李 妮

（珠海城市职业技术学院 人文学院，广东 珠海 519090）

一、研究背景

党的十九大勾勒了国家治理体系和治理能力现代化的建设蓝图，十九届四中全会通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，推进国家治理体系和治理能力现代化不仅是重大的政治任务，也成为当前社会科学研究者的重要研究议题。国家治理就是包括政府在内的多元治理主体对社会公共事务的治理，事关亿万家庭的国之大计、党之大计的教育治理显然是国家治理的重要组成部分。高等职业教育作为高等教育的重要组成部分和职业教育的高端层级，近几年日益受到重视。国家出台了一系列加快发展现代职业教育、支持职业教育建设的重磅政策。2014年国务院出台《关于加快发展现代职业教育的决定》，2019年又出台《国家职业教育改革实施方案》，各种职业教育集团化办学、现代学徒制试点、1+X证书制度试点等指导意见纷至沓来。在落实各项政策文件，推进职业教育发展的进程中，旨在提升高职院校办学质量的大型建设项目扮演了重要角色。

自2006年，教育部、财政部启动国家示范性高职院校的项目申报及立项工作，并于2008-2010年间分三批完成了100所立项院校建设及项目验收评审。2010年，教育部、财政部决定继续推进该政策，新增100所骨干高职建设院校及相关重点建设专业，并于2015年底完成了最后一批骨干高职院校建设项目的验收工作。此后，以国家层面的高职示范项目为参照，省级政府陆续出台省级建设项目，如省级示范（骨干）校建设项目，一流校、优质高职院校、创新强校工程建设项目等等。包括，2019年最新出台的中国特色高水平高职学校和专业建设计划（简称“双高计划”）项目。强校工程（作为一种教育公共品的大型建设项目）的建设如火如荼，高职教育治理的项目制特征亦逐渐显现。不可否认，项目制已经成为国家到地方教育政策推行实施的重要方式。

二、从“项目治国”到“项目治教”

通过对教育治理研究文献的梳理发现，近几年教育治理的文章剧增，国家治理研究中的分析概念、经典范式被日益普遍地运用到教育领域。一方面，教育治理的确是公共管理学者、教育学者的交叉领域，学科的融合与跨界研究形成了这一趋势；另一方面，教育治理是国家治理的缩影，对教育治理机制的探讨实际上是国家治理机制的具象化。教育治理所处的治理情境，面临的困境问题，都可以在国家治理的大框架中进行讨论，如政府与市场，科层机制与项目管理，资源配置中效率与公平的紧张关系等。项目制、技术治理、行政发包、政绩竞争等概念，开始在教育领域的文献中频频出现。

所谓“项目制”，社会学家周雪光通过对已有文献的梳理，定义为指政府运作的一种特定形式，即在财政体制的常规分配渠道和规模之外，按照中央政府意图，自上而下以专项化资金方式进行资源配置的制度安排。[1]渠敬东认为这种以“项目制”为核心确立的新的国家治理体制，旨在突破以单位制为代表的原有科层体制的束缚，以此加大民生工程和公共服务的有效投入，是一种中央与地方政府之间的分级治理机制。[2]越来越多的研究显示，这种治理机制不仅体现为财政领域的资源分配，更成为了一种自上而下促进政策实施、进行工作部署的方式手段。实际上，“项目制”已经深入到包括教育领域、扶贫攻坚、乡村振兴、基层社会治理、环保等在内的国家治理各个领域。

作为打破常规组织结构的一种制度安排，“项目制”内在的竞争性、激励性、广泛动员、开放性和临时性等特征在提高行政效率、推动工作进展上被寄予厚望。周飞舟通过一个义务教育的案例呈现了财政资金用“专项”和“项目”的方式向下分配的场景。然而，研究发现这种方式并非像上级部门预想的那样有效率，所引起的基层集体债务、部门利益化以及体制的系统风险，对于可持续的社会发展将产生重要影响。[3]毕竟，“项目制”作为一种新型的治理模式，既影响和塑造了稳定的制度安排，更诱发了各层次上相应的政府行为。如下级部门指出上级部门利用项目制争取下级部门的行政资源（注意力），从而诱发了基层政府的应对策略（资源、人事、注意力诸方面），而这种应对策略往往又会导致意外后果。[1]

在高等教育领域，最为引人瞩目的“211工程”“985工程”就具有“项目制”的特征。我国高等教育正经历从单位制向“项目制”的重点建设的战略转型，随着分税制的推进，“项目制”已在高等教育治理领域逐步强化和固化。[4]政府与高校之间构建起以项目为载体的新型契约关系，呈现出服务于国家发展战略、以学科建设为导向的目标管理、竞争性的非均衡战略以及封闭性的资金资源配置等特征。[5]“项目制”通过专款划拨和项目配给的方式“向下”分配，是技术理性在大学治理中的重要表现，可以有效地整合资源，有利于教育管理规范化、标准化、专业化。然而，尽管“项目治教”在激发大学办学活力、提升竞争意识、改善基础建设等方面具有重要作用，但也存在明显的局限性。[6]对高等教育质量保障的研究显示，以频繁的指令性要求为驱动力量，以繁杂的质量保障项目为载体的质量保障方式，“头痛医头，脚痛医脚”，治理碎片化。[7]“项目治教”的过程中还产生了权力的“寻租设租”与项目建设的“马太效应”。[8]项目制式的高等教育治理可能会导致项目遭遇高等学校和教师的解构与再组织、高等教育整体性肢解与碎片化等高等教育内外部治理的多重风险。[9]

那么，在高职教育领域，“项目制”的实施是否实现了资源的优化配置？或是如上述研究所言，产生了诸多负效应？高职教育对于大型建设项目的讨论，多基于具体的高职院校建设，就建设内容谈建设，重在从宏观、微观不同层面提出高职院校发展方向与建设领域的具体对策。而组织社会学的视角则关注组织的行为逻辑与运作过程，对高职院校大型建设项目的讨论是研究“项目制”的另一个重要场域，观察教育行政主体治理行为，分析建设院校的应对策略是认识教育治理运作过程的一个新维度。

三、“项目制”下高职院校的行动策略

折晓叶、陈婴婴对“项目制”的运作过程作了系统的概括，即上级政府（如中央政府）通过项目制来“发包”诱使地方政府落实政策，地方政府（如省市）整合各种资源“打包”，基层政府“抓包”。[10]下文将套用并简化这个政府分级治理、分级运作的行为模型，将省级教育行政部门看作“发包方”，辖区内的各高职院校看作“接包方”，结合具体高职院校的接包实践对其行动策略进行分析。

（一）策略一：“申报”优先

在国家加速发展职业教育的背景下，B省陆续出台大型高职院校建设项目，将职业教育改革发展举措全方位“打包”到项目的“篮子”。不过，承载了资金支持的建设项目并不采取普惠性质的发包形式，而是遵循强者愈强的“择优”逻辑，极具“竞争性”，“接包”院校坚持申报、踊跃申报。有十几年建校历史的公立高职院校H校，近几年先后参与申报B省示范校、一流校的建设项目，经历了完整的示范校申报、建设、迎检全过程，也体验过一流校的申报未果。由于立项及其隐含的院校层级和排名是对一所学校办学实力的认证，不仅是行政力量的驱动，更是声誉和资源的竞争途径，各高职院校无一例外地参与到大型建设项目的竞争中。H校的申报原则是凡项目必申报，凡自报等级均高报一级，而申报未果，则大多归咎未打造好申报书。忽略自身建设条件，倾力打造一份足够“亮眼”的申报书成为申报阶段的重点。实际上，立项院校获得的建设资金，往往并不能覆盖申报书中全面理想的建设计划，按实际情况统筹使用改变支出结构成为常态，大部分子项目流于纸面、胎死腹中。

（二）策略二：重构变通聚资源

项目申报一旦启动，学校便会成立项目工作领导小组及配套的专项工作办公室。H校先后成立“示范校”（“示范办”）、“创新强校”（“创强办”）工作领导小组，两办从机构设置上均为领导小组指导管理，不需要经由对应的业务部门向上汇报，而是直接向校领导负责。作为一种区别于常规治理的专项治理手段，领导小组常被用于跨部门的协调统筹。[11]领导小组与专门机构的设置打破了常态化的职能分工与层级规制，极大促进了学校资源的聚集。在直达高层的统筹机构指挥下，往往能迅速集结人力物力财力。申报阶段遴选精干人员，引进高层次人才闭关撰写、邀请知名专家指导、集全校之力打造申报书，一改常规工作的程序繁琐，效率低下。灵活采用优先获批校级课题、职称评审中的倾向性条款激励老师们参与大型项目的申报与建设。由于掌握子项目的决定权与资源配置权，任务型机构成为凌驾于各教学部门的新的权力中心，教务处、人事处等职能部门职权弱化，各二级学院等教学部门话语权减弱。当项目申报越来越常态化，下辖的任务型机构（“示范办”“创强办”），通过合署办公、工作任务转换等方式逐渐演变成常设机构。

（三）策略三：目标转换谋速效

为解决“委托—代理”之间的信息不对称问题，作为“发包方”的教育行政部门与作为依靠精细化的指标对作为 “接包方”的高职院校进行基于量化目标的验收评估，如教学设施设备、师资人数、年度培训经费、就业率等。于是，“为了培训而培训” 突击花钱，由专业公司制作课件争取教师信息化能力相关的奖项、夸大就业率等建设手段变建设目标的应对策略应运而生。迎检的特殊时期，行政体系会超常规运作，不论是学科带头人、双师型教师或是设备仪器实训条件，均在全校范围内腾挪置换，整合优化材料。制度文本加速炮制，高层动员，专家指导，包装演练，均为确保验收顺利。抓学校内涵建设的项目成为与常规工作割裂的特别任务。

（四）策略四：模仿借鉴作决策

模仿和学习减轻了组织的动荡，因为它扎根在制度环境里，得到了合法性，不容易受到环境的冲击。“项目制”的“择优”逻辑暗含以点带面，以先进推动落后的意思，在推进项目建设的各个环节，模仿和借鉴成为最主要的决策手段。最重要的是，当集体决策意见不统一，时间又紧迫时，这种趋同机制的合法性往往被借用为加速决策落地或为已有决策提供权威的有效工具。申报如何进行，项目如何推动，怎样通过验收，立项院校所处的大环境相同，应对的任务相似，标杆院校的做法就成为后发院校学习和借鉴的来源。模仿同领域中成功组织的行为和做法，不仅减少了行为结果的不确定性，也获得了采取某项行为和做法的合法性，加速了决策的确定与落实。

四、“项目制”下高职院校建设的非预期效应

毋庸讳言，呈现运动式治理特点的项目制，促使院校有效地集结了资源，极大地推动了学校内涵建设的进程。H校获得专项建设资金的同时，也凭借立项院校的殊荣争取到各渠道建设资源，加速了教学场地建设，加大了硬件设施投入。H校职业技能大赛等标志性成果逐年递增，校园环境也发生了翻天覆地的变化。不过，“项目制”的目标导向与科层制的规则导向，项目的临时性与科层业务的常态性，“项目制”的事本导向与科层组织的政绩导向，在运作逻辑上充满张力，相互制约，产生了一些非预期效应。

（一）优势专业与优势院校固化

“项目制”的初衷是运用市场化的竞争机制达到资源的优化配置。实际操作中，因项目资金遵循的“择优”逻辑，使得强势专业获得不同项目的机会远大于弱势专业，项目叠加、资金叠加，与优势专业想办法花钱并行的是弱势专业的经费匮乏。整体层面上，对2005年、2010年和2015年全国高职院校数据的分析显示，上下两端的院校在学生规模和经费收入方面的差距逐步拉大，高职院校获得的央财项目个数与院校的学生规模、经费收入和学生就业产出存在显著的正向相关关系。[12]简言之，“项目制”下强者恒强。国家、省市的项目在一定程度上集中于先发院校、优势院校，这一现象既强化了高职院校之间、院校的各专业之间的层级分化，也进一步助推了院校申报优先、建设在后，重文本轻实质的项目接包异化行为。

（二）院校建设目标异化

在科层组织的政绩逻辑下，要争取排名赛优胜，院校倾向于选择容易出成绩、砸经费就能有效果的短平快项目。建设目标形式化，行为选择短期化成为常见操作。符合资格的师资数量、培训经费、教学建筑面积、教学设施设备等都在更新、提升，而教学管理、资产设备管理水平并未同步提升；旨在提高教师信息化能力的微课课程、精品课课程建设，依靠专业的技术公司，而教师信息化技术应用能力收效甚微；甚至项目验收材料也发包给教育咨询公司打造。以结果为导向，以量化的指标体系为考核依据的项目，在科层组织的运作下，成为一项项数字达标任务。然而，对数字的依赖使得“项目制”下重量化数据的考核机制并不能全方位对建设过程涉及教育教学管理、教学改革、专业提升等软指标进行有效的评估，项目建设背离了教育活动的初衷，指标从过程控制和管理的手段演变成目标。此外，“项目制”本身的短期性与动态性形成了院校应对的阶段性。在2014-2018年间，H校先后申报省级示范校、省级一流校、省创新强校工程建设，尽管这三者同是大型的学校建设项目，但都有明确的时间节点，建设项目断断续续的投入，时紧时松的管理，都无法保证建设项目的可持续性。因此，项目任务的真实成效特别是对于人才培养质量的实际支撑作用无法短期得到有效的确证，轰轰烈烈的示范（骨干）校建设背后隐藏着“拔苗助长”的大跃进式的发展隐忧。[13]

（二）高职教育发展同质化

项目的初衷是示范引领，带动其他。正如新制度主义学派的研究所言，组织行为在合法性机制下通过组织间的学习、模仿而趋同。H校在建设过程中，达成共识的是“标杆”的权威性，遇到建设决策时的不同意见时以标杆院校的做法为参照。然而，不同学校对资源需求的结构并不相同，学校的发展历史、管理风格、城市规划都极大地影响着学校的发展方向。后发院校对优势院校做法的借鉴和模仿的确大大提高了决策的效率，减少了试错的成本，但也牺牲了学校发展的特色。而这很大程度上都源于“项目制”内在的标准化特质。再者，发包方掌握项目的指标设置及评估权，接包方为获取资源必然选择牺牲特色与自主性。要说明的是，高职院校不是工厂，教学场地也非生产线，人才培养更应是具开放性和多样化的场景。趋同模式下的学校发展更易陷入“事本逻辑”的陷阱，创新特质和特色校园变得稀有罕见。长此以往，高职教育发展的同质化则不可避免。

（四）学校内部治理行政化

尽管资源有限，但以行政权力为核心、行政指令为驱动的“项目制”的确展示了极其强大的动员能力。在资源不足分配不均的条件下，运用科层结构设计与规则调整，将资源配置方式转换为极具支配力的动员机制，推动了高职院校的“跨越式发展”。不过，与强大动员能力相伴而行的是教学部门自主权力的削弱。院校建设中建立超越常规职能机构的任务型组织，不仅打破了日常运作的节奏和规律，同时形成了新的结构关系。大型“项目”的周期性出现，也使任务型机构在不断确权与扩权中演化成常设机构，内嵌到原有的科层组织结构中，形成新的权力中心的同时，进一步加剧了学校行政部门与教学部门的冲突，院校的行政化倾向日趋明显。

五、高职教育治理的优化策略

（一）建设项目回归专项性

“专项性”本是“项目制”聚集资源、优化资源配置的特性，然而，当科层组织的简约治理倾向与项目结合，已然失去“专”的特性。高职院校大型建设项目是一个涵盖院校发展所有领域的“大篮子”，这类强校工程希望通过“打包”各种专项将院校发展的整体任务下放。然而，大型建设项目数目庞大，涉及院校众多，教育行政部门实际无法做到有效的过程控制和监督。并且，将体制机制改革创新、管理能力提升子项目纳入大型建设项目的框架内，一方面用文本制度和案例佐证的方式很难验证这类“软”指标的成效；另一方面，在院校求快求高的政绩冲动下，体制机制改革这类目标自然不会放在“专业建设、教学科研成果”等硬指标之前去推进，院校缺乏自我改革的动力。尽管一揽子方案简化了治理手段，但是否应将涉及结构变革利益调整的意旨托付于“项目制”，值得商榷。对院校建设而言，项目资助是非常重要的经费来源之一，西方国家联邦政府的资助通常用于某一类专项的科研项目。因而，在使用项目部署任务落实政策时，应充分考虑专项性项目与综合性项目的比例，回归项目的专项性，才能切合“项目制”内在的短期性、专业性、高效性的特点。

（二）项目治理与常规治理相结合

技术治理的功效不可被夸大，“项目制”并不能完全担当职业教育发展改革的治理重任，应充分考虑项目治理与常规治理的结合。在“项目制”下，越是需要得到资金支持的院校和专业越缺乏立项和资助的机会，而职业院校的发展相当程度上依赖卓越的实训条件，对于职业性强的工科专业建设而言，资金重要性更是不言而喻。职业教育领域“项目治教”是否能以点带面，当有质疑。总之，“项目制”不应是唯一的资源配置途径、政策推进手段，应随着财力的增长，增加一般性转移支付，不可完全取消普适性、非竞争性的扶持项目。当地方对高职教育的重视程度不够、财力支持不足时，通过科层途径自上而下的常规项目资金支持，有助于更大范围内地增加高职院校获得建设资源的机会，缩小高职教育发展的地区差异。

（三）优化考核机制，加强过程控制

从国家治理的角度而言，改革开放后国家治理从“总体性支配”演化到“技术性治理”，技术性治理强调科学、理性，追求效率，并以此获得治理的合法性。国家治理的各个领域，越来越倚重“专家”、管理技术、管理手段，“技术”和“标准”成为解决一切问题的不二法门。精细的量化指标，繁复的数据表格，将项目制对技术理性的推崇显露无疑。其一，对目标的量化考核并不能完全克服“委托—代理”关系的信息不对称，即发包方无法准确及时地掌握建设过程的实际情况，甚至文本、报表、佐证还为各种包装作秀提供了空间。其二，量化指标无法衡量学校管理水平提升与体制机制改革等软任务，某些指标的设置本身就值得推敲。当公共服务供给者的角色转变为项目下的竞争者，为了达成数字目标，突击花钱，照搬模仿，非理性执行等变通手段层出不穷，这也给高职院校的建设带来“大跃进”式发展的隐忧。因此，要规避院校建设“政绩工程”，一方面要优化项目的考核指标，灵活运用定性定量相结合的项目评价手段，综合采取评估材料、实地抽检、驻校巡查等多样化的评估方式，提高评估结果的可信度和有效性；另一方面，应加强过程控制，基于阶段性的评估结果适时适地引导，辅以能进能出的动态管理机制，早发现早修正，以实事求是的建设绩效决定资金拔付方向和数量。因此，考虑独立的第三方评估应是一个选项。

（四）组织学习而非照搬模仿

迪马奇奥和鲍威尔认为当环境不确定、各个组织不知道最佳方案时，模仿机制发挥作用，即各个组织模仿同领域中成功组织的行为和做法。的确，后发高职院校学习标杆院校的成熟经验，不仅有助于确立行为合法性，推进建设举措的落实，还可以迅速提升组织竞争力。研究显示，以单循环为主的组织学习以及集中动员式的组织方式能够给予相关组织和成员以很强的激励。不过，作为高职院校能力生成和组织变革的重要机制，组织学习的效果受到院校领导与组织管理体制、资源获得与激励机制等因素的影响。[14]过于强调“政绩”，注重宣传效应，谋求速效，会影响学习的深入程度，借鉴模仿留于表面，而纯粹理念文本的照搬，又易陷入机械式学习的陷阱，影响立项院校的自主创新。因此，院校建设不应过分迷信排名靠前的标杆院校做法，而应在管理理念、管理制度、管理机制上结合院校实际，选择性借鉴，借鉴而后创新。