十八大以来关于制度治党研究述评

2020-03-30李雪

宁夏党校学报 2020年2期

李雪

摘要：在推进全面从严治党的实践过程中，中国共产党特别强调发挥制度治党的作用，在学术界引起广泛关注。众多学者对制度治党的内涵界定、价值意蕴、存在问题、推进对策等方面都进行了深入探讨，取得了较为丰富的研究成果。今后，学术界在研究中要侧重解决制度治党在推进政党治理现代化中遇到的问题，在理论层面加强制度治党思想的理论构建，在实践层面以推进政党治理现代化为切入点，结合国家治理体系现代化的现实要求进一步探索推进制度治党的实践路径。

关键词：全面从严治党;制度治党;政党治理

中图分类号：文献标志码：A 文章编号：1008-2991（2020）02-005-014

2014年，习近平总书记在党的群众路线教育实践活动总结大会上提出要“坚持思想建党和制度治党紧密结合”，这是以习近平同志为核心的党中央提出的新命题，是对党的制度建设的重大创新。党的十九届四中全会指出：“坚决维护党中央权威，健全总揽全局、协调各方的党的领导制度体系，把党的领导落实到国家治理各领域各方面各环节。”[1]强调党的领导在国家治理过程中的地位和作用，从制度治党层面来看，就是促进政党建设科学化与国家治理现代化的相统一。

一、制度治党的内涵界定

一是从党内关系调整的角度来定义，强调制度安排与制度执行实现党自身能力的提高。刘启春认为，制度治党是指依靠、运用制度的功能与机制来调节党内关系、解决党内问题、规范党的行为，从而推进党的建设、管理和监督稳定有序的重要方法[2]。崔征认为制度治党是全党统一意志的保证，是良规善治的方略，通过发挥制度的强制和刚性作用，使制度建设的探索与治党执政的实践相辅相成[3]。

二是从政党治理方式的角度来定义，强调治理理论在政党建设中的应用。陈松友、刘帅提到制度治党是政党进入制度化阶段的一种治理形态，即以制度化的方式管理党内事务，提高党的内部治理能力，实现政党运行的制度化、规范化、科学化[4]。

三是通过梳理革命、建设、改革不同时期党的建设发展历程来总结制度治党的内涵。杨万山认为，制度治党的正式提出是在党的十八大之后，但在民主革命时期、社会主义建设以及改革开放新时期都运用了制度治党的一些措施，由此概括制度治党内涵的关键在于凝练党的建设发展历程中的“治党之策”，他主张用“五个必须”：必须以党的思想、作风、组织、反腐倡廉建设为着力点;必须坚持思想建党与制度治党有机结合;必须坚持制度治党与从严治党有机结合;必须坚持依规治党与依法治党;必须尊重制度的权威这些举措来理解制度治党的内涵[5]。

另外，众多学者在对制度治党进行定义的同时，还特别强调制度治党与党内制度建设、政党治理之间的紧密关系与明显区别。王淑荣、赵佳寅认为党内制度建设的关键在于“使党内制度行之有效、执之有力”，要通过完善党内制度内容、提高党员思想道德修养以及加强民主政治建设等[6]途径来推进。党内制度建设强调阶段性过程，而制度治党则注重过程和结果的结合，是实践路径和目标要求的统一。党内制度建设是制度治党的前提，而制度治党是党的制度建设在理念上和实践上的创新。关于制度治党与政党治理的关系，陈家喜认为制度化是衡量政党治理能力的维度，制度治党是政党治理的方式[7]，要通过制度化的治党规范来促进政党治理常态运行的目的。总体来看，学者们主要围绕提高党内治理能力这一主题，认为制度治党是以加强制度供给与提高制度执行力为抓手，促进党内事务管理的规范化和科学化，增强党员党性修养和规矩意识，并结合国家治理现代化的时代要求，增强政党治理现代化，是促进全面从严治党纵向深入的方法途径和治理形态。

二、制度治党的价值意蕴

第一，提高党的建设科学化水平。马苹认为，制度治党就是通过发挥制度本身所具有的导向性、保障性、规范性等特点来加强对党内事务监控，并确保各项事务的正常运转，以制度化方式处理党内矛盾，促进了党的建设的稳定和有序，提高了党的建设科学化水平[8]。也有学者从党的执政能力建设的内在要求考虑，认为制度治党是推进全面依法治国和全面深化改革的现实要求，要发挥党在国家治理中的领导作用，必须坚持制度治党的实践路径[9]。杨志超提到，推进制度治党科学化是新时期全面提高党的建设科学化水平的重要手段，要在增强全党的制度意识、完善党内制度体系以及坚持民主集中的原则等方法上实现[10]。

第二，优化党内政治生态。从严治党必须从党内政治生活严起，制度治党作为全面从严治党的重要内容，对优化政治生态具有促进作用。陈松友、刘帅认为，制度治党为加强党内廉政建设、促进党内团结以及提高党员自身综合能力等提供了制度保障，是一种政党的现代化治理方式[4]。包心鉴提到，制度治党的现实价值集中体现在净化优化党内政治生态上，深化制度治党是解决党内政治生活中存在问题的根本措施[11]。周志平、陈晓燕提到制度治黨是优化政治生态的“决定性因素”，只有不断完善党的制度建设才能达到优化政治生态的目的[12]。

第三，促进政党治理现代化。该观点认为，制度治党是运用制度手段对党内事务、党员行为进行管理和约束的治理形态，是对国家治理现代化的深刻回应，而政党治理是国家治理的根本保证，由此制度治党在很大程度上促进了政党治理的现代化进程[13]。另外，还有学者认为，十八届四中全会提出的依法治国的总目标，推动力全面从严治党和依法治国相结合，这标志着政党治理问题进入了“规则之治”，重在依靠制度治党和依规治党实现党内治理[14]。

第四，推进全面从严治党的根本保证说。该观点阐述了制度治党与全面从严治党的关系实质。有学者提到，制度治党是推进全面从严治党的工作主线，为强化全面从严治党提供制度保障[15]。胡键在对党的建设实践历程系统回顾的基础上提到制度治党才是从严治党的根本保证，认为制度治党是确保党的执政地位的制度保障，因为制度具有刚性的约束作用，能够确保权力在制度的笼子里，有效治理党员干部的贪腐和滥用权力的行为[16]。杨万山在凝练制度治党思想内涵的基础上，具体阐述了制度治党在推进全面从严治党过程中的作用，他认为制度治党既是全面从严治党的重要组成部分，又是全面从严治党的重要方法，在推进全面从严治党常态化上具有保障作用，加强制度治党就是增强全面从严治党科学化、系统化的过程[15]。

第五，思想建党与制度治党相生相伴。党的十八大以来，坚持思想建党和制度治党的紧密结合是全面从严治党的基本原则，众多学者阐述了二者之间的关系。陈忠禹认为，思想建党重在解决“自律”问题，制度治党重在解决“他律”问题，前者解决党员干部的思想观念问题，后者在于增强党员干部队伍的先进性，二者是辩证统一的关系[17]。戴焰军提到，无论是在党的发展历史上，还是现实发展中，思想建党与制度治党都是相伴相生的关系，二者都是党在发展过程中所形成的，已然是中国共产党的政治优势[18]。另外，肖光文、郭广银、肖贵清、吴桂韩等学者均谈及思想建党与制度治党的辩证关系对于推进全面从严治党的纵向发展具有重要作用。

由此看来，学术界对于制度治党的现实价值给予充分肯定，从推进全面从严治党、促进党的长期执政能力建设、优化党内政治生态等方面而展开，具有较强的针对性和现实性。制度治党的价值意蕴体现在推动党的建设的多个方面，这也进一步证明推进制度治党的必要性和重要性。

三、十八大以来制度治党取得的成果

（一）在思想教育层面，推动了党内学习教育活动常态化

思想教育的成果需要制度加以巩固，党内学习制度的形成也是制度治党的成果之一。该观点认为，在推进制度治党的过程中，加强党内学习的规范化和制度化，促进了党员干部党性修养的提升和理想信念的坚定。臧乃康、张扬金提到，一系列党内法规的修订和颁布为制度治党提供依据，对党员干部的行为起到威慑和规范作用，为培养党员干部的“忠诚干净担当”精神提供制度保障[19]。众多学者对“两学一做”学习教育进行了深入分析，有学者提到，“两学一做”学习教育是党中央推进深化党内教育的重要实践，其特点是注重由集中性教育向经常性教育延伸。同时，也提到“两学一做”体现了全面从严治党的价值指向和实践路向，对学习内容、学习方式以及学习目的进行明确规定[20]。除此之外，还有学者以论述学习观的角度，提到当前党员干部要学好马克思主义理论、党的路线方针以及法律法规，树立正确的学习态度，掌握科学的学习方法，不断提高自身的学习能力，让学习成为党员干部“乐此不疲”的事，切实认识到学习的重要性并真正行动起来[21]。

（二）在廉政建设层面，以“零容忍”态度推进制度反腐

该观点认为，在制度治党的推进过程中，通过制度反腐加强了对党内权力运行的监管和约束，在“有腐必反、有贪必肃”的反腐思想的指导下，坚持“苍蝇”“老虎”一起打，铁腕反腐取得阶段性成果，并初步形成不想腐、不敢腐、不能腐的制度机制。学术界关于制度反腐的研究较为深入，有学者认为十八大以来的制度反腐是吸取古今中外反腐斗争教训的必然选择，其中包括五个方面的设计逻辑，即无赖假定、法律至上、权力约束、程序刚性和有责必究，标志着反腐倡廉建设走向规范化和制度化[22]。张亚明、苏妍嫄从三个方面总结了十八大以来反腐倡廉的新经验：在思想建设、作风建设和改革纪检体制上坚持“打铁还需自身硬”;通过反腐肃纪、强化巡视工作等加强“零容忍”的反腐攻势;通过简政放权和加强人事制度改革的方法治理腐败产生的根源。这三方面经验也是制度反腐所取得的成果，建立在制度反腐的基础之上，是制度治党在反腐倡廉工作上的具体体现[23]。

（三）在党内法治层面，出台并修订多部党内法规制度

依规治党、制度治党的基本前提在于党内法规制度的不断修订与完善，党的十八大以来，从摸清党内法规的“家底”，加强党内法规和规范性文件的清理工作，到建设内容科学、程序严密、配套完备、运行有序的党内法规制度體系，都围绕着制度治党而展开。学术界对党内法规制度的研究不断深入，刘华清对十八大以来党内法规制度建设进行了总结，他提到，以习近平同志为核心的党中央回答为什么和怎样开展制度治党的过程，正是我们党提升对党内法规制度认识的过程，形成了系统科学的制度机制，推动了法规制度形态呈现新水平[24]。李斌雄认为用制度管党治党是当前中国共产党的显著特点，他通过对《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《中国共产党党内监督条例》的研究，提到这两部党内法规的制定和修订不仅体现了唯物辩证法和政治生态论的理论逻辑，还进一步探索了运用党内法规解决党内问题和党内矛盾的新路径，是科学决策、民主决策和依法决策的典范，对于推进全面从严治党具有重大政治意义[25]。

（四）在党员自身层面，培育制度意识与制度执行本领

该观点认为，制度治党巩固了思想建党的成果，不仅在提高党员干部的制度意识、规矩意识以及责任意识上发挥重要作用，还促进了党员干部制度执行能力的增强，有利于巩固党员在制度治党过程中的主体地位。马苹提到，以习近平同志为核心的党中央在推进制度治党的实践过程中，以加强“党的建设制度”为抓手，运用党内规章制度规范党组织及其成员的行为，健全党的领导机制和工作机制保障权力的有效配置和运行，这是运用制度的方式规范党组织和党员干部的行为，有利于党员制度意识和责任意识的培育[8]。另外，还有学者提到，在坚持思想建党与制度治党的过程中，通过出台《关于在干部教育培训中进一步加强学员管理的规定》《干部教育培训工作条例》等规定，要求党员干部端正学习态度、认真参加学习培训，以制度规定的形式加强党员干部自身能力的提高，为在具体的工作实践中提高制度执行本领做好前期准备[26]。

从目前来看，制度治党正在推进过程中，当前主要任务在于攻破制度治党推进过程中遇到的障碍，而在成果积累和经验总结上还处于初级阶段。随着制度治党的纵向推进，制度治党的成果必然会不断涌现，这就要求理论工作者要继续总结制度治党的成果，并挖掘推进制度治党的科学规律，从而更好地运用到全面从严治党的全过程中。

四、新形势下制度治党面临的问题

第一，党内制度体系建设滞后。陈松友、刘帅从优化党内政治生态的视角考虑，提到当前影响制度治党优化党内政治生态面临的障碍主要包括四个方面：一是党内制度缺位问题，即党内制度存在不配套、不衔接、不协调的问题，有的制度治标不治本，反而造成了制度资源的浪费，降低了制度执行力;二是党内制度虚置问题，即有的制度处于不运行或者运行不规范的状态，导致制度执行效能大打折扣;三是党内“潜规则”消解了制度治党的效能，降低了党内正式规则和制度体系的执行效果;四是权力崇拜对制度权威性的破坏，传统社会形成的权力至上观念使法治思维泛滥，导致社会环境中制度规范和法治约束的欠缺[4]。另外，还有学者提到党内规章制度体系不够完善是制度治党面临的首要问题，如党内规章条文松散、系统性不够等。邵从清则围绕党内法规制度存在的问题而展开，他认为党内法规的“制度剪切”问题、“制度敷衍”问题、“制度附加”问题等导致了制度的工具性价值遭到贬损，忽视执行和过度执行等方式都不利于制度目标的实现[27]。

第二，制度落实与执行效度不到位。有学者重点分析了制度执行不力的原因，认为党内潜规则腐蚀制度治党，党内潜规则秉承领导者个人的意志和权威，谋求个人私利最大化，严重腐蚀党的制度建设，具有隐蔽性、排他性、依附性、功利性等为特征，严重阻碍制度治党的进程[28]。邹焕梅认为，党内法规监督执行不到位是影响制度执行的重要原因，针对这种问题，就要采取“零容忍”的态度，严肃查处，绝不姑息，提升执行效果的倒逼机制[29]。此外，也有学者提到制度机制不完善、党内用人机制等问题也影响了制度的落实与执行，要对这些影响因素进行全面系统分析和总结，确保在解决问题上更具针对性。

第三，制度执行主体的治理能力欠缺。涂小雨提到，“制度执行效果=执行意愿×执行能力”，这就要求制度执行主体既要具备制度执行的责任和意愿，同时还要具备制度治理的本领与能力。党员作为制度执行主体，要不断提高自身的人文素养、工作能力以及执行水平，在执行过程中注重各环节的配套衔接，从整体上把握，并灵活运用制度执行的方式方法[30]。

第四，政党治理现代化水平偏低。该观点认为，制度治党是政党治理的重要方式，制度治党推进过程中的难题必然会影响政党治理的效果。胡小君提到，当前的执政环境发生巨大改变，但政党治理由于受到治理逻辑和治理方式的影响而出现不适应现象，具体表现为：普通党员群体内部出现“离散治理”，而干部群体出现“软约束治理”现象，前者导致部分党员出现理想信念动摇、党员意识薄弱等问题，而后者则是由于制度刚性的约束不足，导致腐败、权力滥用、政治生态恶化等问题产生的根源，二者成为政党治理现代化的重大阻力[31]。闵建颖、孙会岩从现代网络科技的角度，探讨了制度治党推进过程中面临的考验，即“信息爆炸”带来的现实诉求对党的民意整合制度的挑战、网络环境的监管难度加大所带来的无序政治参与破坏了党的民主制度、多元化的信息传播冲击了党的制度文化。由此，他提到如何在网络的虚拟环境下推进制度治党，并充分发挥网络信息的作用，这是制度治党推进政党治理现代化应认真思考的重要问题[32]。

综上，学者们从多个角度对当前制度治党推进过程中所面临的问题进行了阐释，具有鲜明的问题意识，较为系统和全面的分析了存在的问题，对于探索推进路径提供了导向。但需强调的是，在对制度治党存在问题的分析上，往往与全面从严治党所面临的问题具有极大的相似性。不可否认，制度治党面临的问题也是推进全面从严治党所面临的挑战，但是应更注重于从“制度”和“治理”两个角度来具体剖析制度治党所遇到的原因，确保推进对策的提出更具现实性和针对性。

五、新形势下制度治党的推进路径

制度治党是全面从严治党的主线，如何有效推进制度治党是学术界思考的重点问题。众多学者以推进全面从严治党的纵向发展为目标指向，着重对制度治党推进过程中存在的问题进行了细致分析，从不同角度上提出了制度治党的推进路径，促进了十八大以来党建理论内容的创新。从目前研究成果来看，国内学术界在推进制度治党的路径上主要体现在以下五个方面：

第一，“健全党内制度体系”说。王华华提到，通过完善“治党制度”，确保从严治吏、依规治党、依规治权得以有效实施，在此过程中要将“依规治党”与“依法治国”有机统一起来，坚持制度面前人人平等，做到有令必行，维护制度的严肃性和权威性。同时，要强化党员干部对党纪党规的遵守，完善党员干部的用人制度机制，发挥每位党员在推进制度治党中的作用。[33]还有学者在解决制度治党的顶层设计方面，要求制度设计要坚持全面性、协调性、科学性、可操作性的特点，在坚持根本制度不变的基本前提下，完善各项具体制度，并注重中央、地方、基层党组织三个层级的协调互动、加强党的制度体系与国家法制建设的衔接、强化制度设计的可操作性。[4]

第二，“提高执行主体制度意识与执行能力”说。郭广银认为须通过三种方式促进执行主体制度意识和执行能力的提高，一是通过思想宣传教育来增强党员“明底线、守规矩、知敬畏”的思想认识，自觉在实际行动中遵规守纪，树立严格按照规章制度办事的价值观念;二是加强对党员干部特别是基层党组织党员制度执行力的培养。因制度执行大多是由于基层党员来完成，他们的执行水平关系着制度落实情况，由此要加强他们对制度内容、规章条例的学习，并运用到具体的制度执行过程中;三是要充分发挥领导干部的以身作则、带头示范作用，按照制度办事，依照规则行事，并在接受人民群众监督的“聚光灯”下提高制度执行力[34]。

第三，“以深化政党治理为核心增强党的执政能力”说。吴桂韩在分析政党治理与全面从严治党关系的基础上，在制度路径上提出要坚持制度导向，把制度建设贯穿到政党治理的全过程，并以党章为基础和统领，推进制度体系建设的系统化，同时，他提到要特别注重运用法治思维和法治方式管党治党，推动党纪国法的刚性运行[35]。也有学者提到，在深化政党治理的过程中，要通过党内的自我净化来促进党与社会之间的良性互动，通过思想建设、作风建设、反腐建设等方式进一步密切党同人民群众的联系，并在此过程中提高党的社会渗透和外部适应等执政能力[7]。

第四，“加强制度执行的监督”说。有学者认为，推进制度治党必须坚持党内监督制度和外部制度监督的相结合。一方面，虽然党内制度在不断完善，但是仍存在漏洞，这就要求加强党内监督制度的创新，更好地发挥制度对党员行为的监督和约束作用;另一方面，人民群众中蕴含着治国理政的智慧，要重视群众的力量，通过制度形式确保人民群众监督权利的有效行使[36]。蔡文华认为，在建立制度执行约束机制的基础上，要不断强化党组织在制度执行的监督责任，把制度落實与从严治党主体责任相挂钩，确保制度的实施具有政治保证和机制约束[37]。

第五，坚持制度治党与思想建党相结合。彭京宜提到，制度治党是“他律”，思想建党是“自律”，二者紧密结合是推进全面从严治党纵向发展的关键，他着重阐述了思想建党的三个层次，分别是“补钙”、践行社会主义核心价值观、为实现中华民族伟大复兴中国梦而奋斗，这三者之间是延伸和深入拓展的关系，进一步坚定理想信念、增强党性修养，为制度治党奠定思想基础[38]。温聪提到，思想建党为制度治党提供正确方向，制度治党是确保思想建党的权威性，二者价值取向上的一致性和作用机理上的互补性，决定了两者的耦合互动必然产生强大合力[39]。

除此之外，还有学者从处理好制度治党与依法治国之间的关系、促进党内政治生活的制度化和规范化、落实制度执行主体责任、加强党内法治文化建设等方面提出了推进对策。总体来看，众多学者提出的方法路径对于进一步推进制度治党而言，具有重要的导向作用，但由于制度治党正式提出的时间还不长，且制度治党推进过程中所面临的问题和挑战也在不断变化，由此对于制度治党推进路径的进一步研究还需建立在对制度治党实质问题分析的基础上，这也是相关学者在将来需关注和研究的重要内容。

通过上文对众多学者研究成果的總结和归纳，可以看出他们为推进制度治党而做出的学术思考，为该内容的深入研究打下了坚实基础。但不可回避的是，由于专门针对制度治党问题研究的时间还不长，在研究深度和广度上还有待挖掘，在接下来的研究中需特别以下几个问题：一是加强制度治党思想的理论建构。避免研究泛化，要深入透彻，有针对性。在对制度治党思想建构的过程中，既要区别于党的其他四个方面的建设，但又要注重把握好它们之间的紧密关系。既要突出制度治党的功能和作用，但又要促进制度治党与党的其他四个方面的相结合，着重从加强组织管党与制度治党相结合、作风正党与制度治党相结合、反腐净党与制度治党相结合，进一步丰富和发展制度治党的思想内容。二是以政党治理现代化为视角，创新制度治党的推进路径，可从加强党内治理体系和能力建设着手，促进法治思维和法治方式在政党治理中的全面体现，运用法律和制度手段相结合的方式推进政党治理的法治化进程，以推进政党治理现代化为切入点，结合国家治理体系现代化的现实要求探索制度治党的实践路径。三是立足于全面从严治党的发展要求，遵循党建发展规律，对建党以来的党的制度建设的成果进行总结，并在深入分析当前制度治党形势的客观条件下进行有益的借鉴，在继承和创新中增强制度治党的发展动力。

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