尤育号

(温州大学人文学院，浙江温州 325035)

地方自治作为清朝在最后十年推行的一系列改革的重要一环，历来为学界所重视。既有研究多关注士绅权力在此过程中的变化，有学者认为，清末地方自治的推行延续了自太平天国以来的绅权扩张趋势，促进了绅权的“组织化”发展和膨胀，在地方社会中成为国家组织之外的另一极社会权力[1]。也有学者认为，随着地方自治中国家的责任和功能的大幅度扩展，由绅、民构成的民间社会反而日见退缩，这种“国进民退”的倾向延续到清末以后[2]。本文拟以温州士绅与地方自治为例，探讨清末地方自治进程中士绅的地方社会政治参与及其限度，以期为相关问题的讨论带来某些与既有研究同异互见的认识。

一、地方自治思潮与地方自治的推行

晚清“地方自治”的思潮由来已久。早在甲午战争前，一些思想前驱就有效仿“泰西”广设地方议会以实行地方自治的议论，这其中就包括瑞安人陈虬和平阳人宋恕。1892年，陈虬在《救时要义》中提出：州县“一律创设议院”，“可即就所有书院或寺观归并改设，大榜其座。国家地方遇有兴革事宜，任官依事出题，限五日议缴。但陈利害，不取文理”[3]。陈虬的好友宋恕亦有类似建议，“每县置议院一区，略筹公费存院应用。令本县举户公举议绅、议生”，“县中一切事件，或先由知县照谕集议，或先由议绅、生照禀知县。议绅、生有所争于知县，不听，许通照，通禀大宪”[4]。陈氏和宋氏的地方“议会”论，真实意图是希望借此赋予地方士绅以参政、议政的权力，与分权治理理念下的地方自治尚有相当的距离，其思想史的价值要远超现实意义。

1901年，清政府在内外交迫之下宣布实行“新政”，当新政的各项举措推及到地方时，由于府县地方政府日常运行中的某种“制度疲软”，导致新政举措落实不力，朝野上下开始出现“以自治补官治”的强大呼声。如1902年《浙江潮》的一篇论说指出：“中国今日，非改革一切，不足以言自存，此人人知之。然改革之事，必事事望之政府，无论政府不能骤行，即欲骤行，而事情繁杂综错，有万非专恃中央集权所能胜任之势。……欲救此弊，莫如地方自治”；该文还称，中国传统的“绅士之治”，“有自治之实而无自治自名”，“其缺点不一而足，其最有害于自治之发达与自治之圆满进行者，则莫如机关之不备也”，因而补救之道，“曰组织地方自治机关而已”[5]。此类论说，不一而足，且多强调地方自治与政体改革的关系，认为地方自治不仅有助于地方兴革的推进，而且是实行立宪政体的基础。身处温州一隅的孙诒让曾在地方庆祝仿行立宪大会上发表演说，将地方自治、立宪与国民资格联系起来，认为专制政体之下，“地方绅士百姓，一点不能干预国家政事”，在宪政体制之下，“大小政治，人人可议论，地方上自治的事，人人都可以互相帮助”，而“立宪政体，有议院，有行政官，有法院，……这个三权鼎立，各有权限，合小群以成大群，其根源总是起于地方自治”。他还特别强调，地方自治和立宪的实现，需要养成“人人都可以自立，全不依赖别人”的“国民之资格”，因此呼吁，“我们从今日起，不是做奴隶，是做国民了。大家切勿轻慢自己，赶紧研究政治，预备自治，待到实行立宪的时候，大家就能够得上做议员做国民，这就是我们温州的福气，也就是中国富强的基础了”[6]。孙氏上述演说，略可窥见当时温州地方士绅的地方自治观和宪政观。

1906年，清廷宣布“预备仿行立宪”，作为“立宪之基础”的地方自治自此提上议事日程。次年，清廷正式发布预备立宪进程清单，宣布在此后两年内完成从城镇乡到府州县两级地方自治。1908年底和次年底，清政府借鉴日本的“市町村制”，先后颁布城镇乡、府厅州县自治章程，规定“地方自治以专办地方公益事宜，辅佐官治为主，按照定章，由地方公选合格绅民，受地方官监督办理。”[7]728-729此后，各地纷纷划定自治区域，开展户口调查，选举职员，至宣统末年，地方自治已初具规模。在浙江，地方自治的筹备事宜，初由谘议局筹办处兼理，1909年正式成立自治筹办处。其基本步骤是，先逐级设立自治研究所、事务所，讲习地方自治章程，培训自治职员，开展户口调查，而后选举成立各级自治机构，渐次推进地方自治。期间，全省共划定城 74、镇77、乡720，计1 071个自治区域。截至1911年8月，全省城镇乡议事会共成立1 021区，超过总数的90%；董事会及乡董、乡佐已成立者810区，约占总数的80%，并已核对28个州县办理自治①参见：侯宜杰.20世纪初中国政治改革风潮：清末立宪运动史[M].北京：人民出版社，1993：260。。温州各属县自治机构办理情形不一，截至1911年8月，泰顺、永嘉、平阳三县，城镇乡议事会、董事会及乡董、乡佐已一律成立；乐清县、玉环厅，议事会已一律成立，董事会及乡董、乡佐则未全部成立；瑞安县最为迟缓，仅完成城区议事会选举，其余议、董两会及乡董、乡佐，皆未成立[8]186-187。

二、地方士绅的社会政治参与

时人所谓的地方自治，无外乎“以地方之公民，筹地方之公费，任地方之公事”[9]。因而，清末的地方自治并不限于狭义上的依据朝廷两个自治章程成立城镇乡和州县两级相应自治机构，从广义的角度而言，地方士绅主导地方学务、商务、警务和地方治安以及卫生、道路等地方公共事务方面的活动，亦属地方自治性质[1]。大致说来，温州士绅对地方自治和地方社会政治事务的参与，约有以下表现形式：

首先，谘议局选举和地方自治机构的筹备，为士绅参与地方政治提供了新的管道。由选民选举省谘议局议员和各级地方自治机构职员，在中国历史上事属首创，但对候选人和选举资格的功名（学衔）和财产的限制，使得清末谘议局和地方自治，在很大程度上成为处于社会结构中上层的士绅为参与者的政治活动。1909年的省谘议局议员选举，温州府共有6人当选，分别是永嘉徐象严，平阳王理孚，瑞安贾夏燊、项湘藻、陈黻宸，乐清黄式苏，另有吕渭英、陈锡琛、许燊、陈巨成4人为候补，皆为拥有科举功名的士绅。陈黻宸后当选省谘议局议长。期间，瑞安士绅孙诒泽等曾禀请设立“人民建议协会”，以便将地方建议提交谘议局，虽未获准，但亦从中可见士绅的政治参与热情[10]。

城镇乡地方自治研究所、事务所是筹办地方自治的关键环节，职在培训自治职员、划分城镇乡自治区域、调查人口和选民、办理城镇乡自治会选举等。在温州，无论是自治筹办机构的成立还是相关筹办事宜的展开，地方士绅都居于主导地位。如永嘉自治研究所，系由士绅余朝坤、吕渭英于1909年借址周宅祠堂创办，时人有日记记其招生：“是日招生考试，道府县三宪均到，来考者约二百余人。”[11]149次年二月，永嘉自治事务所成立，省自治筹办处又批：“应办各事，仰该县督同该绅（吕渭英——引注）等按照筹办清单次序，妥速依限办理。”[8]556

其次，地方自治的推行和各种自治性组织机构的成立，为地方士绅广泛且深入地介入地方社会政治事务提供了新的空间。这一点可从一些地方士绅的经历得到印证。如乐清贡生曹文升，“既以所学训迪后进，复于其乡谋所以自治。……先生之于其乡，有开必先，故于学务则讲师范，课僧民设半日学校，又于雁山开讲学会；于实业则创林牧场，设贫民习艺所，复设大荆商会；于政务则办乡团，讲警政，设大荆警察，大荆自治。凡新政规划，无不出自先生之手”[12]。特别值得一提的是，随着地方自治的推行，地方士绅常常以集体会议的方式，参与甚至决议地方的社会政治事务。平阳士绅刘绍宽日记载：“平阳自治研究所开会于务本学堂，到者数百人。初议画区事，继议南米带征尚馀三文分拨作用，次议本届文成分给与否，次议出品协会，次议女学。初议画区时，万全与县城争后垟街界，小南与县城争市巷口界，南港与蒲门争矾山界，金乡欲独立为乡，皆议未决。南米三文，目前暂归事务所拨用，陈小垞建议以一文拨刊县志，众赞成。文成永远拨入学堂，本年举贡进京，不分给，惟上年赴部陆军生仍补给。出品协会乡事，一人干事。女学，将凤山整顿，另辟基址，以婴堂茶捐为办学经费。至晚决议，遂散会。”[13]

本次平阳自治研究所会议，与会者达数百人，所议事项，涉及地方自治区域划分、赋税、公款、商务、学务诸领域，在讨论这些问题时，刘绍宽、陈小垞等地方士绅无疑有很大的发言权，是地方自治的实际掌权者。由此可见，各级自治性组织机构的成立与运行，相当程度上调动了地方士绅与基层社会的政治参与热情，通过自治性组织机构，地方士绅掌握了集体会议本县各种地方性事务的权力。由于士绅所领导和支配的各种自治性组织机构，都是依据相关法律和规章成立的，从而使他们在“自治”名义下参与地方社会政治事务，烙上某种公共权力的“合法”色彩，这与传统社会中士绅散居各乡、主要以私人性的绅权影响地方社会，不可同日而语。

其三，参与警察及治安、禁烟、公产处置、司法等地方性事务。清末警察新政由于强调国家权力的保障而具明显官治性质，其经费虽出自地方，但大都由官经手，且多以地方官兼任监督。但警察的职能，除地方治安外，还涉及城市卫生管理、医疗管理、城市设施、消防、社会教化和风俗改良等，与地方自治存在职能上的交叉。故此，警察新政虽未被列入地方自治的范畴，但它在地方社会的推进，无论是经费筹措还是警务管理，都有赖于地方士绅的配合。早在 1904年，温州已开始试办警察，因经费不敷，地方官“爰会同绅士妥议新章”，经“绅商公议”，确定各辅户分三等提取辅捐，以充常年经费[14]。1909年，瑞安知县建议革除大户士绅的“红封”名目，拨入警察局充作常年经费，“不敷之款，再由县会绅妥筹”①转引自：胡珠生：温州近代史[M].沈阳：辽宁人民出版社，2000：226。。同年，官府整顿永嘉县警察，“公举绅董张益平、周仲明二人总理警务”[15]。警察章程、经费由士绅“公议”“妥筹”，并由绅董总理警务，都表明地方士绅对作为国家机器的警察组织的介入。

有关地方士绅以各种形式广泛参与治安、禁烟、公产处置、司法及其他地方事务的事例，屡见于各类公私文献。治安方面，《申报》刊有一则地方官创设“教堂绅董”以调处民教矛盾的报道，“温处道王心斋观察因温地民情浮动，屡与教士为难，深恐潜滋后患，力筹民教相安之策”，令各地方设立“教堂绅董，妥择司事等人，每遇雀角微嫌，先投诉绅董，妥为理处”[16]。禁烟方面，永嘉士绅徐伯英等发起成立“调查禁烟社”。据载，该机构成立后，在官府配合下开展禁烟活动颇有成效，“烟馆全部被关闭，大部分鸦片吸食者戒了。……现在，鸦片吸食者必须向新成立的戒烟局申领有效期3个月的许可证，并且与消费量成比例地缴纳费用，申请者必须承诺减少吸食量。以这种方式惩戒鸦片吸食者，而且任何人被发现未经官方许可吸食鸦片，都要罚款。”[17]地方公产处置方面，在浙路运动中，温州各县绅民纷纷捐资或动用地方公产入股，其中泰顺县经“合邑绅士公议”，决定将常平仓历年“摊银”3 300余两，“悉数拨交浙路公司作为股本”[18]。而 1907年的刘祝群案，则提供了地方士绅通过学务自治机构介入司法的典型案例。时任温州师范讲习所监督的青田士绅刘祝群，被人“以私藏军火”告发而遭官府抄家，时任温处学务分处总理的孙诒让，为此致函省学务公所和省教育总会，试图借助学界力量为其转圜，其函称：“青田姚令会同云和朱令率领兵差，到渠家围宅大搜，索及内室。……幸两令穷搜，毫无实据。然以清门华族，遭此奇辱，非徒身受者万不能堪，即两郡学界闻之，亦为寒心，不审诸公领袖全省学务以为何如也？”省学务公所同人则致函提学司，并将其刊于《白话报》，提学司复函“已充详院饬府究办”[19]。

其四，地方士绅还通过一定的形式联合起来，维持地方秩序并维护地方利益。清末温州地方，社会动荡，盗匪十分严重，除组织团局，开展“冬防”外，地方士绅常常通过联名电禀的方式，要求地方官府加强缉捕以维持地方秩序。如瑞安士绅因地方匪患严重，联名电禀省宪称：“际此绿营裁撤，巡防无兵，县城空虚，深恐匪党勾通内应，地方何堪设想”，要求“就地情形，变通办理”，挑选“裁兵”加以训练，“以资调防镇摄之用”，联名士绅包括洪锯准、李炳光等十余人[20]。清末由于推行新政，各种苛征勒捐，层出不穷，再加上俗吏借此肆意聚敛，地方社会不堪重负。对此，地方士绅往往以地方利益代言人自居，采取联名电禀的方式以维护地方利益。如平阳士绅曾联合指控地方官肆意搜刮：“平阳民俗，视官吏极为尊严，历任皆肆聚敛手段，饱载而去。现在地民完纳粮税，照新章银元准钱一千文，自宣统二年正月朔日为起，而王大令告示则云，自四月初八日始，未知何所依据。南米带收新政捐，每升十二文，经藩宪准自本年上忙为始，而王大令告示有，无论新陈，未完纳者，均一律加收，未知何所区别”。据报道，该县士绅“以大令如此玩视新政，肆意搜刮，拟将各项告示摄影多张，分呈抚、藩、臬各衙门及谘议局”[21]。

三、绅权扩张的限度和地方自治的困境

通过上文的简要梳理可以发现，温州士绅立足于地方利益和自身的权力诉求，通过各种自治性团体和机构，以制度化、规范化的形式，拓展自身的权力空间，并在自治筹办、警务、禁烟、公产处置、司法以及地方秩序维持和地方利益维护等方面，发挥了很大的作用。这与传统社会中地方士绅基于身份、财产、文化上的优势和威望影响地方政治，不可同日而语。

然而，地方士绅的社会政治参与和权力空间的扩展，并非没有限度。一方面，清政府极力推行地方自治，其意并非放权地方，提升绅权，而是要以自治“助官治之不足”[7]725。地方自治章程明确规定，“地方自治以专办地方公益事宜，辅佐官治为主”。在自治人员的选举方面，地方官吏、军人、巡警及僧道等人员，不得选举自治职员和被选举为自治职员，这实际上是对官治与自治所作的切割。在自治范围上，自治章程虽然详细地列出学务、卫生、道路工程、农工商务、善举、公共营业和款项筹集等事项，但亦强调，所列事项“有专属于国家行政者，不在自治范围之内”[7]728-730。因此，无论在性质、自治职员还是自治范围上，地方自治都必须服务于“官治”，不得影响国家行政的完整性。另一方面，清政府虽从国家政策的层面上极力推行地方自治，但也应该看到，政策驱动的背后，同时也意味着官府对地方自治的监督和控制。自治章程对此的规定非常明确，“自治规约，不得抵牾国家之法律”，“自治事宜，不得抗违官府之监督”，城镇乡各类自治职员，“各以该管地方官监督之，该管地方官应按照本章程，查其有无违背之处而纠正之，并令其报告办事成绩，征其预算、决算表册，随时亲往检查”[7]725,739。这就是说，地方上的事务，哪些属于自治以及怎样自治，均需得到国家的认可并被置于地方官的管控之下。因此，地方究竟拥有多大的自主性和自治空间，其实不无疑问。

不仅在制度设计上，官府在地方自治中占据明显的话语主体地位，在实践层面，官治监督权的推行也常常表现为对地方自治的种种掣肘与阻格。对此，在学务、实业等自治领域经营多年的孙诒让有如下观感：“郡邑俗吏，或饰虚文、张空薄，以塞明诏；其迂固者，则复拘常守故，阳奉而阴尼之。源之未清，而骤挹其流，本之不图，而亟求其效，故每举一二事，则左右牵掣阻格者万端，斯固忧时之士所为扼腕而长喟叹者也。”[22]与此同时，由于地方自治所引发的权力纠葛以及对“自治辅佐官治”理解的差异，使得官府与自治机构之间即有合作，亦有不少冲突。泰顺自治研究所“罢学”风潮，就是一典型案例。1910年，该县自治研究所学员因“粜尽禀县”，遭县署丁役殴辱，“全堂停课，所长、教员亦散”[8]551-554。自治研究所坐办陈蔚、所长邱震云多次电禀省抚，指责县令涂震东袒护丁役，县令涂震东则指控罢课风潮系“所长教员怂勇而成”，并决定另设新所，重新招生。后省抚札饬温州知府派员查办，最后以“官绅均因一时误会，致起停课风潮”了事，原自治研究所得以重新开课[8]551-554。此次“罢学”风潮，虽事出有因，最后亦以息事宁人的方式得以解决，但其所折射的官绅矛盾，无疑在很大程度上影响了地方自治的推进。

地方官的掣肘和官绅矛盾之外，办理地方自治过程中的诸多不符规范和舞弊乱象，也严重影响了地方自治的成效。划分自治区域和户口调查是筹办自治的基础，乐清县呈报自治区域表却极不规范，“仅列中区、西区等名目”，“于区下亦不将固有都图村庄等名目分级详细开列，仅总称村数若干，有纲无目，含混不明”，“又擅填户数一项，节外生枝，愈形复杂”，以至于省自治筹办处在批文中指责其筹办自治，“始则延缓，继复草率，但用申文，意在含糊塞责，实属不成事体”[8]542。又如永嘉县临江乡，“前由自治事务所以并合二十七、二十八两都为一乡，取名临江。该乡调查员陈应梧……乃以二十八都陈姓占十分之七，而二十七都有四百余户均年纳正税数十元者，不予列入，幸各居民皆业盐，不暇与较。迨至调查完竣，又藏榜不贴。嗣经程鹏等公推单君平正式质问以既不投票开选，竟在伊家私相授受”[23]。

普遍存在的诸如“运动”选举、派系纷争、绅董借自治勒索商民之类的乱象，也在很大程度上影响了地方自治的健康发展。1909年4月，瑞安举行谘议局议员初选，港乡士绅张棡在得知选举结果后，即在日记中留下了如下评论：“噫！此数人之品行，阖邑人无不知之，而竟以运动力得之。选举如此，地方从兹多事矣，自治云乎哉！”[11]145表达了对“运动”选举的不屑和对地方自治的疑虑与不信任。较之“运动”选举和派系纷争，部分“劣绅”把持地方机构，借办理地方自治性事务而勒索商民，更令人瞩目。《申报》登有一则平阳县通过“运动”当选的自治总董勒索茶商的报道：“该邑南港镇灵溪吾南学堂校长庄大魁，……本年三月运动当选，举充自治总董”，有茶商德记、恒春源等号，从他处采买茶叶途经灵溪，为该总董所闻，“勒令每担捐缴学费洋二角”。茶商以已在采买地缴过学堂捐为由，拒绝重复缴纳，该总董竟带人“将所有茶叶全数截留，搬藏私宅，谕令备款取赎”[24]。

概而论之，地方自治是清末社会变动和政治变革影响下“援西入中”的产物，其意约指以地方之人，用地方之财，办地方之事，理地方之政。然而，清廷推行地方自治的原意并非以“自治”代替“官治”，而是希冀借此将国家权力渗透到地方社会，以解决由于“制度疲软”而导致的“新政”举措在地方上的落实不力。与此同时，由于自治选举条件的限制，以及传统士绅在地方事务中的自主性本就比较充分，使得清末的地方自治，在很大程度上成为处于社会结构中上层的士绅为主要参与者的政治活动。在此过种中，地方士绅最大限度地利用了各类自治性机构和地方自治所赋予的合法地位，获得了较以前更大的地方社会政治参与空间，并在办理各项地方性事务的过程中获得更多的自由度。因此，清末地方自治的推行，实际上是“官治”与“自治”“绅治”，即国家权力与地方社会的接触与对话。在这一接触与对话过程中，地方士绅虽获得较大的社会政治参与空间，但其权力的扩张又是有限度的。由于“官治”与“自治”“绅治”之间复杂的权力纠葛，再加上因社会资源严重缺乏和事属首创引发的种种矛盾、纷争、舞弊、腐败等乱象，使得清末地方自治的推行举步维艰。随着时局的变化和清王朝的倒台，冀以革故鼎新的清末地方自治终难逃昙花一现之结局。