钱秀峰

摘 要：高校预算是我国财政预算的重要组成部分，随着管理会计理念的不断深入，以及政府会计制度的大力改革，滚动预算实践与运用对预算管理有重大意义。本文对陕西省属高校预算管理的现状和存在的问题进行分析，提出在高校应用三年期滚动预算的可行性工作思路。

关键词：高校;三年期;滚动预算;实践

一、陕西省属高校预算管理体制改革回顾

在高校预算管理体制改革过程中，部门预算是基础，国库集中支付是工具，预算绩效管理是标尺。从2000年起，按照财政预算管理改革的统一部署，陕西省属高校开始推行全面预算管理，通过科学编制部门预算，真实反映学校的财务收支状况。2006年，陕西省属高校全部实施国库集中支付管理。2015年，陕西省财政厅印发了《预算绩效管理工作考核办法》;同时，陕西省教育厅也印发了《陕西省教育厅部门预算管理综合评价暂行实施办法》，正式在省属高校推行财务绩效考评工作。

二、陕西省属高校预算管理中存在的问题

1.部门预算与部门决算无法有效衔接

预算是决算的基础，决算是预算的结果。部门决算是一项政策性和技术性很强的工作，部门决算不但应反映部门预算编制的水平，又能为下一年度的预算编制提供依据。所以，部门决算应与部门预算相互反映，相互依据。但是回顾近年来年实际工作，部门预算编制、执行与部门决算还是相脱节，无法进行有效衔接。

2.高校预算编制方法不科学，预算控制不严

省属高校部门预算及内部预算编制方法不科学，简单粗糙，约束力不强。具体表现一是预算项目内容模糊、不够明确，项目金额计算不准确，预算编制不够细化，很多项目只停留在大类层面，无末级明细子项目，不符合“项目精准化管理”的要求，这种粗线条的项目设计，极易造成项目在执行过程中人为随意调节、项目预算资金随意平衡。

3.预算编制方法固化

因不可预见的原因，预算收入项目会被删除，导致实际到账金额往往与预算金额不一致，特别是一些较大的专项经费，这些因预算差额形成的资金大量地沉淀在账户中，变成了实户存量结余资金，为了避免年度实户结余存量资金过大，部分高校在年底通过新增预算项目或追加旧项目预算额度的方法，突击花钱，极大地降低了资金的使用效益。

4.预算忽视长期目标

省属高校预算一般是按年度编制的，只是力求维持年度收支平衡，考虑学校长远发展的目标不够。编制预算时，目光只停在短期目标，忽视长期目标，预算的资源配置作用不能得到充分发挥。

5.未建立预算执行分析评价和考核监督机制

预算管理已成为高校财务管理的重要内容，但是部分高校对预算执行情况和执行进度缺乏有效的监督，缺乏对高校各部门工作任务和其业绩考评相挂钩的奖惩措施，导致经费使用部门对预算执行力度不够，对绩效评价观念不足，形成部门“重投入轻支出、重使用轻绩效”的局面。

三、应用三年期滚动预算完善高校预算管理的实践

1.实施三年期滚动预算的可行性

（1）专业人才建设方面。作为陕西省人才的培养地、聚集地和创新地，省属高校聚集了一大批知识层次高、专业素质高、业务技能强、管理水平强的管理人员队伍。省属各高校财务人员业务水平普遍较高，工作态度端正，进取心、敬业心和责任心很强，能够在预算改革过程中发挥积极作用。

（2）制度建设方面。多年来，通过部门预算体制和法律法规改革，陕西省财政也建立一套程序规范、制度健全、运转顺畅，且具有良好技术支撑的预算制度体系和管理框架，为省属高校实施滚动预算奠定了一点的政策基础。

（3）滚动预算初步實践。2016年和2017年，按照陕西省财政厅和教育厅关于编制部门综合预算的通知精神，省属高校已经开展过“2017至2019年的专项资金三年规划”和“2018年至2020年的专项业务经费三年规划”编制工作。同时，从2010年起，按照陕西省财政厅和省教育厅的相关工作要求，省属高校分别编制了中央财政支持地方高校发展专项资金2010―2012年、2017―2019年、2018―2020年项目建设规划。

2.应用三年期滚动预算的工作思路

（1）建立健全制度和规章，保障三年期滚动预算有法可依。2015年，新修订的《预算法》暂时没有对滚动预算提出具体规定，陕西省财政及省教育厅也没有涉及三年期滚动预算管理的具体规章。有鉴于此，陕西省属高校要实行三年期滚动预算，首先应该加强顶层设计，增强制度之间的衔接配套，可以在省教育厅的领导下，结合省属高校教育特点，以省属高校为试验田，新增省属高校的三年期滚动预算管理配套办法或工作指引，并参选部分高校作为试点单位，大胆改革创新、大力试点实践。

（2）加强组织建设，完善滚动预算管理机构。健全组织机构是滚动预算改革的组织保障，从省属高校的校级层面保障三年期滚动预算管理的流程，协调教学院系、科研中心及职能部门之间的关系。三年期滚动预算的管理，特别是专项项目，由于建设周期长、专业性强、影响力大，必须由相关部门通力合作，形成合力，立足长远，筛选预算项目。建议在省属高校建立预算管理委员会，建立三年期滚动预算管理、监督和制约机制，切实加强预算管理，提高管理效率，有效控制和监督预算执行。

（3）滚动预算期间及周期。由于是滚动预算编制的初级阶段，远期预测能力不强，技术手段和建设经验不足，结合我国现行财经政策的实际情况，比如国务院《关于实行中期财政规划管理的意见》指出中期财政规划按照三年滚动方式编制，建议省属高校优先选择时间期限长度为三年，并按照年度进行滚动，即实施三年期滚动预算，与国家现行相关指导意见相一致。

（4）战略规划滚动调整，预算编制和执行滚动实施。目前，陕西省属高校编制的《事业发展五年规划》，一经编制和印发，都将固定在文件中，不再动态调整。而在实际运行过程中，由于内外环境和主客观因素的变化，很多建设预期都与实际情况发生脱节。可以结合经济政治形势的变化，省属高校对编制的发展规划至少每两年进行一次调整，保证战略规划的可持续性。

以2019年为例，即在编制2020年校内预算时，同时编制2021年和2022年校内预算;在编制2021年校内预算时，依据2020年预算执行绩效评价结果，同步更新2022年校内预算，并新编2023年校内预算;三年期预算编制的基本原则是先细后粗，即三年滚动期间的第一年最详细，第二年次之，第三年为纯计划。如图1所示。

（5）加强收入来源科学化预测，夯实预算编制基础。科学、准确地预测收入，能够保证预算安排的有效性和执行力。目前，陕西省属高校总收入来源主要有财政拨款、教育事业收入、科研收入和其他收入。大部分省属高校的财政拨款收入占总收入的比例达到65%以上，教育事业收入占总收入的比例在25%左右，科研收入和其他收入占总收入的比例不足10%;通过以上收入比率分析，可以清晰地看到，陕西省属高校的财政拨款和教育事业收入两项占总收入的比例高达90%以上。

结合近年来高校财政拨款的实际，在学生规模基本稳定的情况下，各年度财政拨款收入差异不大;同时，在校学生规模稳定，收费和住宿费收费标准也不会发生大的变化，所以，陕西省属高校总收入中财政拨款和教育事业收入两项基本稳定，且能够准确地计算出来。因此，在收入能够较为准确的预测情况下，预算支出编制的准确性也将大幅提升。

（6）优化项目库建设，合理设定支出限额。关于项目库建设，首先，应建立项目的科学论证机制，建议由学校发展规划部门牵头，作为滚动预算管理工作领导小组下的项目建设办公室，统筹协调相关部门，组织实施项目的申报，收集和准备初始建设项目。其次，要细化项目预算筛选，滚动预算管理工作领导小组要结合学校中长期教育发展规划，按照轻重缓急和内涵式发展原则，择优选择项目纳入各年度预算。最后，结合预算评价体系，定期对项目实施的绩效结果应用于后续的建设中，保证项目有效实施。

（7）完善绩效考评机制，助推三年期滚动预算有效运行。三年期滚动预算是绩效管理的落脚点，将有关绩效理念和方法融入预算编制、执行、监督全过程，构建事前事中事后绩效管理闭环系统;健全绩效管理制度和流程;将项目纳入绩效管理，综合衡量项目预算资金使用效果;建立动态评价调整机制。

参考文献

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2.欧宏政.浅析滚动预算在高校预算管理中的应用.财政监督，2017（16）.

3.吴卫. 高校滚动预算编制改革探析.会计师，2015（12）.

4.何谦.三年滚动预算：瞻前与顾后.决策，2014（5）.

5.刘涛.现阶段我国高校預算管理存在的问题及对策.会计之友，2012（32）.（责任编辑：王文龙）