制度的合理性是指制度的建立、发展与完善要符合制度本身建设的客观规律与内在逻辑。制度的合理性可以从三个维度进行分析：实质合理性、形式合理性与程序合理性。实质合理性是就制度内容而言，形式合理性是就制度的外在结构与形式规定而言，程序合理性是就制度的实际运作过程而言，这三个方面既相互区别，又内在协调，共同构成制度合理性的完整内涵。一种制度体系，只有这三个方面都具有高度的合理性，才能最大程度地提高治理效能。

党的十九届四中全会聚焦制度建设，提出十三个“坚持和完善”作为制度建设的具体部署，是新时代推进制度之治与治理现代化的行动指南。要有效推进制度建设，一方面要从器的角度研究具体的制度问题与制度设计，另一方面要从道的高度去认识制度本身及其建设规律。本文试从现代性的视域对制度合理性问题作一阐释，以求教于学界同仁，共同推进相关研究的深化。

“理”作为名词，原有物质本身的纹路、层次之意，后引申为事物本身的次序、规律与逻辑。所谓合理性，就是事物的存在与发展合乎规律、合乎逻辑、合乎必然性。制度的合理性是指制度的建立、发展与完善符合制度本身建设的客观规律与内在逻辑，如果不符合则不具有合理性。只有合理的制度才能真正赢得人们的认同与支持，社会成员才会自觉践行，制度也才能真正发挥积极的治理功能，如果制度不合理，则无法发挥应有的功能与作用。综合已有研究成果，制度的合理性可以从三个维度进行分析：实质合理性、形式合理性与程序合理性。实质合理性是就制度内容而言，形式合理性是就制度的外在结构与形式规定而言，程序合理性是就制度的实际运作过程而言，这三个方面既相互区别，又内在协调，共同构成制度合理性的完整内涵。一种制度体系，只有内容、形式、程序三个方面都具有高度的合理性，才能最大程度地提高治理效能。

一、制度的内涵

在现代社会，一种合理而完备的制度体系能够有效协调利益关系、推进社会和谐、建构社会良序、减少社会成本、提高发展效益，从而大大提高国家治理能力。可以说，制度合理与否，现实治理效能如何，是衡量一个社会政治文明程度的重要标志。

就其本质而言，制度是人们在社会实践基础上形成的交往规则或规范，是客观稳定的社会交往的关系结构。制度表征着共同体成员交往关系相对的稳定化、结构化、模式化与有序化。共同体成员的利益冲突产生制度的必要性，因为无序的利益冲突最终将导致社会成员的利益受损与整个社会发展的停滞甚至倒退，因而必须有制度予以约束。共同体成员的合作则使制度的产生成为可能，这是因为，共同体成员作为社会性动物，必须通过与他人的交往与交换，方能有效满足利益需求，因而必须通过制度来确定合作的方式以及合作成果的分配。制度通过明确共同体成员的应为、须为和不为的界限来化解利益矛盾、约束求利行为、确定合作框架、分配社会资源。在此，制度实际上成为解决冲突、利益互换、寻求共存的中介性力量。

作为交往的中介，制度把个人之间的相互性关系变成个人与国家规范之间的相互关系。换言之，制度能够把社会个体之间的对立统一关系转化为社会个体与国家规范之间的对立统一关系。从逻辑意义上分析，如果纯粹个体之间的利益交换关系缺乏国家制度的有效规范与公平调节，这种利益交换或者沦为弱肉强食，或者导致私力报复，无论哪一种情况都不利于社会的和谐有序。但是，通过制度，国家就可以定分止争，保障公平，维持秩序，确定人们的交往与合作方式，而作为国家代替个人维持人际关系相互性的条件，个人则必须认真地遵守制度规范。这种情况下，制度提供了一种独立于社会成员意志之外的规范，显现相对于主观的客观性、相对于个体的超越性和相对于私力的权威性。

社会越发展，人们相互之间的关系越深化与多样化，作为交往中介的制度，其系统建设就愈是必要。交往关系的深化与多样化，一方面使矛盾冲突的几率增大，利益矛盾常规化，另一方面也使相互的合作更为必要。这两种情况都愈益凸现制度的重要性，也进一步推动制度的分化整合。就分化而言，传统社会基本上是领域合一的各种制度，现代社会分化出边界相对清晰的政治制度、经济制度与文化制度等；就整合而言，传统社会因时因地因人而异的碎片化、差别化制度，现代社会要求统一的法制形式。但是，现代社会大分化、大整合的极度复杂态势，瞬息万变的迅即发展态势，各种风险与不可测因素的高发突发态势，也使制度建设的难度加大。在中外的政治实践中，制度本身的有效供给往往不足，制度短缺现象有时十分明显，实施效果往往不佳，虚置现象较为严重，良好的制度本身反而变成一种稀缺资源。也正因为如此，研究这样一种稀缺资源的建构、配置与实施，对提高国家的治理能力才具有至关重要的意义。党的十九届四中全会之所以高度关注制度建设与治理现代化问题，很大程度上也有这一方面的考虑。

作为交往中介，制度的建立与发展是均衡与非均衡的辩证统一。根本而言，制度关涉的是社会成员的利益，因而制度均衡实质上就是社会成员权利义务分配格局与利益分配格局的合理与平衡。这样一种均衡的制度安排一方面要能够保证个体的合理利益，另一方要能够有效约束社会主体过分的牟利冲动与行为，使社会成员彼此之间以及个体与共同体之间在利益关系方面达致和谐。随着生产力的发展、社会关系的变化以及社会利益格局的调整，原先均衡的制度会逐渐丧失其应有作用而变得不均衡，这时，要避免制度的僵化就需对其进行调整，而这就意味着制度的变迁。“由于利益和需要是一个不断增长和拓展的过程，因此制度非均衡是社会的‘常态’，制度均衡则是暂时和相对的状态。正是制度不断处于由均衡到非均衡又达到新的均衡的状态，这就构成了制度的持续变迁和向更高的层次、阶段发展。”［1］(P21)十九届四中全会关于坚持改革创新、坚持和完善中国特色社会主义制度的战略规划正鲜明地体现了这一点。

二、制度的实质合理性

把握制度的合理性，制度内容的合理性是最为基本的涵义。设若一种制度体系在内容规定上有问题，不合规律，显失公平，形式与程序方面再规范，意义也将大打折扣。正所谓“皮之不存，毛将焉附”，在此意义上，制度内容规定的合理性可以称之为制度的实质合理性。制度的实质合理性包括制度内容的“合规律性”与“合目的性”两个方面。

一种制度的内容要具有合理性，这种制度的内容规定必须合乎客观规律，具有相当的科学性，合“理”首先是合乎“规律”。在此意义上，一种制度内容的合理性首先必须以特定时代背景与社会条件下人们对客观规律的深入认识为基础。就宏观而言，现代社会中的制度建设必须要立基于经济发展的规律、政治发展的规律、文化发展的规律、社会发展的规律、人自身发展的规律，等等，要根据实际需要建构多层次、系统化的制度体系，实现制度的全面配套与协调发展。就微观而言，某个部门、某项管理或某种工作的制度也要以尊重其特定的规律为前提。当然，由于人自身认识的局限性以及事物发展的过程性，在实践中对规律的把握一般而言是渐进的，是一种动态的连续过程。“合规律性”要求制度建设应时刻保持对社会实践规律的自觉尊重意识以及对实践发展趋势的敏感性。在现实中，制度建设主体要以实践为基础，深入学习、研究，认真反思、总结，积极谨慎，勇于试错，敢于创新。

除了“合规律性”外，制度的实质合理性还表现为制度内容的“合目的性”。“合目的性”是就制度体系所持有或体现的价值理念而言的。现代社会，各种危机风险相互交错，制度供给相对不足，在这种情况下，如果制度设计的价值理念本身再有问题，不仅无法有效化解风险挑战，甚至会因制度设计的缺陷而引发更多矛盾。制度必须体现一个时代的基本价值精神，在进行制度安排之前，必须要明确以何种价值理念来构建制度，以什么价值原则来引领、推动制度的变革与创新。只有如此，制度才是善的，才具有时代的合理根据。所谓“合目的性”，在现代性的语境中，最根本的是指制度内容的设计在尊重规律的基础上要尽可能体现人文理念，在价值内涵上具有自由公正的精神，要承认人的主体地位，合理规定人们的权利义务，尊重人的正当利益，提高人的自身素质，改善人的生活质量，优化人的生存环境，努力实现人的自由全面发展。学界探讨的制度伦理正是针对于此而言的。

进而言之，制度内容的“合目的性”还可以再从人际与个体这两个内在相关的角度分别进行规定。对人际而言，“合目的性”要求制度必须体现社会的公平正义。作为协调人际关系的理念，公平正义要求制度必须要将社会资源在各阶层、群体之间合理配置，将权利义务关系在社会成员之间合理安排，在有效协调社会利益关系的基础上推进社会的利益均衡，尤其要树立合作、平等、共享理念，努力消除社会不公现象，对社会的弱势群体应及时有效地予以救济与保障。对个体而言，“合目的性”要求制度建设必须有效保障公民各领域、各方面的权利，维护个体正当利益。公民权利保障与公平正义理念相关，因为如上所述，公平正义也涉及权利义务的安排问题，但以上主要是从主体间交往的角度来分析的，而权利保障则直接将公民个体凸现出来，两者侧重点不同而又相互协配，共同将制度的合目的性具体化。一种体现时代价值精神的制度体系因能够实现社会资源的有效配置与公民自主权利的保障救济，必然会充分调动社会成员的积极性与创造性，必然是具有活力、富有效率的，也必然会得到民众的高度认同。换言之，“合目的性”的制度可以充分激发社会各个阶层以及绝大多数社会成员的潜能，实现社会的有效整合、有机团结，从而有利于最大程度上达致社会成员之间“各尽所能、各得其所而又和谐相处”的理想状况。而一个制度不公的社会是决不可能真正繁荣稳定的。为了人的制度最终也会激发人，高度的人文关怀与社会的生机活力内在统一，制度的人学内涵由之得以充分彰显。

三、制度的形式合理性

所谓形式合理性，是指制度体系具有合理的内部结构，制度在规定上具有普遍适用性，制度公开而明确。一种具有合理性的现代制度体系应该有逻辑自洽的形式。无论是就横向还是纵向而言，制度体系在结构上都不存在层次上的混乱，在规定上都不存在内容上的矛盾，整个制度体系呈现为一个由宪法统领的自一般至具体的有机融贯的层级秩序结构。这样一种和谐的秩序结构如果能够切实运作，将会有效地稳定社会成员的预期，抑制各种机会主义行为。

在形式上，一种具有合理性的现代制度应当具有一般性与普遍适用性。在现代社会，制度体系应是为社会成员共同遵循的一般性规则，在表达上应使用一般性陈述，即通过一般性词句或普遍词汇将制度的内容表达出来，以概括复杂的社会事态和多样的社会行为。这样的制度在它涉及的领域内不应无正当理由就对社会成员和情境实行差别对待，而是平等适用于具有不同利益与价值的主体，具有普遍的约束力。这表明制度只针对客观存在的行为和事实，不因人而别，仅仅适用于一般意义上的人，而非特定的、具体的人，具有不针对个别人的非人格化特征。

现代社会中，制度形式的这种一般性与普适性本身就包含着平等化的价值诉求，在很大程度上成为防止特权制度、等级制度或歧视性制度产生的必要条件。在此之所以称其为必要条件，是因为一种制度如果要消除特权、等级以及歧视，则必须采取这种一般性与普遍性的表现形式，但仅有如此的制度形式，还不足以完全消除特权、等级与歧视产生的可能。一种制度完全可以针对一部分社会成员采取某种规定，对这部分受约束的成员而言，这种制度具有一般性与普适性，因为制度并不是针对某个社会成员，而是针对这一受约束的整体。但是，与其他社会阶层或群体相比，这种制度规定可能是不公平、不合理的，可能带有一定的歧视色彩，比如人们争论已久的正在改革中的户籍制度。因而，制度形式的一般性与普适性是否能切实发挥其维护平等权利的积极功能，必须要看这种一般性与普适性的涵括范围是否达到应然的程度，制度设计的价值理念是否真正以每一位公民个体为本。当然，无论如何，在现代社会中，制度形式的这种一般性与普适性毕竟是对极端特权与差别歧视的一种客观性制约因素，其价值是不可否定的。

在形式上，一种具有合理性的现代制度必须是公开而明确的。只有制度公开，才能让社会成员认知并了解制度对自己的要求，明确自身有哪些权利和义务，明白按制度应该如何行为并形成稳定预期，进而避免所谓“潜规则”的流行。制度的公开性，还提供了一种可能，使人们有机会检讨和批评制度的各种缺陷和弊端以及产出这种制度的组织结构、活动方式及其程序的非理性因素，从而进一步推进制度的科学化与合理化。因而，与“政府应在阳光下运行”同理，除非特殊需要，制度同样应该为每一位相关的公众所知晓。进而言之，公开的制度还必须是明白而确定的。一种制度虽然公开却不明确，比之制度的缺失或无知，其效果也好不到哪里去，在这种情况下，公民同样会不知所措，无法有效预测自己未来活动的方向、界限及后果。制度内容不明确，具有过大的弹性空间，往往无法有效防止公共权力机关行为的随意性与擅断性，必然导致公共权力的私化。而某些社会集团或群体也有可能利用这一模糊性谋取不当得利。

当然，由于客观现实本身的复杂多样，人自身认识能力的局限以及其他一些因素，制度本身的规定往往具有一定的不确定性与模糊性，这是不能不予以承认的。尤其现代社会，大量繁琐、复杂或重要的事务亟需处理，在这种情况下，将制度规定得事无巨细、面面俱到，既不可能，也不可欲。现实是不断变动的，也是高度不确定的，而制度则带有一定的僵化性，过细过多的制度规定会限制政府自由裁量权的有效与正当行使，限制社会事务的有效灵活解决。制度的“明确性要求”承认制度尤其是法律难以完全避免的模糊性，也并非是要求制度规定无限延伸、过于细化与琐碎，而是指在做出某项制度规定时，在其正常的适用范围内，制度的规定应尽可能清晰、明白、确定，仅此而已。

四、制度的程序合理性

制度的程序性是指制度在设计与实施上不是屈从于个别意志的任意与随心所欲，而是讲求按一定的步骤与环节办事。与之相应，所谓程序的合理性是指制度运转的程序、实施的步骤、操作的环节公正、严密、完善，尽可能排除外部主观干涉与刻意干扰，相关各方依照程序本身形成结果。程序的合理性使制度更具人性，更加人道，更能体现人的尊严。

一方面，程序与形式具有不尽相同的内涵。与纯粹的形式结构相比，程序的安排与设计在很大程度上已经涉及制度的实质性内容，价值取向体现得相对明显，与最终结果的联系也更为密切。另一方面，程序与内容既相联系，又有区别。程序虽然导致特定的结果，但程序关注的是处理事情、解决问题的过程、环节和方法，并非内容，也不倾向于特定结果。以上所论旨在说明，程序既不能简单地还原为形式，也不能简单地归结为内容。程序既与这两者相关，又有其特质。“程序其实未必可以完全归入形式的范畴。程序是与选择联系在一起的……可以说，程序的本质特征既不是形式性也不是实质性，而是过程性和交涉性。惟其如此，方能应付现代社会的变动节奏，根据需要作出不同的决定。”［2］(P32)

任何既定的制度体系本身都包含某种程序，然而，只有在现代市场经济与民主政治的条件下，程序的功能才日益凸显，程序建设才日益受到人们的重视。在传统的共同体社会中，共享的伦理规则作为大一统的意识形态为人们尊奉，社会成员之间尚未形成充分而明显的利益分化与交往关系，人们的独立意识与自我意识尚未得到普遍的启蒙，在这种情况下，以解决价值纠纷、调整利益关系、整合社会交往、达成各方共识为己任的程序性制度是不可能真正发展起来的。只有在充满种种不确定性的现代多元社会中，“选择才会成为生活的主题，从而怎样进行选择的程序的重要性才会突出出来”［2］(P63)。

现代社会的基本制度，不论是民主还是法治，在很大程度上都是建立在实质性价值理念之上的程序之治。就民主而言，对大民主的批判催生人们对民主本身的反思，个体的独立性与社会问题的公共性迫切需要合理的民主程序来汇集众意、化解矛盾、建构规则、凝聚共识、协调关系。在民主制度中，正是通过程序的交涉过程，个人意志与公共意志之间才得以相互连接与汇通。程序的合理性决定着民主的广泛性、有效性与持续性。就法治而言，合理的法律程序在法律的制度建构以及现实运作中居于核心的关键地位。“现代法治乃‘良法’之‘治’，即优良的法律对社会的‘统治’或‘治理’。从根本上讲，这种‘统治’或‘治理’主要靠的是以‘理’服人，靠的是规范化、制度化的理由说服机制……这样，仅从技术来看，要能够真正地展示具有说服力的‘理由’，就必须将获得‘理由’的这一过程‘分解’为各种不同的，然而又具有严密的逻辑联系的‘环节’和‘方面’，并使这每一‘环节’和‘方面’都体现出‘客观’和‘公正’的品质，这样，过程的‘合理性’、‘公正性’和‘有效性’在很大程度上就保证了作为其结论或结果的‘理由’的‘合理’、‘公正’与‘有效’。于是，合理的、公正的‘程序’的既‘先于’又‘优于’其所获致的结果（具体‘理由’）的重要性就自然而然地凸现出来了。”［3］(P287-288)

在当今的政治发展中，程序建设的重要性进一步凸显，公共权力行为的正当程序模式日益受到强调。从逻辑上分析，公共权力的运行大致可以分为两种模式：严格规则模式和正当程序模式。严格规则模式主要是通过确定详细的实体规则来规范公共权力机关的行为，这也是传统的权力运行模式。但是，随着当代政治与社会的发展，严格规则模式的弊端日益显现。这是因为，一方面，规则总是概括的、一般的，而规则适用的对象总是具体的行为或事件，现实的复杂多变远非抽象稳定的规则所能涵括。现代政府作为有效政府需要灵活有效地处理与解决不断膨胀的大量事务，在这种情况下，如果制度规定太过刻板僵化，权力机关缺乏自由裁量权，无法因时因地制宜，就无法灵活、及时、有效地解决问题。而规则即使修改与补充，也需要一个过程。另一方面，规则即使具有一定的灵活性，也不可能包罗万象，涉及任何领域而无有疏漏。而在规则所不及的地方，恣意往往盛行无阻且难以纠正，公共权力的自由裁量权易于滥用。因此，仅仅依靠规范调整与控制，公共权力极可能出现机械化和恣意化这两种极端倾向。

而正当程序模式恰恰可以克服严格规则模式的局限。在缺乏实体规则或者实体规则不完全适应社会需要的情况下，正当程序模式强调从公共权力行为的过程着眼，侧重于行为程序的合理设计，主张公共权力行为所涉事件与问题的相关各方都参与权力的实际运行，相互对话、协商与博弈，行使权力的理由要通过相关各方共同证成。“通过程序来保证权力依法行使的正当性，这些程序有立法程序、执行程序、司法程序，还有政党程序和选举程序，它们构成了政治过程的要害和核心。”［4］(P297)

在正当程序模式中，一方面，通过事件与问题各相关方的积极参与来达成共识，寻求具体问题的解决之道，无疑比仅仅遵循抽象规则更为灵活、及时。由于现代社会的飞速变化，以确认实体标准为内容的严格规则往往难以适应社会发展的节奏，而具有过程性和交涉性特点的程序则可以解决严格规则模式的滞后性，并起到平衡的作用。因为程序的重点不是决定的内容和处理的结果，而是作出决定的过程、方式和方法等。这样就使程序参与者在程序的指引下，结合社会发展变化的需要，作出迅速而理性的决断。灵活的程序实现了规定原则的普遍性、确定性与社会行为的特殊性、不确定性的有机统一。另一方面，问题解决过程中公共权力的行使对象，特别是行政权力相对人的有效参与，可以形成对公共权力自由裁量的强大制约力量，避免暗箱操作的可能。这是对行政权力的积极控制而不是消极限制。可以说，以正当程序模式来弥补严格规则模式之不足，已成为当代公共权力运行的重要趋势，它表明公共权力运行从注重行为结果的合乎规则性向注重行为的合乎程序性的转变。

当然，正当程序模式并不能完全取代规则的调整与控制，因为规则无论如何总是人类社会所需要的。正当程序与合理规则两者一起，共同规约着公共权力的行使与运作，更好地维护权利，推进社会和谐。程序的合理性集中体现在五点。

其一，程序中各方参与的充分性。一种合理的程序必然使得相关各方都能够有效充分参与。参与各方角色上的明确分化与异质性对于程序的运作来说具有典型性与关键意义。程序中分化的每一个角色都是以一个符号的形式存在，具有不同的权利、义务或责任。不管现实中参与各方具体为谁，进入程序之后，一律都按照角色定位行为，而排除或过滤掉其他无涉因素。

其二，程序的进程与运作一般而言是公开的，各方应该对称、真实、充分地占有信息。这种对称性可以有效避免过程中的“暗箱操作”，实现公平对待。

其三，公正的程序不预设既定的结果，而由相关各方交涉达成共识。程序开始于不确定状态，应该容许选择的自由。由于结果的不预定性，角色分化的相关各方都应有平等的表达机会和自由的选择机会，表达与追求的各种价值或利益都应得到考虑和权衡，其在公正而合理的程序交涉中，深入交流、相互辩驳、修正观点、反思整合、寻求妥协。通过这种交流妥协达成的实际决定与实际结果具有权威性与终局效力。

其四，一种合理的程序必须考虑程序运行的成本问题。不考虑成本的程序设计往往虚置甚至起到与预期相反的效果。因而，在进行程序的设计和安排时，应力求各种成本最小化，效益和产出尽可能最大化，使之具有经济性和效率性。当然，不能因为过分追求经济与效率而忽视乃至影响程序与制度为之服务的实质性价值理念，而应在体现实质合理性的基础上注重程序乃至整个制度体系的成本效应分析。

其五，一种合理的程序绝不应是自我封闭的，而应当具有根据实践发展自我变革与持续合理化的开放性结构、适应能力与可塑性，以及必要而良好的评估和修正机制。通过这样一种结构设计，程序得以自我完善，不断发展。实际上，整个制度体系发展与变化的内在机制也主要依赖具有开放性设计的合理程序。在这样一种开放性的设计中，参与机制与反馈机制的合理、健全与完善是最为重要的。

五、结语

制度的合理性问题关注制度建设之规律、制度设计之逻辑，属于对制度之道的形上阐释。对这一问题的研究意在表明什么才是好的制度体系，一种理想的制度体系原则上应是什么样的。在现代性的视域中，如果一种制度体系很大程度上具有实质合理性、形式合理性与程序合理性，就会实现合规律性与合目的性的统一，科学性与价值性的统一，效率与公平的统一，社会秩序与个人自由的统一，制度稳定与制度发展的统一，外部变化与制度适应的统一，就会赢得民众的广泛认同，从而更易于实施和执行，更易于转化为治理效能。具体的制度建设必须在深刻认识这三重合理性的基础上方能有效推进。一个拥有此种制度的民族，才有可能真正实现治理体系与治理能力的现代化，真正担负起自身的使命与梦想。