重前期建设轻后续管理是我国保障性住房政策实施中较普遍的现象，这样使得保障性住房建设资源挤压后续管理资源，造成保障性住房后续管理成为政策实施的短板。其原因在于认识误区和体制性障碍，使保障性住房相关主体存在交易风险成本的规避和契约不完全下的机会主义行为。“建设”作为显性可量化因素，易于被契约所明晰，“管理”虽复杂却难以量化。为此，通过契约的完善增大投机成本破解机会主义行为，以政府补贴企业、企业代理政府实施管理来降低后续管理的交易成本等手段，可破解保障性住房政策落实中重前期建设轻后续管理的难题。

在我国城市化快速发展过程中，住房问题一直是困扰城镇低收入群体的大问题，也是关系民生的大事。从个体需求看，住房问题解决与否关系住房困难群体的生活质量；从全社会的视角看，其关系社会福利水平均等化目标的实现，决定着社会福利水平是否能够达到最大化，甚至关系社会和谐稳定。保障性住房制度体现了人人应该居有其所的诉求，是文明社会的标志。在欧美发达国家，保障性住房是其社会安定可持续发展的基本要素，也是其城市化发展的重要保障。但是，从大多数发展中国家来看，大量涌入城市的居民无居住场所，经常导致社会秩序混乱，社会矛盾日益尖锐。这种对比，说明了住房保障对城市化和经济社会可持续发展的重要性。为此，保障性住房制度几乎是世界各国都普遍实施的制度。但是，各国的保障性住房政策模式、保障范围、保障效果等却有很大不同。受制于经济基础的限制，一些发展中国家保障房普及程度和保障水平低，管理水平有限。而作为发展中国家的中国，尽管伴随着40多年经济高速增长，保障性住房建设方面成绩斐然，但是保障性住房政策在受惠主体选择、保障性住房住户与主管部门关系、保障性住房的维修和维护、保障户保障条件和保障时限控制等方面，均存在着不少问题。针对这些问题，须对保障性住房的后续管理提出更加科学合理的机制创新要求。

一、问题的提出：对保障性住房建设关注较多而对后续管理关注不足

有关保障性住房的国内外研究文献不少，但就保障性住房的政策实施内容或是阶段来说，可归结为两个方面：一是保障性住房前期建设环节，二是保障性住房管理环节。

从保障性住房前期建设环节来说，它关联着保障性住房的投融资模式、土地供应途径、空间选址、保障性住房设计等方面。从相关文献看，保障性住房投融资方面的学术关注度较高。胡吉亚和胡海峰认为，要破解保障性住房资金缺口的瓶颈，须加大保障性住房建设公共预算并监督预算执行力度，成立保障性住房政策性金融机构并在形成保障性住房建设融资体系等方面下功夫。［1］陈立文和杜泽泽以博弈论为分析工具，论证了保障性住房建设中政府和社会资本合作的PPP投资模式的可行性，并通过模型构建，对四种不同的PPP模式进行了比较选优。［2］Galster认为，同样的资金用于补贴住房市场会产生不同的效果，补贴需求方比补贴供给方（比如相关企业）的方法可能会更有效地激发住房市场自身的反应能力。［3］在有关保障性住房土地供应方面的研究中，土地制度是个热点问题。我国的土地制度较之于西方国家有其特殊性，关联着城乡居民不动产等财产性收入，以及城市化和城乡一体化的实现。但是，我国城乡土地二元结构的存在以及农村土地集体产权主体虚位等问题，直接导致城市国有土地与具体占有主体（个人或企事业单位组织）权益关系也同样模糊，这就决定了土地领域相关方面的研究同时也是难点问题。针对保障性住房建设与土地之间的关系，赵茜宇等以北京市为例，认为保障性住房的公益性特征，导致北京市保障房出现土地供应效率不高、规划短视、选址和布局标准制约性缺乏等诸多问题。为此，要通过组织构建、法律法规、规划和运行机制的设计等手段，重构土地供应的一、二级开发联动机制，从而破解保障性住房土地供应存在的困局。［4］刘广平、陈立文论述了土地财政依赖，对于保障性住房的负面影响。［5］张鹤则论述了保障性住房土地供应的增加，对于平抑商品房市场价格起到积极作用。［6］与保障房建设相关的空间选址、设计等方面的研究，有的着眼于与土地供应的关系，考察了保障性住房选址与土地的机会成本的关联性［7］；有的从居住与就业、生活等空间配置的关系，分析保障性住房的空间与选址问题［8］。Wells W和Bardacke T通过介绍美国租赁房、所有权房、共有权房等各种类型的保障房在内的12个示范开发项目的案例，研究和分析了每一个案例的独特绿色节能环保特征，以及与绿色措施相关的项目融资等情况，最终提供了第一本有关保障性住房建设和保障性住房社区发展中实现绿色建筑发展的对策性参考书。［9］

有关保障性住房的后续管理这方面的研究，主要集中在保障性住房供给与分配的管理、保障房服务管理，以及保障性住房管理主体的协调和管理方式改革等方面。吴晓关注了我国保障性住房分配与管理的若干制度创新问题［10］；张旭文从制度机制等方面，分析了保障性住房供给的阻碍因素［11］；朱德莉认为，保障性住房后期服务管理实践中暴露出的问题，潜在地影响着社会稳定,成为社会管理的重点和难点［12］；孙守纪和孙洁探讨了作为政府管理主体的各相关职能部门机制不健全、管理职责不明等问题，为此提出要明确政府责任、界定保障方式等对策，以提高保障房的保障效率［13］。

从总体来看，上述相关文献对保障性住房建设的关注较多，而对后续管理的关注相对不足。鲜有研究关注保障性住房政策实施过程中的前期建设和后续管理两块内容（或说两个阶段）之间的关系，也未曾见相关研究对保障性住房政策实施中前期建设和后续管理的不平衡所暴露的问题提出质疑。实际上，在当前经济社会转型发展期，后续管理显然比前期建设更为重要。即便是建设更多的保障性住房，如果管理不善，也可能导致群众不满、保障房资源闲置浪费、供给与需求错位的结构性矛盾等。因此，本研究在深入调研的基础上，梳理了保障性住房管理体制存在的问题，并以交易成本理论为分析工具，关注保障性住房政策实施中重建设轻管理的困境，并试图提出破解策略。

二、重建设轻后续管理：我国保障性住房政策实施困境

（一）厚此薄彼：前期建设与后续管理的不平衡发展

如前所述，保障性住房政策可以从建设和后续管理两个阶段分析。从第一阶段来说，我国保障性住房建设成绩可圈可点。尽管保障性住房供给似乎永远满足不了需求，但依托一个“建筑强国”的优势，并辅之以征地成本低、土地供应“计划性”的便利，作为保障性住房供给主体的政府，似乎可以将保障性住房建设效率发挥得淋漓尽致。“十二五” 期间国家推出了3600万套保障性住房建设，“十三五”期间推出2000万套保障性住房建设，其中大部分是公共租赁房，基本目标似乎已经完全落实，各级地方政府都普遍认为“任务”已经结束。然而，对于第二阶段，即后续管理的环节，却没有引起足够的认识。这就导致了保障房配套设施不完善，保障性住房受惠主体甄别不精准，住户小孩入学难和社会管理混乱（户居分离所致），以及住户条件发生向好变化却难以退出等一系列问题。本来，在增强人民幸福感的各项民生保障中，住房保障水平的提升发挥了其应有的作用［14］，是体现保民生、促稳定的一个重要方面，结果在部分地方或是局部层面走向了它的对立面，变成社会不稳定因素，成为局部社会冲突的原因之一。

这种前期建设与后续管理不平衡的状况，还可以从骗保、投诉、信访、纠纷等多个方面体现出来。以违规骗保为例，笔者从中部地区某个县级市调研获悉，从受惠对象的准入和退出管理方面来看，其不完善的地方包括：准入机制不够完善，审批环节有漏洞；保障性住房管理部门未严格履职尽责，监管不力；对骗房骗补行为处理偏轻，违法违规成本低，等等。正是这些问题的存在，导致该市出现部分不该享受住房保障者而违规享受、应该退出的没有退出、保障户隐瞒情况重复获得保障补助以及以保障房谋利等不正常现象。截至2017年底，该市125户在住房条件发生变化、不符合保障条件之后依然享受了保障性住房。其中，103户有房家庭违规享受公共租赁住房待遇，22户有房家庭违规享受经济适用住房待遇。①

（二）交易费用逻辑下的认知偏差与制度障碍

1.信息不对称使社会认知失调。保障性住房建设方面的信息有易得性特征，而管理方面的信息则极具隐蔽性，导致社会对保障性住房的认知浮于表面。认知行为是认知主体凭借对认识对象的信息把握而在头脑中形成印象，并通过大脑对信息加工而作出判断的活动。凭经验和易得的显性信息进行直观判断，表面上能降低认知主体认知过程中的交易成本。但是，由于信息不完全导致主观判断与客观事实不一致而发生认识偏差，往往事实上导致了更高的认知活动交易成本。上述保障性住房重前期建设轻后续管理的问题，正是基于这样的认知逻辑，是认知主体根据建设过程和管理过程各自的可获取信息作出的价值判断。然而，事实与判断恰恰相反，保障性住房后续管理无疑比建设还要重要，其理由是：一是管理环节是保障性住房从自然物质属性向社会功能属性转换的必要环节。从保障性住房物质属性来说，在没有通过一定的规则和机制（管理环节）赋予其保障性社会功能之前，保障性住房只是作为普通建筑物而存在，并不能发挥保障功能，而只是住房困难户获居住保障的“可能性”而非“现实性”存在。二是管理环节是保障性住房发挥其社会保障功能最大化的决定因素。保障房建设任务完成后，通过何种方式进行分配、分配给谁，以及后续如何管理、由谁管理都是值得认真探讨的问题，管理方式不同，其保障职能和经济效益、社会效益将会差别很大，如果管理不善则会导致无效供给。由此观之，要使保障房的公共职能和社会职能最大化，后续管理至关重要。然而，重建设轻管理现象背后的认知障碍在于：认识主体偏好于把易于把握的信息作为判断依据，以降低认知行为的交易费用。然而，信息不对称导致认知偏差，从而使判断与事实相去甚远，这样的情况并不鲜见。而作为社会认知的导向者——新闻媒体来说，一方面，他们利用受众对易得性信息的偏好规律，为迎合大众而面向社会受众有选择性组织报导材料，另一方面，他们也有自身风险规避的交易偏好，即降低宣传报导过程中自身风险的交易成本。这样，媒体常见的宣传是政府“有形”的民心工程的推进，包括保障性住房建设的开工情况、建设数量、建设速度、完成情况等，而鲜有媒体揭露保障房后续管理存在的问题。在媒体对于“正能量”偏好的逻辑下，对保障性住房后续管理存在的突出问题，如上访事件、住户与管理者的纠纷等更是慎重报道。这样，通过媒体宣传与社会认知的互动，在大众中造成错觉，即建设了多少保障性住房，就解决了多少低收入困难户的住房问题。而管理方面，具体由谁来管、怎么管理，对于普通大众来说，则是一个深不可测的“黑洞”，一般的社会认知无法触及。而由于管理的不到位，造成应该受保障者没得到保障、保障房空置率高等一系列问题，导致保障性住房供给“量”与“质”的双重影响：从量的方面看，保障房建设的数量与实际“应该”得到保障的住户数量相去甚远；从质的方面看，社会保障功能削弱，影响了保障性住房的有效供给。

2.体制性障碍下的机制运作交易成本。造成保障性住房重建设轻管理的制度原因，在于科层体制和项目体制运行的体制性障碍。我国行政管理体制是科层体制，科层体制下一级对上一级负责，通过命令和汇报方式进行上下互动和沟通，在权力驱动结构中，能使每个人处在权力体系中而各尽其能，从而体现出相当的效率。［15］这也就意味着由于责任到人而大大缩小了相关主体投机的博弈空间，以及用垂直传递信息的方式减少信息发生偏差的不确定性，从而降低投机风险和不确定性风险。我国社会建设和治理的实体目标，往往以“项目”的方式呈现，以科层体制层层负责的方式落实，保障性住房制度也不例外。中央政府层面，将保障性住房建设在数量和完工时间上纳入计划项目中，在科层体制下层层分解，由省及县，由上级主管到下级主管并逐级负责，层层推进。这样，在项目体制与科层体制的结合下，项目从立项到完成的全过程都在科层管理体系中运转并得到监督和落实。项目各个环节环环相扣，对于达成保障性住房建设须完成的数量和速度目标来说，这无疑会大大降低交易成本。这样，在既有的资源条件下，保障性住房政策落实的资源分配决策，必定会向建设方面倾斜，而相对忽视后续管理。

与项目体制和科层体制相联系，不当的政绩考评制度是导致保障性住房政策落实过程中重建设轻管理的又一因素。正因为保障房建设在投资、建设数量、建设速度等方面具有直观性而易于操作，这对于无论是作为考评主体的上级政府，还是作为考核对象的下级政府来讲，均相对简单易行，从而降低其考核评估的交易费用。而后续管理方面，由于管理的复杂性和琐碎性，须投入较多的资源和精力而又不易于量化，往往“吃力不讨好”，从而被置于无足重轻的地位。除保障户甄别、管理主体模式选择、保障户退出等各个环节的管理外，日常管理过程中涉及的细节问题，诸如保障房的装修和维修、保障房小区绿化和公共设施维护、租金的收取等，更是由于事情繁琐而易于被忽视。但是，从社会大局来看，政府作为保障性住房的供给者，重建设轻管理导致相当一部分保障性住房变成无效供给或是低效供给。这其实是在政策实施过程中，旨在降低政府交易费用决策行为的后果，却事实上转化为相对隐性的社会成本。

三、偏差矫正策略：基于交易成本的分析视角

（一）契约与交易成本：对问题现状的理论分析

从新制度经济学的交易成本（费用）理论来看，经济主体的行为选择的内在逻辑是基于交易成本的理性判断。根据不同的交易费用，会选择不同的交易组织形式，而交易顺利进行的前提条件是契约（文本的、约定俗成的规则）。从认识层面来说，对事物的把握是以对信息的掌握为基础的。对保障性住房政策落实情况的认知，通过对数据的掌握来达成初步的感观认识，无疑是一种较直接的并且能降低交易成本的方式。加之在政策操作层面的误导和宣传，更是加固了这种社会认识。而从体制障碍来说，“命令经济”在一定情境下，比之于市场机制下的博弈均衡决策模式更有效率，原因在于以政府行政权力为后盾的强大执行力，可避免谈判的成本和交易不发生的风险。但是，这种模式由于缺乏民主协商或是市场制衡机制的作用，一旦决策发生错误，往往会导致不可估量的风险发生。

哈特认为，如果当事方无法预测到未来的一切，或者无法被第三方证实，那么这样的契约是不完全的。［16］从契约理论看，上级政府与下级政府在保障性住房政策落实问题上，存在着某种契约关系。但是，这个契约的不完全性在于：一般保障性住房建设的工程进程、数量、工程标准等很容易量化处理，而对于管理要素（主流经济学将其与土地、劳动、资本并列为四大要素）的经济效益（管理方式是否使保障性住房政策具有可持续运营能力）和社会效益（是否符合公平正义的法则以及对社会稳定的贡献等）却不好把握。因为对管理过程怎么运作、管理绩效如何，相关的信息获取困难，从而成为履约的盲点，存在着隐性的失约风险。这样，基层政府特别是县级政府作为保障性住房政策实施主体，倾向于在契约可规定范围内“发力”，努力完成契约义务，规避违约风险。对于契约具体内容难以触及的部分，则持机会主义态度。然而，对于上级政府和社会主体来说，却增加了风险成本，如维稳、政治信用、社会冲突等。而作为上级政府，要把握保障性住房住户政策实施效率，也同样偏好于看得见、可量化的因素，以降低获取信息的成本和对下级考核的难度，并可以用具体可量化的数据，名正言顺地给社会一个“交代”，从而至少在形式上完成“契约关系”中的“契约”履行义务。

（二）制度矫正偏差：以调节交易主体的交易成本为抓手

如前所述，保障性住房政策实施中重前期建设轻后续管理现象明显。然而，在“基建大国”超强基建能力下，保障性住房建设的高效率和高履约信用带来的光环，客观上会掩盖后续管理问题的存在。同时，在资源既定的前提下，用于履行前期建设的资源大大地挤压用于后续管理的资源，使保障性住房保障功能的短板在后续管理环节暴露出来，增大了保障性住房制度的社会交易成本，影响了社会稳定和政府公信力。因此，必须通过制度改良，以破解保障性住房政策实施过程中重前期建设轻后续管理的困境。

一是完善契约，健全履约的考评、监督机制。对于缔约过程中的投机行为，要增大其投机成本。一方面，在政绩考评上，要将管理的绩效纳入重点内容，通过将上访投诉、典型冲突事件等反映社会受损的成本，纳入考核指标体系中，建立管理台账，从而使保障性住房政策实施相关主体之间的契约关系相对更为完全，使保障性住房管理机构（政府管理机关或是代表政府管理的国企）增大违约成本。另一方面，严厉法纪，加大对保障性住房相关主体违法的惩罚力度，并监督和完善保障性住房保障对象的甄别环节和筛查机制，旨在通过增大保障性住房申领投机者、保障性住房的权力寻租者的违约成本，维持管理秩序。

二是优化机制，通过政府补贴企业、企业让利保障户的方式，以市场组织代理政府管理，化解管理过程中的公地悲剧。科斯认为，企业是市场的替代，经济活动是选择企业还是市场的组织形式，取决于交易费用。对保障性住房的管理模式的选择，是采用政府机构直接管理的方式，还是选择市场主体代理管理的方式，无疑应该以何者更能降低交易费用作为决策的依据。在人们的意识里，公共资源就是“唐僧肉”，人人都想占便宜，对保障性住房任意改变结构和采用不当使用方式，似乎不用对具体的主体负责，从而导致保障性住房使用上的“公地悲剧”。正因为如此，一些公租房（目前保障房的主要类型）小区物业维修成本奇高，加之保障性住房建设的贷款利息远远超过租金的收入，使管理难以为继。如果采用政府补助企业、企业代替政府管理的方式，让企业在实现自身必要利润前提下对保障性住房让利，那么一定能实现企业利润与政府社会公益目标的双赢。

注释：

①资料来源：在调研过程中，由该地审计部门提供的保障性住房“专报”。