付洪良

(1.湖州师范学院 经济管理学院,浙江 湖州 313000;2.湖州师范学院 “两山”理念研究院,浙江 湖州 313000)

20世纪后半期，人类逐渐意识到环境污染所带来的严重危害，并开始对人类的发展方式进行反思。1972年,我国政府代表团首次参加了联合国人类环境会议,受此影响,国内逐渐开始意识到环境保护的重要性。1973年,在北京召开了第一次全国环境保护会议,审议通过了环境保护工作方针和第一个环境保护文件，即《国务院关于保护和改善环境的若干措施》。此后,我国相继制定了一系列与环境保护有关的法律法规。改革开放之后,我国经济建设取得举世瞩目的成就,但我国生态环境却从良好到逐渐恶化，再到总体环境的改善[1]。2005年,习近平在湖州安吉余村提出“绿水青山就是金山银山”理念,指出了经济发展与生态环境保护的辩证关系,也为我国生态文明建设明确了新的方向。此后,我国政府高度重视生态文明建设,党的十八大要求全面推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设“五位一体”科学发展；随着生态产品逐渐成为与物质产品、文化产品相并列的第三类社会需求[2]121-125,党的十九大相应提出，要提供更多优质生态产品以满足人民群众日益增长的优美生态环境需要。至此，生态环境保护治理已经成为国家治理体系的重要组成部分。

在我国推进生态文明建设的过程中,主要采用先行先试、积累经验、树立典型、示范引领的方式,探索生态文明建设新路径,并就生态环境治理、生态空间、生态经济、生态生活、生态文化以及体制机制建设等方面进行了大量试点。截至2019年,国家批准175个市县作为生态文明先行示范区探索生态文明的实现路径与体制机制,设立了52家“两山”实践创新基地,并先后批准在海南省、深圳市盐田区、浙江丽水市、江西抚州市等地开展生态产品价值实现机制试点。总体上,这些示范区的各项试点工作取得了不错的效果,也积累了一定的实践经验,为我国进一步推进生态文明建设提供了有价值的参考。

我国生态文明建设是一项长期的、系统的工程。当前示范区的主要任务是完成若干个试点目标,与系统的生态文明建设相比,如同管中窥豹,因此,需要全面地对生态文明建设进行实践探索与理论研究。同时,随着我国城镇化的推进,城镇建设的可持续发展备受关注,生态文明城市建设正成为我国城镇化和生态文明建设融合发展的切入点,生态文明城市将是城市生态文明建设的发展方向。本研究借鉴国际生态城市发展经验,结合我国生态文明建设的目标和实践,尤其是湖州生态样板城市建设的实践,提出了五个维度的生态文明城市建设架构,并提出促进生态文明城市建设的对策建议。

一、生态文明城市建设的理论与实践

“生态城市”这一概念是20世纪70年代由联合国教科文组织提出的。生态城市是从全局和系统的视角应用生态学基本原理建立起来的,是人与自然和谐共处、物质循环良好、能量流动畅通的生态系统[3]189-192。生态城市是国外城市建设的热点。作为现代城市建设规划的一项重要指标,生态城市已成为人类追求的理想居住模式。与此同时,自党的十七大明确提出“建设生态文明”后,我国也开始对生态文明城市建设进行探索,并取得了初步成效。

(一)国外生态城市建设的理论与实践

自生态城市概念提出后,世界各地不断开展生态城市建设实践。以生态技术应用为突破口,遵循人与生态环境相互依赖、和谐发展的理念，根据城市特征差异,各国建设了不同特点和模式的生态城市。其中,有代表性的生态城市包括美国的伯克利、日本的北九州、丹麦的哥本哈根、德国的埃朗根、巴西的库里蒂巴等。美国加州的伯克利为实施生态城市计划,在城乡一体化的空间结构上,通过保护生态环境、利用新能源和生态节能技术,实现了人与自然和谐共生发展,成为全球“生态城市”建设的样板,其理念和做法在全球产生了广泛的影响。北九州曾经是日本污染最严重的重工业城市,城市规模小、资源匮乏。通过推行“堵住废物源头,推进废物利用,靠环境产业振兴地方经济,创造资源循环型社会”的做法,北九州由污染严重的重工业城市转变成生态城市,成为生态环境治理的样板[4]78-80。丹麦的哥本哈根坚持“少占良田、改造荒原、营建宜居环境”的原则,实施“手指形态规划”,保护和增加绿色植被,注重绿色节能技术在微观层面的运用,重视培养社会公众的环保理念,使自身成为中等规模工业化城市可持续发展的典范,被誉为“最适宜人类居住的城市”。德国的埃朗根采取多种节地、节能、节水措施,修复生态系统,进行综合生态规划,成为德国“生态城市”先锋市。巴西的库里蒂巴以可持续发展的城市规划而备受世界关注,其特色表现在公交导向式的交通系统、垃圾循环回收以及新能源使用等领域。新加坡则运用生态环保理念和技术,建设成为著名的生态城市。

在国外生态城市建设实践中,还有因实施生态型项目或者应用具体生态技术而闻名的案例。澳大利亚的哈里法克斯生态城项目提出了与传统商业开发策略不同的“社区驱动”生态开发模式,即在社区和建筑中实现物质循环,同时又将循环理念运用于社会与经济发展中。西班牙的马德里与德国柏林通过将城市空间和建筑物表面用绿色植被覆盖、将雨水就地渗入地下、推广建筑节能技术材料、使用可循环材料等措施,改善城市生态系统。还有印度的班加罗尔、巴西的桑托斯、意大利的罗马、美国的华盛顿与克利夫兰、俄罗斯的莫斯科、澳大利亚的悉尼与堪培拉等国家的城市都提出建设生态城市的目标或开展了这方面的研究与实践。

(二)国内生态文明城市建设的理论与实践

20世纪80年代以来,天津、杭州、厦门、成都等一些城市先后提出“生态城市”“低碳城市”等施政理念,但受当时条件所限,未能落到实处。党的十八大后,生态文明建设作为国家重要发展战略已贯彻到地方经济发展、环境改善以及政府考核评价等方面。一些地区在生态文明建设过程中,率先提出要建设“生态样板城市”或者类似目标。2017年,青海西宁出台《关于建设绿色发展样板城市的实施意见》,围绕打造绿色发展样板城市,实施绿色人文建设行动,积极推动生产、生活与生态环境实现良性互动,这也是我国地方政府中最早明确提出建设绿色发展样板的城市。2018年,江苏徐州因在生态修复、固体废弃物处理以及推进固废智慧管理和源头控制、网络收集和转运、循环利用等方面做出的突出成就,获得联合国人居署授予的“联合国人居奖”。以此为契机,徐州提出建设生态样板城市目标。近两年,福建省在省级生态文明先行示范区建设基础上,提出打造全国生态文明建设样板；江苏无锡市政府提出践行绿色发展理念,打造美丽中国样板城市；广东珠海提出以建设新生活、打造绿色宜居美丽中国样板城市为发展目标。在中国生态环保绿色发展大会上,青海西宁、四川巴中、内蒙古二连浩特分别获得“2018中国生态文明建设样板城市”称号。2019年,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《国家生态文明试验区(海南)实施方案》,该方案要求海南省生态环境质量继续保持全国领先水平,到2035年,生态环境质量和资源利用效率力争居于世界领先水平。

国内生态文明城市建设与国外生态城市建设相比,二者因基础不同而表现出较大的差异性。国外生态城市建设更重视生态技术的利用,并将这些技术应用于能源开发、垃圾处理以及建筑材料更新等方面,旨在促进区域内物质循环,从而形成人与环境和谐共生。而国内生态文明城市建设重点是改善生态环境，提升人居环境质量，增强生态意识，发展生态经济,从而实现人与自然和谐发展。同时,国内的生态文明城市建设以政府为主导,突出生态文明城市建设的体制机制建设,并实施严格的监管制度。

二、湖州生态样板城市建设实践

湖州是我国首批国家生态文明先行示范区,在生态文明建设过程中不仅注重生态环境改善,而且取得了良好的外溢效应,促进了社会经济发展,对我国生态文明建设具有一定的“窗口”示范作用。早在2003年,湖州就提出建设生态市的目标,此后长期坚持推动“千万工程”,人居环境和自然生态环境质量得到显著提升,内生生态产业蓬勃发展并不断升级。良好的生态环境与乡村旅游已经成为湖州名片,湖州正朝着现代化生态型滨湖大城市迈进。为实现城市可持续发展,2019年,湖州市提出建设生态样板城市的目标,并制定了《湖州市践行“两山”理念，打造生态样板城市实施方案》,通过实施生态环境、绿色经济、低碳生活和生态制度等四个样板,加快推进生态样板城市建设。

(一)湖州生态样板城市建设的主体架构

一是生态环境样板。优化城市空间布局,完善国土空间规划编制,实施主体功能区划监管和不同功能区差别化管理；强化自然生态空间用途管控,落实节约、集约用地制度；加强防范环境风险,强化预警能力；继续深入推动“千万工程”,全面提升生态环境质量；加大生态环境保护公众参与力度。

二是绿色经济样板。构建现代生态产业体系,以国家级试点和南太湖新区建设为契机,加快绿色项目招商引资,推动信息经济、高端装备、健康产业、休闲旅游等四大主导产业发展,形成绿色经济增长点；发展现代生态农业,做强林下经济、森林旅游等产业。加快传统产业绿色化、智能化改造,淘汰落后产能,构建循环型产业体系,提高资源利用率。

三是低碳生活样板。改造提升社区与建筑的绿色环保性能,完善生态景观体系；按照海绵城市、智慧城市或生态园林城市标准建设新社区；增加绿色产品供给,推进全国新能源汽车推广应用示范城市建设,加快新能源公交推广应用,鼓励使用可再生能源,推行绿色消费、低碳出行,倡导简约适度、绿色低碳的生活方式。

四是生态制度样板。继续完善法规、标准、体制“三位一体”的生态文明制度建设,推进“1+X”生态文明地方法规体系建设,健全生态文明标准体系,建立绿色生产和绿色生活的体制机制。围绕湖州生态文明建设的各维度,制定并发布一批支撑湖州生态文明建设的关键性标准。深化生态文明体制改革,探索自然资源资产产权制度改革；深化自然资源资产负债表编制和应用,建立环境保护的公益诉讼制度、损害赔偿制度和督察制度等。

(二)湖州生态样板城市建设存在的不足

截至目前,湖州生态文明建设取得了良好的社会经济效应,既改善了生态环境又促进了地方全面发展,为全国生态文明建设提供了参考与借鉴。但是，与建设湖州生态样板城市的目标相比，其仍有一定的差距。

一是生态环境治理有待突破。要成为生态环境样板,需要有所突破,如河道与湖泊水质的提升、垃圾分类的全面落实等。二是生态技术水平有待提高。从国外生态城市建设看,生态技术的应用是生态城市建设的一个重要特征,尤其是建筑、公共交通和环境治理等方面,需要集成各种生态技术建成综合性的生态样板城。三是生态制度有待完善。湖州虽已初步形成生态制度体系框架,但仍需进一步完善,有些重要制度还需要进一步探索,如自然资源产权制度。四是支持政策有待创新。生态样本城市具有公共产品的性质,需要政府政策的大力支持,尤其是财政资金的投入。

三、我国生态文明城市建设的“五维”架构

生态文明城市建设是生态文明建设的重要组成,生态文明城市建设水平反映了生态文明建设的实际成效。本文以我国生态文明建设的要求和目标为核心,吸收国内外生态城市建设的研究成果,结合湖州生态文明建设实践,建构出“五个维度”的生态文明城市建设架构,分别为生态环境、绿色经济、低碳生活、制度体系和财政支持,这些维度相互支撑,共同推动生态文明城市建设,一同构成生态文明城市建设的五大支柱。

生态环境是生态文明城市建设的基石。良好的生态环境既可以单独作为一种生态产品,又可以作为其他产品的投入成分,增加产品的附加值。当前,生态环境治理是重点,这是一个投入大见效慢的过程,既需要不断增强治理能力,又要扩大治理的深度和广度。要充分发挥政府主导作用,动员各方力量参与生态环境治理,逐渐实现“天更蓝、地更净、水更清、空气更清新、城乡更美丽”的优质生态环境,为生态文明城市建设奠定良好基础,并由此产生更大的社会经济溢出效应,从而促进环境与经济的和谐发展。

绿色经济是生态文明城市建设的目标,也是其发展的内在动力。绿色经济是可持续发展的经济,其主张实行经济生态化、生态经济化的发展模式。经济生态化要求经济发展的速度和规模控制在资源和环境所能承受的范围内,实现从生产到消费全过程的低消耗与环境友好；生态经济化是指将生态资源转化为生态资本的过程,是生态资源进入经济系统后所反映的生态价值的经济表现[5]198-205。我国应该走经济生态化和生态经济化相结合的道路,根据实际情况,在经济发展水平较高的区域要重视经济生态化,在欠发达地区要重视生态经济化[6]142-147,二者并行、协调发展则能取得较好效果。

低碳生活也是生态文明城市建设目标,是生态文明建设的最高级成果。生活方式低碳化是生态自觉意识较高条件下一种新的生活方式,它不以消费额度为预算约束,而是以减少能量消耗,从而降低碳排放量以及用“碳消费”模式来衡量的一种生活方式。低碳生活应从两方面加以实现：一是政府直接提供或引导市场提供低碳公共产品和服务,包括低碳公共交通、低碳社区和建筑等；二是在社会公众的日常生活中,包括吃、穿、住、行等方面,抑制“异化消费”和过量消费,提倡“低碳消费”,实现由高碳生活方式向低碳生活方式的转变[7]4-7。

制度体系是生态文明城市建设的可靠保障,包括法律法规、标准以及体制机制等,完善的制度体系可以保障生态文明城市建设的稳定性和长期性。我国《生态文明体制改革总体方案》中提出加快建立系统完整的生态文明制度体系,加快推进生态文明建设,增强生态文明体制改革的系统性、整体性、协同性,这充分表明了制度体系对生态文明建设的重要性。生态文明城市建设是全社会生态理念、生产方式和生活方式的一次深刻变革,要以法制化、制度化方式推进生态文明城市建设，保护建设成果。

财政支持对生态文明城市建设具有直接支撑作用,也有引导社会资源流向的功能。生态文明城市建设是一项长期的系统工程,因其具有公共产品的性质,建设成本高,故合适的财政支出安排可以起到保障和促进生态文明城市建设的作用。在生态环境治理、绿色经济、低碳生活乃至制度体系建设的各方面都需要财政的“鼎力支持”。同时,财政可以通过直接补贴、奖励和转移支付等形式推动生态技术创新与应用、生态环境治理、绿色建筑与生态社区的建设等；财政还可引导社会资源向生态文明城市建设领域流动,即以少量的财政资金实现生态文明城市建设的最大效应。

四、推进生态文明城市建设的对策建议

我国进入社会主义生态文明建设新时代以来,通过设立国家生态文明先行示范区,在实践中不断摸索生态文明建设的路径。城市生态文明是生态文明建设的重要载体。随着城镇化的推进,我国城镇数量将持续增加、规模不断扩张,建设生态文明城市的重要性应被高度重视。我国生态文明城市建设可从生态环境、绿色经济、低碳生活、制度体系和财政支持五个维度开展[8]218-323,通过增强生态意识、培育生态文化体系、重视生态技术的研究和应用、完善制度体系以及发挥政策支持作用等机制,推进我国生态文明城市建设不断深入。

(一)培育生态文化体系,提高公众参与度

美国生态学家理查德·瑞吉斯特认为，在生态城市建设中,首要的任务是普及与提高人们的生态意识。高水平的生态文明城市,需要广泛的公众参与,这是国外生态城市建设成功经验的总结。因此,要加快培育生态文化体系,提高公众参与度。一要坚持从小朋友抓起,以家庭和学校为核心,普及生态文明法律规范和相关科学知识,引导公众自觉将生态理念落实到行动；二要倡导绿色生活方式,大力推广绿色低碳出行,倡导绿色生活和休闲模式,加快向绿色低碳、勤俭节约、文明健康的生活方式转变；三要引导公众广泛参与,加大生态知识宣传力度,充分发挥各类社会组织、民间组织和志愿者作用,营造人人参与生态文明城市建设的浓厚氛围。

(二)重视生态技术,构建技术驱动型生态城市

从国外生态城市发展实践看,通常情况下小规模的城市侧重利用生态技术改善生态环境质量,大城市则一般采用“综合的整体改善”。不同地区的生态城市建设面临不同的挑战,面对生态环境治理、工业地区转型发展、低碳公共交通、废弃物和垃圾回收处理等问题,需要应用新的生态技术加以解决。我国生态文明城市建设对新的生态技术有广泛需求,包括清洁生产、新能源开发与利用、城市结构与功能的调整、城市废弃物与水资源的循环利用和居民生活方式的改变等。因此,要重视生态技术研究,鼓励成立生态技术科研机构,建立生态技术转让交易市场,支持生态技术在生态文明城市建设中的应用,从而通过技术驱动加快生态文明城市建设。

(三)完善制度体系,保障生态文明城市建设

生态文明城市制度体系建设可从法规、标准、体制机制三方面开展,以完善的制度保障生态文明城市建设。一是加快建立保障绿色生产和低碳生活的法律制度,优化绿色公共交通系统，落实绿色建筑建设标准。二是推进城市与乡村生态环境治理一体化机制,建立城市环境保护和工业污染防治机制,健全生态环境治理主体责任和监管责任机制。三是继续进一步探索自然资源资产产权制度,建立统一的确权登记系统和权责明确的自然资源产权体系，实现自然资源资产负债表编制的标准化，全面落实自然资源资产保护与利用绩效评价考核,实行党委和政府领导的生态文明城市建设一岗双责制。

(四)发挥财税作用,健全政府支持政策

政策支持对生态文明城市建设至关重要,它既包括直接的财政拨付,也包括税收优惠和用地政策优惠。从我国实践看,财政资金支持在生态文明城市建设中发挥重要作用。政府可以直接出资设立各类环境污染治理的专项资金；财政补贴或者奖励可用于绿色建筑和生态社区发展、新能源技术创新、节能环保的公共产品提供等方面。同时,要充分利用财政与社会资本合作的新模式,放大财政支持作用的效果。此外,企业税费的减免、研发投入费用扣除、优惠的用地政策等都可以鼓励企业在各领域创新和推广生态技术,从而促进绿色生态产业实现跨越式发展。