欠债务的偿还时间、偿还方式以及偿还数量所作的调整。其核心是尽可能保证债务国对债务的偿还。债务重组是在保持债务存量的前提下，通过改变债务流量解决发展中国家的偿付困难。在世界银行的债务战略模型中，债务重组方案包括18种：（1）调整本金支付;（2）调整利息支付;（3）调整拖欠本金;（4）调整拖欠利息;（5）调整债务余额或再融资;（6）减免现时或未来的本金支付;（7）减免现时或未来的利息支付;（8）减免拖欠本金;（9）减免拖欠利息;（10）减免债务余额;（11）回购债务;（12）新债与旧债的调换;（13）债务与证券调换;（14）拖欠本金;（15）拖欠利息;（16）在不调整情况下，支付拖欠本金;（17）在不调整情况下，支付拖欠利息;（18）支付未到期债务。1980年1月至1990年9月，共有28个撒哈拉以南非洲国家与官方和商业信贷人达成了135项外债再安排协议。

2. 巴黎俱乐部的债务减免。针对非洲的中低收入重债国家以及重债穷国，八国集团以及巴黎俱乐部提出了一系列的债务减免条例，包括1987年的威尼斯条款、1988年的多伦多条款、1990年的休斯敦条款、1990年的特立尼达条款、1991年的伦敦条款、1994年的那不勒斯条款、1996年的里昂条款和1999年的科隆条款等。各条款基本上都是利用菜单模式，为债权方提供债务减免、债息减免、延长偿还期等选择。目前，巴黎俱乐部根据实际债务调整工作的需要，并在得到债权方认同的前提下，将长期以来形成的众多繁杂的条款整理为四个等级的标准条款：基础条款、休斯敦条款、那不勒斯条款和科隆条款（见表2）。在重債穷国和非重债穷国债务处理上，巴黎俱乐部根据条款等级和债务程度，坚持个案处理的原则，结合债务互换、债务减免、利率和期限调整等方式，分别设计债务重组方案，以便有效解决债务国债务问题（赵雅婧和李瑞民，2017）[6]。

3. 重债穷国倡议（HIPC）。HIPC由IMF和世界银行于1996年9月共同发起，在1999年科隆峰会上被修改为“加强的重债穷国倡议”（E-HIPC），2006年底被终止。HIPC的基本思路是将债务减免释放的资金用于重债穷国的减贫支出（蒲大可，2020）[4]。其实施程序是：（1）重债穷国需要符合必要的基础条件，如果符合即达到“决策点”;（2）达到“决策点”的重债穷国，必须接受特定的过渡性减债计划，并由IMF和世界银行进行可持续性评估;（3）重债穷国满足相关持续性减债条件后即达到“完成点”;（4）达到“完成点”的重债穷国，可获得不可撤销的债务减免（见表3）。不可否认，HIPC在处理非洲债务问题上发挥了积极的作用，截至2016年底，33个非洲重债穷国中，仅剩下苏丹、索马里和厄立特里亚三个国家处于“决策点”以前，其余国家均达到了“完成点”，说明IMF和世界银行的减债思路得到了绝大多数非洲国家的认可。但HIPC也存在明显不足：一是相对于重债穷国巨额的债务来说，减债幅度和官方发展援助贷款额度太小;二是债务减免的附带条件需要配合重债穷国经济发展水平以可持续的方式实施，执行进度非常缓慢;三是某些突发事件或外部冲击可能导致部分已达“完成点”的重债穷国的外债水平出现不可持续性，导致债务可持续性水平标准失衡（蒲大可，2020）[4]。

4. 多边减债倡议（MDRI）。多边减债计划是重债穷国倡议的延续，是为了彻底免除重债穷国欠IMF、世界银行、非洲发展基金约400亿—550亿美元的债务，主要目标是为重债穷国实现千年发展目标提供附加性资源。2005年，八国集团峰会启动了多边债务减免倡议，主要措施有：（1）对于达到“完成点”的重债穷国，免除其对三所机构所负的全部债务;（2）降低门槛，将重债穷国的范围扩大至人均年收入水平低于380美元的IMF成员国。截至2017年，已经有36个国家获得了总共1195亿美元的债务减免，其中非洲国家有30个（韩瑞珍，2006）[5]。

（三）集体行动条款：20世纪90年代以来的债务危机解决方案

20世纪90年代以来，俄罗斯、希腊、阿根廷等发生债务危机国家的债务呈现种类多样化、结构复杂化、债权人分散的特点。IMF一直致力于解决少数债权人抵制债务重组的难题，建议通过修改或新建国际条约的方式，建立主权债务重组法律机制（SDRM）。为充分做好债务重组准备，美国建议以契约的方式在合同法的基础上引入集体行动条款（CACs），集体行动条款最初在2003年墨西哥发行的10美元主权债券中得以真正实施，并在国际金融市场上得到大力推广。

1.主权债务重组法律机制。主权债务重组法律机制旨在建立一个关于主权债务重组的国际法律框架。当出现债务危机时，只有债务人才有权启动SDRM程序，同时也赋予了经债权登记并且确认合格的债权人多数表决（75%）的权利，投票结果对所有债权人具有约束力。在重组协议尚未达成期间，禁止债务国向任何非优先债权人进行单独支付，在重组协议达成后，债权人不得起诉，并扣减协议达成前已获取的诉讼偿付额。为了保障SDRM规范运行，专门设立了债权人委员会和主权债务争端解决论坛，债权人委员会主要负责债务各方关系人之间的交流和对话，主权债务争端解决论坛在债务重组程序中起到司法机构的作用。由于涉及修改IMF协定和成员国主权让渡等问题，SDRM受到美国反对，最终未能推行（曹莉和吴珊珊，2011）[1]。

2.集体行动条款。集体行动条款主要包括多数执行条款和多数重组条款。其中，多数执行条款主要是为了限制少数持有人在债务重组期间的单边法律行动，保障大多数债权人和债务人的利益，避免延误债务重组时机。当债务人违约时，25%的债权人同意方可加速偿还，60%左右的债权人同意方可撤销加速偿还，75%的债权人同意方可提起诉讼。多数重组条款的核心是允许合格债权人通过多数投票决定债务合同重要财务条款，并对该合同所有债权人（无论是否同意）均具有约束力（曹莉和吴珊珊，2011）[1]。

二、巴黎俱乐部处置国际债务危机的经验与不足

（一）巴黎俱乐部处置债务危机的经验

1. 在组织形式上，建立常态化处置机制和有效率的处置规则。一是实现协商机制的常态化。巴黎俱乐部协商会议机制分为研讨会议和协商会议。其中，研讨会议多是围绕债务国的债权情况开展常态化研讨，协商会议则是针对性地解决已经触发巴黎俱乐部债务重组程序的债务违约问题。二是确立开放性的参与机制。巴黎俱乐部吸纳了世界主要债权国，包括22个永久成员国和12个特设参与国。在永久成员国和债务国同意的情况下，特设参与国可列席参与其具有债权的谈判会议，但无最终谈判协议签署权。同时，还允许IMF、经合组织、世界银行等主要国际机构的代表及与谈判会议有关的债务人或债权人作为观察员出席谈判会议。三是确立集体行动的基本规则。巴黎俱乐部不仅针对不同利益相关主体确立了待遇可比性原则、一致性原则、限制性原则、共识原则、逐案处理原则和信息共享原则六大原则，还在实践中形成了债务重组框架和条款，通过规范性操作程序和约束性条款，提高了集体行动的效率（胥爱欢和李红燕，2018）[8]。

2. 在角色定位上，试图帮助债务国恢复债务可持续性。20世纪80年代末，巴黎俱乐部加强与IMF的合作，重新定位了其在主权债务处理上的角色，也就是试图帮助债务国恢复债务可持续性，据此建立了债务可持续的协同机制。一是债务国必备条件的协同。巴黎俱乐部参照IMF 对债务国债务可持续性条件的评估方法，规定债务国必须在处于违约边缘、债务迫切需要减免的情况下才能申请进入协商程序。二是债务减免程度的协同。巴黎俱乐部参照IMF 针对债务国批准的经济改革计划的完成情况，规定债务减免金额、债务重组方式以及分段时点。

3. 在资金融通方面，IMF、世界银行等国际组织提供新贷款和资金担保的作用无可替代。无论是拉美国家债务危机处置，还是非洲国家债务危机处置，IMF和世界银行的资金支持都发挥了至关重要的作用：一是国際组织的新增贷款多为债务国债务重组的先决条件，成为债务国借新还旧的主要资金来源，一定程度上维护了债权人的利益;二是国际组织的贷款或担保打消了债权人重新出资的担忧，在推动债务国和债权人达成资金融通协议方面起到了积极作用，也加快了国际债务重组的步伐;三是国际组织的优惠贷款既使得债务国的项目得以继续进行，进而更快地恢复经济实力，避免陷入恶性循环，也一定程度上减轻了债务国的还债压力。

4. 在救助机制上，注重债务救助方案的差别化和针对性。一是差异化救助方案。在制定债务救助方案时，巴黎俱乐部在遵循逐案处理原则的基础上，还坚持个案处理的原则，根据不同债权国、债务国和债务结构等的具体情况，进行特殊处理，分别设计额外的针对性重组方案。二是灵活性救助标准。巴黎俱乐部根据债务国的偿债能力、债务水平等情况进行综合评估，来确定具体救助标准和适用条款，分别是基于利率优惠的基础条款、适用于中等收入重债国的休斯敦条款、适用于重债穷国的那不勒斯条款和适用于重债穷国减债倡议内债务国的科隆条款。

5. 在执行机制上，着眼于形成多阶段、动态化的救助安排。一是分阶段开展救助安排，体现在重债穷国倡议（HIPC）的实施安排上。重债穷国需要经历“决策点”和“完成点”两个阶段，在达到决策点之前，重债穷国可享受67%的债务减免幅度，但相关扶持政策改革发展的满意追踪记录必须达到3年，且需要制定减贫战略文件（PRSP）。达到决策点之后，重债穷国需继续执行相关减贫战略文件，并建立良好的跟踪记录，达到完成点后才可获得不可撤销的债务减免和援助。二是动态调整救助安排。随着主权债务危机救助经验的积累，巴黎俱乐部在最初的救济标准中剔除了多伦多条款、伦敦条款和里昂条款，形成了当前的四个标准条款。在具体的救治安排方面，巴黎俱乐部也根据债务国不同阶段的债务情况，采取不同的救助标准，如20世纪80年代对菲律宾的救助标准是基础条款，而 20世纪90年代的救助标准则是休斯敦条款。

（二）巴黎俱乐部处置债务危机的不足

1. 缺乏针对债务危机的有效事前预防机制。巴黎俱乐部主权债务危机处理机制多是基于危机即将发生或已经发生而采取的救助措施，而对于主权债务危机的事前防控机制建设却相对不足。如在国际金融市场监管机制、主权债务预警机制、信用风险防控激励机制等方面的建设存在明显不足（胥爱欢和李红燕，2018）[8]。

2. 国际债务处置主要是为了维护西方发达国家的利益。从实践上看，债务国的选择以及IMF要求的国内经济改革措施都是从西方发达国家利益出发的，缺乏对影响债务国经济发展的外部因素的改善措施，很多时候并不利于债务国的可持续发展（凌激，2002）[9]。

3. 国际组织贷款及担保条件严格，且主要投放在与发达国家关系密切的国家和地区。IMF和世界银行的贷款极易受大国操纵和影响，一定程度上成为大国推行经济霸权的重要手段，附加的苛刻条件实质上损害了发展中国家的经济和政治主权。如在拉美债务危机处置中，与美国关系更加密切的墨西哥获得贝克计划预计贷款总额的40%，而且在布雷迪计划中收益较多;在非洲债务危机处置中，参加重债穷国减债计划的非洲国家中，英联邦国家占比23.5%，法郎区国家占比38.2%;到2002年通过全面减贫战略文件的6个国家中，5个是英联邦或法郎区国家。

4. 协助债务国发展经济的改革设计和建议过于单一（胥爱欢和李红燕，2018）[8]。巴黎俱乐部的救助方案多集中在债务减免和援助标准方面，相关限制性的经济改革方案并没有分别考虑债务国的实际情况。以巴黎俱乐部和IMF为代表的机构倡导，新自由主义经济政策一味地要求债务国开放金融和资本市场，结果导致国际投机资本涌入，造成债务国金融动荡，经济衰退，主权债务危机反复发生，甚至越发严重，阻碍了债务国经济的可持续发展。

三、我国处置债务危机的建议

随着综合国力的增强以及与发展中国家合作的不断扩大和深化，我国逐渐成为国际债务治理体系中的重要一员。我国对发展中国家的贷款规模一度超过了世界银行，成为发展中国家重要的融资方。2000—2014年，我国累计给予140多个国家融资支持，规模超3500亿美元，成为全球发展融资（援助+贷款）领域的重要力量，相关债务处置也成为我国亟待研究的一项重要课题（周玉渊，2020）[10]。

（一）積极参与和推动全球债务治理体系改革和发展

我国要更加开放地参与全球债务治理，增加与巴黎俱乐部等国际多边金融机构的接触和互动，参与和推动全球债务治理体系改革和发展。一是参与IMF和世界银行治理结构改革。IMF和世界银行对债务国的风险评估、融资方案基本是债务危机处置的关键，我国在债务处置中必然面临与IMF和世界银行的协调，因此应该强化“负责任、有作为的大国”定位，主动探索改革方案，推动IMF和世界银行改革进程，提升我国的国际影响力。二是适时加入巴黎俱乐部。巴黎俱乐部成员国都是发展中国家的主要债权国，在国际债务重组中所发挥的作用尚无可替代。目前我国仅是巴黎俱乐部的观察员，在制定债务重组原则和方案中的影响力有限，与我国的大国地位不相称。因此应积极加入巴黎俱乐部，并加强磋商，在国际债务重组方案中更多地反映我国的主张和诉求，维护我国的国际声誉和主权利益。三是主动搭建全球债务治理对话交流合作平台。坚持共商共建共享的原则，以“一带一路”国际合作高峰论坛为基础，强化与区域峰会、论坛之间的联系，加强国际间政策协调，主动为协议参与国讨论发展中国家主权债务处理问题搭建特色论坛，积极在全球债务治理中发出中国声音（胥爱欢和李红燕，2018）[8]。

（二）尽快制定具有中国特色的债务风险管理和防范战略

短期内，应坚持因国施策的原则。一是对未出现债务风险且经济发展向好的债务国，建议继续给予融资支持，建设多元化投资体系。二是对将要出现暂时性债务违约且存量债务较大的债务国，建议给予债务延期支持，协助债务国渡过暂时的主权债务偿还危机，并加强双方经贸合作，推动债务国经济多样化发展。三是对已经出现债务违约的国家，建议协助债务国建立审慎债务管理机制，优化债务结构，降低债务规模，适当提高官方优惠贷款和中长期债务比例，积极协调其他债权国和国际多边组织开展债务减免或债务重组。

中长期内，应建立有约束力的主权债务风险事前监测、事中调整和事后化解机制。一是事前监测机制。兼顾经济利益和政治利益，统筹政府债务和私人债务，制定对外投融资相关的指标评估和监测体系，动态评估债务国的债务风险，充分考虑债务国的国情和经济发展状况，合理控制债务规模。可参照2005年IMF和世界银行建立的“低收入国家债务可持续性框架（DSF）”，针对低度、中度、高度和陷入债务困境等四个等级的债务国，分别制定债务指导性上限。二是事中调整机制。定期根据债务国经济发展和债务可持续偿还情况，开展综合评估，对风险等级进行浮动式管理，从利率、期限等多方面制定针对性调整方案，提前防范债务风险。三是事后化解机制。充分考虑我国与债务国政治、经济、文化等方面的合作交流，建立约束与激励机制，制定阶段性债务风险化解机制，维护我国合法利益。

（三）探索以合作共赢为核心的经济可持续发展机制

解决主权债务风险最有效、最根本的途径是实现债务国经济可持续增长。一是立足债务国基本国情，积极引导债务国持续完善财政政策和法律法规，进一步开放市场，制定行之有效的中长期发展战略，同时继续加强双边合作，完善优先项目清单，提高项目合作效率。二是立足债务国产业结构发展状况，利用债务国资源优势，打造互补性贸易，提高核心产品竞争力。三是引导企业树立债务可持续性意识，根据债务国经济发展，在投资前和投资后对债务进行持续性评估，统筹考虑投资回报率和主权债务安全。四是借鉴《“一带一路”债务可持续性分析框架》，建立主权债务定期可持续性评估报告制度，对债务进行跟踪评估，促进债务国可持续融资，进一步加深与债务国在融资、经贸等领域的合作（蒲大可，2020）[4]。五是以“一带一路”国际合作高峰论坛等为平台，与债务国加强在区域经济合作、经济金融改革和主权债务处理方面的交流，建立信息共享机制。

参考文献：

[1]曹莉，吴珊珊.主权债务危机解决方案的国际机制 [J].中国金融，2011，（17）.

[2]张国武.主权债务重组问题研究 [D].西南财经大学，2013.

[3]杨九声.“布雷迪计划”一年 [J].世界经济，1990，（11）.

[4]蒲大可.非洲外债问题研究：历史演进、深层逻辑及其影响[D].上海师范大学，2020.

[5]韩瑞珍.西方债券者减免非洲国家债务问题研究 [D].湘潭大学，2006.

[6]赵雅婧，李瑞民.巴黎俱乐部：源起、规则与作用——兼论对中国的启示 [J].国际金融，2017，（1）.

[7]王建军，郝双，姚长辉编.外债与发展中国家 [M].北京：中国劳动出版社，1993.

[8]胥爱欢，李红燕.“一带一路”建设中的主权信用风险防控——来自巴黎俱乐部的实践经验与教训 [J].西南金融，2018，（11）.

[9]凌激.论巴黎俱乐部的债务重组对解决国际债务的影响 [D].对外经济贸易大学，2002.

[10]周玉渊.发展中国家债务问题政治化的影响与反思 [J].国际展望，2020，（1）.

Abstract：China is the world's second largest net external creditor at present. Some debtor countries cannot recover from the epidemic in a short period of time amid Covid-19. In the future，China may face a large number of debt defaults or restructurings. This paper combs some experience and lessons from the Paris Club，IMF and other international organizations and major Western creditor countries' debt disposal in terms of commercial debt disposal，official debt disposal and collective action clauses. Based on these lessons and combined with our own reality，China positively participates in and promotes the reform and development of the global debt governance system，formulates debt risk management and prevention strategies that are in line with China's reality with Chinese characteristics. China also explores a long-term mechanism for sustainable economic development centered on win-win cooperation and puts forward policy recommendations on debt management and disposal.

Key Words：developing countries，the sovereign debt crisis，debt disposal，creditor nation