王立华

（内蒙古阿拉善左旗农牧区生态管理综合行政执法局 750306）

《中华人民共和国动物防疫法》 第八条规定 “县级以上地方人民政府设立的动物卫生监督机构依照本法规定，负责动物、动物产品的检疫工作和其他有关动物防疫的监督管理执法工作”。

动物卫生监督是指国家动物卫生监督和管理部门，是一种政府管理的行政行为，目的在于发现、制止、纠正、处理违法行为[1]。从行政管理的角度看，动物卫生监督机构行使的职权可分为 3 种：行政许可、监督检查、行政处罚[2]。当前各级动物卫生监督机构正处在兽医体制改革的浪潮中，机构和人员究竟何去何从，是当前各级动物卫生监督面临的巨大挑战[3]。

1 改革政策

1.1 国家改革政策

2017 年，《农业部办公厅关于农业综合执法改革中动物卫生监督执法有关问题的复函》 中明确：根据 《动物防疫法》 第八条的规定，县级以上地方人民政府编制部门批准设立的承担动物卫生监督职能的机构，无论其机构如何设置、名称如何表述，均属于该法规定的动物卫生监督机构，有权以自己的名义行使 《动物防疫法》 赋予的相应职责。

2018 年3 月，党的十九届三中全会审议通过的 《深化党和国家机构改革方案》 明确提出整合组建五支综合执法队伍，农业综合执法队伍是其中一支，充分体现了党中央对农业农村法治工作的高度重视和中央推进农业综合行政执法改革的坚定决心。

2018 年11 月23 日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了 《关于深化农业综合行政执法改革的指导意见》。这是中央深化党和国家机构改革的一项重大决策，是指导新时期农业农村法治建设、全面推进农业依法行政的纲领性文件。

1.2 内蒙古自治区政策

2019 年 11 月 6 日，内农牧法发 [2019]292 号文件 《关于扎实推进农牧业综合行政执法改革各项工作的通知》 中明确：农牧业综合执法改革涉及兽医兽药、畜禽屠宰、种子、化肥、农药、农机、农畜产品质量安全、饲料和饲料添加剂、动物卫生、植物检疫以及渔政执法等多个行业，各盟市旗县原有的管理体制、机构设置、执法职能划分情况不一，人员状况也参差不齐。改革要严格按照中央和自治区的要求，在充分进行执法职能整合的基础上，明确机构设置和人员配备。《通知》 中还明确：按照一个部门原则上设立一支执法队伍的要求，首先剥离行政执法职责，将分散在同级农牧部门内设机构及所属单位的行政处罚以及与行政处罚相关的行政检查、行政强制职能一次性剥离，全部归并到重新整合组建的农牧业综合行政执法机构，集中行使执法权，实现以农牧部门的名义统一执法。

2 阿拉善左旗动物卫生监督机构现状

阿拉善左旗动物卫生监督机构经 《关于推进兽医管理体制改革的若干意见》（国发 〔2005〕 15 号）、《中央编办关于开展综合行政执法体制改革试点工作的意见》（中央编办发〔2015〕 15 号）以及 《内蒙古自治区人民政府关于实行农牧业综合行政执法的实施意见》（内政发 〔2007〕 34 号）演变为当前3 个部门。

2.1 阿拉善左旗动物疫病预防控制中心（以下简称：疫控中心）

副科级，归阿拉善左旗农牧局管理，加挂阿拉善左旗兽医站、阿拉善左旗动物卫生监督所牌子。工作人员共有22 人，其中：在编人员 16 人，备案制 3 人，临聘 3 人。动物卫生监督方面主要承担阿拉善左旗范围内动物疾病预防控制及兽药生产、经营许可，饲料生产许可，动物防疫条件、动物诊疗和生鲜乳收购、运输等行政许可类职能。

2.2 阿拉善左旗农牧区生态管理综合行政执法局（以下简称：农执局）

旗县正科级局，2016 年 12 月，调整兽医站、动监站等人员组建成立。执法人员共有196 人，其中：在编人员：107 人，备案制 45 人，临聘 44 人，设 12 个执法中队（表1），承担阿拉善左旗境内涉及农业、牧业、林草业、水政、国土、民事民宗等领域的行政执法和监督检查任务。动物卫生监督方面承担疫病防控及动物产品检疫；畜禽养殖、屠宰环节的监督检查；动物诊疗、兽药、饲料生产、经营、使用等环节的监督检查；养殖、屠宰环节 “瘦肉精”监督检查及生鲜乳等有关的畜产品质量安全监督检查；动物检疫、防疫等违法案件的执法查处；兽药、饲料、屠宰、生鲜乳、“瘦肉精”等有关违法案件的执法查处；公路动物卫生监督检查站职能职责等工作任务。以阿拉善左旗农牧局名义行使监督检查、行政处罚决定等权利。

2.3 各苏木镇农牧业综合服务中心（以下简称：综合站）

表1 农执局执法人员分布表（单位：人）

归各苏木镇管理，保留动物卫生监督站牌子。2016 年，将原基层动物卫生监督站归并，工作人员也同时归并，目前，部分人员不在以动物卫生监督工作为重点（表2）。动物卫生监督方面主要承担相应苏木镇动物疫病防控、动物及动物产品产地检疫等工作。

3 阿拉善左旗动物卫生监督工作存在的问题

3.1 职能界定不科学、主体不合法

疫控制中心及综合站虽挂动物卫生监督牌子，但不承担动物卫生监督执法工作任务。而农执局未挂动物卫生监督牌子，且不具有独立的行政执法主体资格，却承担着阿左旗动物卫生监督及其它领域的行政执法和监督检查任务，处境尴尬。

3.2 机构性质不合理、编制不统一

疫控制中心属参公单位，参公编制身份工作人员8 人，占比仅为36%。农执局组建时为事业单位，但在实际操作中由于执法人员的参公、事业及备案制、临聘等多样编制身份，不完全属于事业，也不属于参公单位。综合站属事业单位，但低于县级。

3.3 综合素质不全面、保障不到位

农执局承担的职能职责过多、涉及面太广，人员不足，工作任务繁重，执法队伍综合素质参差不齐，首先，对适用法律法规了解有限，严重影响了执法工作质量和执法效率；其次，动物卫生监督工作具有针对性，需要畜牧兽医专业知识，农执局196 名执法人员中原涉及动物卫生监督工作人员42 人，占比21%，个别中队并未配备相关专业人员。动物卫生监督工作的开展，需要应用大量的资金，完善的硬件设施设备[4]，因农执局未挂动物卫生监督牌子，在进行疫病防控、监督检查、行政处罚等工作时缺乏相应的物资、资金支持，弱化了动物卫生监督职能。

4 阿拉善左旗动物卫生监督工作改革的几点建议

4.1 行使动物卫生监督必须主体合法

表2 综合站动物卫生监督工作人员分布表（单位：人）

主体不符合法律规定，就会导致越权，致使监督活动行为无效。主体合法即符合相关法律法规授权，依法成立并能独立承担法律责任的机构，既有权利实施动物卫生监督活动的法定授权机构，又有做出某一具体行政执法行为的行政职权。动物卫生监督活动范围必须为 《动物防疫法》 及相关法律法规规定的职能职责，没有规定的不能作为监督活动范围。

4.2 合理推进农牧业综合执法改革

为更好履行农业农村部门职责，必须加快整合农牧业行政执法职能队伍，切实提升农牧业执法监管能力。可在现有农执局基础上，加挂动物卫生监督牌子；或进一步调整理顺执法体制，将涉及林草业、国土、民事民宗等职能职责剥离，只承担农牧行业的监督检查、行政处罚等执法工作；同时与上级部门形成直线对接，方便物资、资金等相应支持。

4.3 进一步推行官方兽医制度

为建立动物产品生产从源头到餐桌的全过程一体化安全监控体系，更好地提高政府相关法律法规的执行效率和实施效果[5]。从事动物卫生监督执法的人员，除了要具有执法人员资格（通过行政执法考试）外，还需具备专业资格，即官方兽医资格[6]。