申 惠 丹

（四川大学法学院，四川 成都 610200）

值班律师制度源于英国，是指由值班律师作为制度运行的主体，为需要法律帮助的人免费且无任何附加条件的提供法律服务的一项法律保障救济制度。[1]我国值班律师制度经过十一年的探索与演进，现已在全国范围内广泛推行。近年来，随着我国刑事案件速裁程序和认罪认罚从宽制度改革试点工作的不断推进，作为基础性配套制度之一的值班律师制度迎来了新的发展契机，但其在运行过程中也面临着一些问题，未来完善路径值得深入研究。

一、回顾：值班律师制度的发展历程

为了弥补传统法律援助方式在援助对象范围较窄、援助时间相对滞后等方面存在的缺陷①，切实维护犯罪嫌疑人、被告人的合法权益，实现刑事案件律师辩护全覆盖，我国从2006年引进值班律师制度并开展试点工作至今，大致历经了三个主要发展阶段：

（一）试点摸索阶段

2006年9月，联合国开发计划署和司法部在河南省焦作市修武县正式启动了法律援助值班律师试点项目，在焦作市政法委的牵头与协调下，分别在修武县法院、县公安局、城关镇派出所设立了3个值班律师办公室进行法律援助工作。2008年4月，法律援助值班律师试点项目结束，司法部、商务部会同联合国开发计划署在修武县召开了值班律师制度试点项目总结会，参会代表一致认为项目试点成功，在中国建立值班律师制度是可行且有推广必要的。

（二）全面探索阶段

修武县值班律师试点项目结束以后，河南省人民政府于2010年1月出台了《关于加强法律援助工作的意见》，要求“全面建立法律援助值班律师制度，在全省所有的中级、基层法院设立法律援助值班律师办公室，积极为涉法公民提供及时、便捷、免费的法律援助。”2010年8月，司法部在大连召开全国值班律师试点工作专题研讨会，意味着值班律师制度开始走向全国。2012年，借助《中华人民共和国刑事诉讼法》修改的有利契机，河南省司法厅联合公安、检察院、法院等部门在登封等6个市区看守所设立法律援助工作站，值班律师制度第一次走进看守所。

（三）制度确立阶段

2014年8月，“两院两部”发布《关于在部分地区开展刑事案件速裁程序试点工作的办法》，首次以法律文件的形式提出了“建立法律援助值班律师制度，法律援助机构在人民法院、看守所派驻法律援助值班律师”，值班律师制度成为速裁程序的重要组成部分。2016年7月，“两院三部”发布《关于推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革的意见》，再次强调“建立法律援助值班律师制度，法律援助机构在看守所、人民法院派驻值班律师，为犯罪嫌疑人、被告人提供法律帮助。”2017年8月，“两院三部”发布《关于开展法律援助值班律师工作的意见》，对值班律师的主要职责、工作地点以及基本管理方式等作出了较为完善的系统性规定。2018年10月，值班律师制度正式被写入新《中华人民共和国刑事诉讼法》（以下简称“新刑诉法”），值班律师制度开始步入一个崭新的发展阶段。

二、眼见：值班律师制度的现实困境

虽然上述规范性文件及新刑诉法对值班律师制度已经有了较为系统的规定，但在实际运行过程中，值班律师制度仍存在以下问题：

（一）值班律师的角色定位不清

我国相关法律条文并未对值班律师的身份定位作出明确的规定，导致各部门在实际工作中很难正确界定值班律师的权利与义务，学界关于值班律师身份定位也一直争议不断，主要有以下几种观点：（1）“实质上的辩护人”，持此观点的学者认为现行法律及规范性文件并未否定值班律师可以是辩护人。律师参与刑事诉讼就是为了保护犯罪嫌疑人、被告人的权利不受侵害，行使辩护职能是律师的唯一职能。值班律师若仅作为法律帮助者，则无法像辩护人一样，更好地通过充分履行辩护职能的方式，来实现对被追诉者诉讼权益的保障。因此，完善值班律师的关键在于明确值班律师的辩护人性质。[2]（2）分阶段的“准辩护人”，持此观点的学者认为不能静态考量值班律师的身份性质，而应分阶段进行动态定位。在侦查阶段，因值班律师的主要工作内容是提供法律咨询，不应过多强调其辩护人的身份，故值班律师的身份定位应当是“法律帮助者”；而在审查起诉以及审判阶段，值班律师的身份定位应当是“准辩护人”，在诉讼权利上与辩护人并无差异，对量刑协商等问题作出有效辩护。[3]（3）“特殊的法律援助律师”，持此观点的学者认为就我国目前而言，值班律师制度是作为一项“雪中送炭”的法律援助制度存在的，是对刑事辩护法律援助全覆盖问题的有效解决措施之一，值班律师的功能扩张为刑事速裁程序和认罪认罚从宽制度的适用提供了正当性基础，值班律师实质性地成为了法律援助律师队伍的“主力”。未来如果能够大幅度提高律师辩护率, 则可对值班律师制度的功能进行相应限缩, 并实现值班律师前期的法律帮助与辩护律师后期的法律服务的衔接。[4]

（二）值班律师的价值未能完全发挥

设立值班律师的主要目的是解决刑事诉讼过程中的“最初一公里”，即及时为需要法律帮助的人提供无偿的、有效的法律服务。根据现行法律法规可知，在认罪认罚从宽程序中，值班律师提供的法律帮助应至少包括三个方面：第一，全面告知犯罪嫌疑人、被告人其所享有的权利以及认罪认罚的性质和法律后果；第二，帮助犯罪嫌疑人、被告人理解与案件相关的现行法律法规；第三，准确把握案件基本事实，协助犯罪嫌疑人、被告人进行良性协商，合理处分自己所享有的实体性权利和程序性权利。值得注意的是，目前值班律师的阅卷权和调查取证权并没有得到法律法规的正式确立，从刑事速裁程序的试点情况来看，虽然存在检察院在审查起诉环节电话通知值班律师到检察院查阅案卷材料的情况，[5]但对于值班律师是否享有阅卷权实务界始终存在争议。在通常情况下，值班律师仅通过公安机关的起诉意见书和检察机关的量刑建议书简要了解案件事实，而对检察机关已经掌握的证据材料并不清楚，试问此情形下值班律师如何能为犯罪嫌疑人、被告人提供有效的法律建议？又如何能在检察机关听取值班律师意见时提出有针对性的意见并就量刑问题进行协商？故实践中值班律师常常未能发挥实质性作用，沦为犯罪嫌疑人自愿认罪时签署具结书的消极“见证人”[6]。

（三）值班律师的配套保障机制不完善

首先，我国值班律师制度缺乏足够的财政资金支持。据学者统计，我国财政拨付的法律援助经费占财政收入的比例在0.0011%-0.0122%之间，而在部分法治发达国家，其比例一般在0.1%-1%之间，我国这一比例仅仅是日本的1/10、丹麦的1/50、英国、荷兰等国家的1/100。[7]有调研数据显示，在我国东部经济较为发达的杭州市，值班律师每人每天的经费补贴最高也不过260元，若将这一补贴数额与当地私人律师的平均收费标准相比就显得更为微薄了，且数据还反映有个别区县没有经费保障。[8]过低的补贴导致的直接后果是值班律师工作积极性偏低，同时也无法吸引优秀的人才资源自愿加入值班律师的队伍。其次，值班律师人员管理和培训机制不独立。实践中，法律援助机构往往将值班律师的管理与传统法律援助律师的管理合并起来，具体表现在两个方面：一是共用律师名册或律师库，即值班律师与传统法律援助律师的选派由同一个名册或律师库产生，这可能导致的现实后果是同一律师在同一案件中具有“双重身份”，而此“双重身份”目前并无法律依据，同时也可能导致值班律师工作内容与传统法律援助工作内容界限不明，发生混同。二是未建立独立的值班律师业务培训机制。法律援助机构通常安排值班律师与传统法律援助律师共同进行业务培训，由于课程内容缺乏针对性，培训难以发挥实质作用，意义不大。最后，未建立完善的服务质量监督机制。《关于开展法律援助值班律师工作的意见》第七条第二款简单规定了法律援助机构向律师协会通报值班律师履责情况的义务，以及律师协会应将此情况纳入年度考核及律师诚信服务记录的义务，但对考评的具体方式缺乏详细可操作的规定，值班律师工作的质量和效果难以得到有效审查与保证。

三、反思：值班律师制度的完善路径

（一）明确值班律师的定位

值班律师的定位问题是构建值班律师制度需要解决的基本问题之一，是关系到值班律师制度定性和发展的重要问题。一方面，不同于传统法律援助制度对案件类型及援助对象方面的特殊要求，值班律师所援助的对象是不特定的，犯罪嫌疑人、被告人获得值班律师的帮助也不需要进行任何经济条件审查，手续相当简便。另一方面，有别于传统法律援助方式，值班律师的援助内容往往仅限于一般的法律咨询和简单的法律问题解答，犯罪嫌疑人寻求值班律师提供法律帮助也不受“自被第一次讯问或者采取强制措施之日起”这一时间限制，所以有值班律师就像医院的急诊医生一样，向病人提供最紧急的建议帮助的说法。[9]笔者认为，值班律师与法律援助律师、辩护律师存在的明显差异具体表现在两个方面：一是值班律师没有充足的办案时间和对应的职能权限去深入、全面地了解案件情况；二是值班律师无法为犯罪嫌疑人、被告人提供全过程、全方位的法律服务。综上所述，基于我国目前相关法律法规的规定，值班律师既不是传统意义上的法律援助律师，也不是传统意义上的辩护律师，而是特殊的法律援助律师，旨在填补法律援助律师和辩护律师在帮助犯罪嫌疑人、被告人行使诉讼权利方面存在的空白地带。

（二）优化值班律师制度运行机制

为了充分发挥值班律师在认罪认罚从宽制度中的价值，结合值班律师制度在运行过程中存在的现实问题，笔者认为应从以下几个方面进行优化：（1）强化值班律师在刑事诉讼程序早期阶段的作用。依托值班律师提供法律咨询、引导申请法律援助、代理申诉控告等基本功能，积极畅通犯罪嫌疑人、被告人获得值班律师帮助的途径，切实保障犯罪嫌疑人、被告人能够及时获得值班律师的有效帮助。（2）将值班律师的阅卷权、会见权以及秘密交流权以立法的形式予以明确，同时保障值班律师享有充足的办案时间，确保值班律师在全面了解案情的基础上与犯罪嫌疑人、被告人就证据采信、事实认定以及认罪认罚的性质和后果等专业化问题进行充分深入的交流。（3）建立前期法律帮助与后期律师辩护的有序衔接机制，不能脱节。如果犯罪嫌疑人、被告人在后期申请到法律援助律师或委托了辩护律师，值班律师应与法律援助律师或辩护律师做好诉讼文书及相关材料方面的交接工作，并将已完成的工作出具简短的书面总结材料交与法律援助律师或辩护律师，收到对方回函则标志值班律师前期工作已正式完结。（4）进一步扩大法律援助的范围，在实践中不能以认罪认罚作为获得值班律师帮助的隐形前提条件，将更多刑事案件纳入法律援助的覆盖范围，切实推进刑事辩护法律援助的全覆盖。

（三）加强值班律师的工作保障

首先，国家应提供足够的资金确保值班律师工作的正常开展。具体而言，因各地区经济发展水平存在差异，市一级政府应在每年年初公布本地律师行业上年度每人每日平均收入，以此为最小基数确定本年度值班律师每人每日的办案补贴，同时，中央财政直接对贫困地区划拨一定比例的值班律师办案补贴经费并确保专款专用，充分调动值班律师的工作积极性。其次，构建独立的值班律师人员管理和培训机制。在人员管理方面，应结合律师的政治素养、职业道德、业务能力、专业领域和执业年限等确定值班律师的选任标准，做好事前审查工作，生成专门的“值班律师名册”或“值班律师库”，并建立相应的值班律师人员管理条例；在人员培训方面，将值班律师培训列为常规性工作，定期进行线上培训、线下考核，并同步建立考核后的合理退出机制，及时将考核不达标或者存在重大违纪的值班律师清理出值班律师队伍。最后，建立服务质量监督与评价体系。具体可以从两个方面入手：一是法律援助机构对值班律师在诉讼过程中提交的各种文书材料进行综合性评分；二是受援的犯罪嫌疑人、被告人通过填写调查问卷对值班律师的表现及效果进行评分。将总分划为优秀、合格、不合格三个等级，对等级评定为“优秀”的值班律师予以额外补贴，对评定为“不合格”的值班律师给予相应的惩戒，以此提高值班律师的工作责任感，确保其更有效地开展工作。

注释：

①《中华人民共和国刑事诉讼法》第35条规定，犯罪嫌疑人、被告人申请法律援助必须符合一定的条件，且强制指定辩护的对象更是仅限于几类特殊案件。