朱晖 张新聪

摘要：“依港管船”制度的提出是我国对渔船管理模式的探索和创新，也是贯彻落实党的十九大精神，推进海洋生态文明的重要举措。文章通过对“依港管船”制度内涵与外延的阐述，从“依港管船”制度的法理基础与现实需求角度入手，研究其合理性与必要性。并且对国外港口建设与船舶管理制度进行分析，总结出目前日本、美国、韩国、德国等国家实施“依港管船”制度的相似性及主要差异，为我国“依港管船”制度的完善与实施提供了参照。并给出了完善“依港管船”以及“渔港生态”立法;明晰渔港产权制度;强化渔船管理制度建设;建立主管部门驻港管理机制;实行部门执法联动等对策建议。

关键词：渔港管理;海洋生态文明;船舶检验;依港管船;海上执法

中图分类号：P7 文献标志码：A 文章编号：1005-9857（2019）07-0012-08

Abstract：The proposal of “managing ships relying on port” is an exploration and innovation of China′s ship management model.It is also an important measure to implement the spirit of the 19th National Congress of CPC and promote marine ecological civilization.Through the elaboration of the connotation and extension of the “managing ships relying on port” system，the paper started from the perspective of the legal basis and realistic needs of the “managing ships relying on port” system，and studied its rationality and necessity.And a comparative analysis of foreign port construction and ship management system，summed up the similarities and differences between the current implementation of the “managing ships relying on port” system in Japan，the United States，South Korea，Germany and other countries.It provides reference for the improvement and implementation of China′s “managing ships relying on port” system，and provides suggestions of improvements in ship management and “port ecology” legislation;clarifies property rights system;strengthens ship management system construction;establishes management mechanism for competent departments;implements departmental linkage，etc.

Key words：Fishing port management，Marine ecological civilization，Ship inspection，Managing ships relying on port，Maritime law enforcement

1 問题的提出

党的十九大报告指出：“我国特色社会主义已进入新时代，主要矛盾已转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾”。这一重大判断为我国的海洋渔业发展指明了方向，我国海洋渔业发展也同样面临着不平衡不充分的问题。目前我国现行涉渔法律法规规章22部，内容涵盖养殖、捕捞、增殖、养护和休闲渔业等各个方面。但是有关于渔港规划、建设、审批、使用、管理的法律法规却十分有限。除了《中华人民共和国港口法》和《中华人民共和国渔港水域交通安全管理条例》中涉及的对于渔港管理的内容，很难再找到针对渔港管理的专门法律或者规范文件。渔港的所有权、使用权、监督权均缺乏法律的保障，对于“不适航”、“三证”不齐、“三无”渔船、反伏季捕捞等违法渔船的管理，渔港的作用也未得到充分发挥。

同时，现行的渔港管理部门存在职能重叠、效率低下、权属不清、管理无序的现象，对于渔港的管理也普遍缺乏重视。虽然有些地方法规，如《辽宁省渔港管理条例》对渔港的监督和管理主体进行了明确，由县级以上人民政府渔业行政主管部门负责。但实际上，渔港同时还要受到安全监管部门、海事部门、工商管理等部门的多重管理，由于权责不清，造成了某些地区不管港、不养港、不护港的尴尬局面。

2 “依港管船”制度的法理基础

2.1 海洋生态资源保护的基础——可持续发展论

可持续发展论在1987年召开的世界环境与发展委员会中被首次提出，其为生态环境的保护、人类的生存与长久发展提供了目标和框架，并且被各国普遍接受。该理论强调既要满足当代人的需求，也要兼顾后代人的利益。在渔业资源带来丰富的成果的同时，人们却忽略了因过度捕捞等原因所导致的自然资源衰退。长期的过度捕捞严重影响到海洋生态环境，阻碍了渔业的可持续发展。生物多样性锐减、水体污染、海床破坏，这些都是人类面临的严峻挑战。在该理论中国家是生态环境保护的首要责任主体，承担着环境保护、维护、监管、实施等重要的职责，必须通过立法来明确保护生态的义务。只有在保护环境、合理利用资源的前提下进行经济建设，社会发展才是持续的、真正的发展。

在1992年联合国通过《里约环境与发展宣言》《21世纪议程》等文件之后，我国政府即编制了《中国21世纪议程》，把可持续发展战略纳入经济和社会发展的长远规划，对海洋资源的开发与海域环境的治理与保护给出了指导性方案。《中华人民共和国海洋环境保护法》《中华人民共和国渔业法》《中华人民共和国渔业法实施细则》《中华人民共和国刑法》等均对海洋环境资源给予了立法层面的保护。2013年国务院出台的《关于促进海洋渔业持续健康发展的若干意见》提出了综合管理，着重强调要形成以生态系统作为海洋管理的基础，中央与地方相结合实现可持续发展的管理格局。可持续发展论的提出为海洋生态资源的保护提供了法理基础，为“依港管船”制度的构建提供了基础理论支持。渔港作为管理渔船以及陆海统筹管理的重要平台，可以发挥“桥头堡”的重要地位。从渔港监管入手，加强对渔船的监管，对于海洋资源的可持续发展以及渔业资源的持续利用具有重要作用。

2.2 渔港管理的基础——陆海统筹

陆海统筹是指在陆域和海洋之间通过协调发展、统筹管理等方式建立的一种资源利用、经济发展、生态安全、环境保护的海洋发展战略。是世界各沿海国家（地区）在制定和实施海洋发展战略时所遵循的根本理念。陆海统筹的核心理念就是合理安排陆海资源开发利用的总量、时序和空间分布，建立陆海一体空间开发秩序，实现陆海空间资源保护、要素统筹、结构优化、效率提升和权利公平的有机统一，建立永续发展的空间系统，全方位推进生态文明建设，依托海洋构建人与自然的生命共同体[1]。

党的十九大报告中指出：“坚持陆海统筹，加快建设海洋强国”。进一步明确陆海统筹的主要任务，充分发挥陆海统筹对海洋强国建设的战略引领作用，坚持走依海富国、以海强国、人海和谐、合作共赢的发展道路[2]。预示着我国经济社会发展需要实现从以陆域为主到陆海统筹的战略性转变。因此，需要从根本上打破重陆轻海的思维定式，实现陆域和海洋生态环境保护领域的统筹协调与有效衔接，充分落实国家重大方针政策的重要举措，促进海洋和陆域全面、协调、均衡、可持续发展。与传统海洋管理不同，陆海统筹更加强调以区域整体利益作为目标，通过制定统一发展战略、出台相应政策、审批规划以及行政行为，对区域海域空间、资源、环境、权益实施统筹管理，以达到提高海洋综合开发利用的功效。传统的海洋管理往往只针对一个领域进行管理，而“依港管船”更侧重于整体的统筹协调高层次管理，立足于全海域以及涉海领域的整体效益和长远规划。渔港是陆海统筹式发展中的重要一环，可以实现陆海一体的整体布局，以点带面，作为区域管理和海洋渔业执法的支撑点和着力点。

2.3 渔港权属界定——产权理论

“如果产权的概念得不到明晰，那么社会一定处于效能低下、资源配置滞后的状态。”科斯提出的产权理论至今发挥着不可忽视的重要作用，产权理论的核心是对经济交往活动进行制度安排，以行使权利。因此，经济分析的首要任务是界定产权，产权的明确可以使当事人做出预判，然后通过权利交易达到社会总产品的最大化。产权理论的提出对于界定渔港的权属认定具有基础性指导作用，完善渔港产权制度，对渔港管理、渔船管理、环境和经济协调与持续发展具有极其重要的意义，对水资源开发利用和保护具有重大的作用。

“依港管船”制度的构建，首要环节就是需要明确渔港的权属界定问题。我国目前的港口建设是通过政府全资建设、企业独自建设、企业出资政府补贴、PPP融资等形式进行，实施的是核准制和备案制。渔港的建设和管理具有公益性的特点，国家鼓励社会各界投资建设渔港，因此在建立渔港的过程中既有财政补助，也有企业出资，结果造成了渔港主体的多样性，政府在渔港建设中所处的身份不够明确，其所扮演的角色究竟是公共事务管理者还是民事主体的参与者，说法不一。由于渔港部分设施投资的地位不明确，没有实现所有权和经营权的分离，在“谁出资谁受益”的思想下各自为政，实际经营缺乏有效监督。从渔港的权属问题再到渔港的经营问题都暴露出了目前渔港管理的缺陷所在，因此管港必先理顺产权问题[3]。

3 “依港管船”的现实需求

3.1 渔船管理的现状

根据农业部渔船检验局的统计表明，我国目前涉渔船只总数达到105万艘左右，是全球渔船作业量第一大国。其中，捕捞渔船22 970艘，养殖渔船14 758艘，渔业辅助船73艘，公务船96艘，非机动渔船417艘，远洋渔船347艘[4]。在管理中存在诸多问题，如渔船更新改造、转港生产、非法越境捕捞、伏季休渔、老旧渔船管理等问题。特别是三无渔船的大量存在，不仅严重阻碍渔业经济的健康可持续发展，也对渔民的人身财产安全造成了严重的威胁。早在1994年，农业部、公安部、交通部、国家工商行政管理局、海关总署就联合发布了《关于清理、取缔“三无”渔船的通告》。然而，多年来，“三无”渔船数量并未显著减少，有些地区数量甚至超越了合法持证的渔业船舶。

此外，由于“三无”渔船船况差，违法行为多，且经常在危险海域采用危险方式捕鱼，本身又无船舶证书，一旦被发现有违法行为，往往选择逃逸、消极对抗，甚至经常有暴力抗法的情况出现。由于海洋行政部门没有行政拘留的权力，因此只能采取禁止离港、责令停航、责令停止作业等手段进行，难以达到监管目的[5]。

3.2 渔船管理的特殊性

渔船管理的对象具有流动性，因为鱼群季节性的移动，捕捞渔船的流动也十分频繁，特别是“三无”渔船更是来无踪去无影，往往是船随鱼走，人随船走。因此，对其监管需要不停地追踪其航行路线，具有一定的困难性，而采取定期巡航和不定期突击检查等方式，也更多的是采取“以罰代管”的方式。通过传统的检查方式虽然在短时间内可以取得一定的效果，但是很难做到及时发现和长期稳定的监管。

其次，渔船管理具有危险性，近年来我国渔船的事故率居高不下，2013—2016年渔业船舶重大安全事故193起，共造成381人死亡、548人下落不明[6]。海上事故的多发一方面反映了海上作业具有危险性，另一方面也说明海上管理对于执法设备具有较高的依赖性。

3.3 渔港监管的优势

渔港监管具有海上监管所不具备的“天然”优势。首先，传统的海上执法程序具有一定的滞后性，海上监管执法会受到海上环境的制约，在强风、大浪等极端天气大大地阻碍了监管效率。通过渔港监管，将渔船监管由海上转为陆地，通过渔港的监管职能，由管人转变为管船。将渔船控制在渔港的管理之下，实现“零距离”管理，通过发挥渔港的监管职能，对于违规、违法渔船直接在港内进行查处，让违法、违规的“三无”船舶无所遁形。

其次，通过渔港监管具有低成本的优势，根据《中华人民共和国渔业船舶检验条例》《海洋捕捞渔船拆解操作规程（试行）》《关于清理、取缔“三无”船舶的通告》等法律法规对于“三无”船舶的拆解均有规定。但是如何执行、在哪儿执行却是一个问题，如果通过渔港进行强制性措施，就可以很容易地实现对于渔船的扣留和拆除。渔港作为渔船必然的停靠地，是实行取缔“三无”船舶绝佳的执法平台，通过“依港管船”实现海上、陆上联动的处理机制，化解海上执法难的问题。

4 国外可借鉴渔港管理经验

各国渔港建设投资呈现的多元化趋势，监管职能的不断强化，专业分工的不断深入等，为我国“依港管船”制度的实施以及改革提供了一些值得吸收借鉴的经验与启发。

4.1 国外渔港管理概述

4.1.1 美国渔港管理

美国与德国都是典型的联邦制国家，虽然美国的土地实行私有化，但是美国的海岸线属于联邦政府所有，全国渔港管理也经历了由完全私有化到国有化的转变过程。从19世纪开始各州的港口以及渔港开始逐步归地方的县政府进行管理，部分重要港口渔港直接由州管理[7]。对于渔港事务的管理，联邦政府下设了多部门机构对此进行管理，如海运管理局、海岸警卫队、联邦海事委员会、环境保护署等。美国有34个公共港口属地主模式，其中包括长滩、洛杉矶、纽约—新泽西、新奥尔良、迈阿密等港务局 。运营模式是港务局自己购买码头运营设备，雇佣员工直接经营，波士顿等 11个港务局实行这种模式。实行混合模式的有休士顿、波特兰等11个港务局[8]。

20世纪后期，经过从私有化到国有管理的发展进程后，美国的渔港管理逐渐趋向于政府企业相结合的管理模式。部分州、地区的港口作为当地政府海岸监管的一个部门并入政府，同时废除了当地的港务局，如奥克兰地区的港务局。政府通过授权特许经营，对港口的建设、维护、日常经费由政府和企业共同出资。如新泽西港，随着港务公司化的发展潮流，将原来的公共企业改造为公私合营的现象越来越普遍。而部分州政府或市政府通过指派政府代表参与港务管理，政府代表在港务局董事会当中参与决策，和其他董事会成员一同对渔港的日常经营、公共利益和商业化利益之间的协调等进行决策。在保证政府对于港务公司的充分控制的同时又体现了港口经营的市场化性质。

4.1.2 德国渔港管理

德国政府将海岸线港口视为公共基础设施，对于渔港的投资建设完全由政府资金支持。但是同美国的联邦政府管理模式不同，德国的渔港管理更多地以地区政府为主导，各个地区、州承办各自的港区规划投资，联邦政府主要的作用就是渔港之间的跨区域协调，以及对渔业市场进行必要的管控。港口警察署是德国履行港口管理与船舶安保的重要组织部门，每年港口警察署执法所需的费用由联邦政府财政部全额拨款，每年的办公经费高达2 500万～2 700万欧元[9]。

德国联邦政府将船舶管理划分为海洋船舶管理与内河船舶管理两个管理部门，主管机关是德国海洋事务委员会（SBG），由德国联邦政府授权负责。内河的船舶主要由交通部水运局负责，由于管辖的范围不同，两者分工合作，各司其职[10]。水运局下设7个分局，分别负责航道交通、航运安全、船舶污染等职能。下级直属5个分局，共有全国143个派出所，每个所由4～5人组成，其中一半是检船人员，剩下的是执法人员[11]。水运局的主要职能就是从技术上对运河、海上船舶进行安全质检以及日常管理。并且由此制订完善内河航运的管理标准，并受联邦政府委托处理相关的资讯问题，提供标准解读与政策下达等服务。

2003年德国联邦政府出台《船舶保安与防恐法》，各州根据各自情况也制定了相应的地方法规。对于船舶的安保规划分为两大部分，其中所有德国籍的船舶安全体系由政府内务部负责;而交通部则主要负责履行签发ISSC证书、签署CSR证书、负责船上安全员培训等。

4.1.3 日本漁港管理

在日本，渔港是属于公共性的基础设施，日本一直将渔港作为本国农业的主要支撑产业，其投资来源是以国家补助为主，地方补助为辅，民间团体投资经营也十分普遍。但是对于渔港的设施投资有着明确的分工形式：渔港的防波堤、码头、防护堤、引桥、主闸门、修船厂、航道锚地等基础设施和支撑设施是由政府补助投资建设。同时，政府还会为渔港提供相应的渔港净化设施和环境处理装置。根据地区、渔港类别、渔港位置的不同，政府的补助力度也不同。其中，对于一类、二类渔港的建设补助达到了50%，本州、北海道地区的三类渔场补助比例达到70%～90%，其他地区的三类渔港补助比例为70%～90%，而对于重点三类渔港投资比例达到70%以上，第四类渔港的投资比例达到60%～70%。由此可知，政府对于渔港的投入力度是极大的，对于三类渔港的补助力度都达到了70%以上，同时数量最多的一、二类渔港也普遍达到了一半的比例 。渔港中经营性的设施可由民间团体筹资，在企业、集团或者个人投资的同时，还可以通过“国家农林渔业金融公库”的资金贷款解决，利率为5%～6.5%，自然灾害的恢复贷款为4.6%，偿还年限为20年，贷款额度为渔港建设总投资减去国家补贴后余额的80%以内[12]。日本对于各类别的渔港建设都投入了大量的资金支持，并且通过建立渔港建设基金会来进行金融融资，在渔港的运行和养护方面都有着明确的法律保障机制。

政府承担了大量的港口基础设施建设。日本的港口发展作为一般的公共工程，接受国家的财政补助，不需要通过经营来收回费用，因此具有非营利性。国家根据不同地区渔港的情况、当地发展状况等对渔港采取不同额度的补助。并通过财政补贴、无息贷款、地方转让税的形式对渔港进行补助，解决港口的资金问题。除此之外，还设有专门机构处理港内船舶管理的事务，与其他国家相比日本中央政府在港口管理和船舶监督中发挥着更加突出的作用[13]。

4.1.4 韩国渔港管理

韩国在主要的渔港港口和沿海区域实行港湾公社制度，自2004年开始由原来政府主导型向公司化转变，在承认国家对于海岸线资源的主体地位基础上，实行独立运营机制，在不损害公共利益这个大的前提下實现盈利创收的业绩。对此出台了《港湾公社法》，该法第30条规定：港湾公社可以对其使用或者租赁本社管理的港口设施征收使用金或租金，此费用的征收便准由总统令具体规定[14]。韩国的釜山、仁川等主要港口均已脱离了过去以国家为中心的经营方式，分别在各自主管的沿海区域进行自主管理。可以说韩国的海港管理发展路线也同其他国家一样，经历了以国有为中心到政府企业协同治理的经营发展模式。

4.2 国外“依港管船”体制的比较分析

4.2.1 各国“依港管船”体制的相似性

（1）完备配套的法律体系。通过分析上述几个国家的“依港管船”制度体系可以看出，无论是采用何种的管理体制模式，各国都是通过完备的法律法规将“依港管船”从政策层面提升到立法层面。如日本的《渔港法》《渔船法》;韩国的《港口法》《港湾公社法》;美国的《船舶检验法》以及德国的《船舶保安与防恐法》。

（2）实行政府投资企业管理的经验模式。

以国家和企业协同治理为主，主要体现在渔港建设计划与实施都遵循着政府统筹全局，企业部分承担的基本原则。渔港的监管职能由政府主导，而日常经营由企业来承担。同时政府也会适当地参与到企业的决策中，采取持股或者参与董事决议等方式，在渔港的社会公共职能和企业盈利性之间维持平衡。除了在管理体制上的政企分离，还保障了港口产权划分的明晰性，将资产的所有权与使用经营权相互分离，确保了渔港管理的有序。

以政府投资为主导，如日本以财政支出为主，德国以地方性政府支出为主，而美国更加地倾向于政府主导的多方融资。同时各国的港口管理机构大都偏向于商业型管理，港内的管理机构可以通过对部分区域收取使用金和租金来获取资金。并且推行投资回报制，加大了投资者的投资积极性。

（3）采取港口监管与船舶监管的一体化模式。

在对于船舶的监督管理上，都通过立法的形式明确了对于船舶质检的标准。日本的《渔港法》中对进港渔船的船舶做出了很多明确的规定，充分体现了港口渔港在船舶管理上的突出重要作用。美国海洋渔业局采用协同联动的方式，驻派特定的执法人员在港口和海岸警卫队作为联络官，当渔港港口进行执法检查时，将由海岸警卫队同港口管理部门以及海洋渔业局一同实行监管职能。海岸警卫队可以执行《马格纳森渔业保护与管理法》，协助海洋渔业局的行动，协助处理海上违法捕鱼行为。

（4）港口业务范围的不断扩大。

各国在近年来的不断治理与探索中，逐步将港口管理与海洋治理相结合，不断探索港口的新型发展模式。韩国不断扩充《港口法》和《港湾公社法》，不断扩展着港口渔港的职能和业务。对港湾公社的财政制度不断进行调整，对国有港口设施的租赁及使用收费的全部或者部分由国家或者中央政府收取。国家要保障港湾公社的财政收入，对滞纳港口使用费的公司或者个人，赋予了强制执行权。新型港口渔港的发展已经基本脱离了过去业务范围小、职能单一的情况，各国也逐步将港口作为由陆地向海洋开发的对接口，以港口为基点实施陆海统筹战略。

4.2.2 各国“依港管船”的主要差异

各国在“依港管船”制度体系上存在的不同之处主要体现在管理体系上和管理机构的组织集中化差异上。

（1）实行统一集中的管理体系。

各国虽然对渔港渔船的监管体系不尽相同，但是从中我们可以总结出以下几点相似之处：从领导和隶属关系上进行分析，可以分为两类。①执法主体隶属于国家行政部门。如美国的海岸警卫队直属于美国国土安全局，对美国境内的船只进行监管;日本海上安保厅隶属于国土交通部;韩国海洋警察厅隶属于国家海洋水产部。②执法主体隶属于军事部门。如瑞典海岸警卫队、荷兰海岸警察以及亚洲部分国家，他们的海上执法力量直接归军事部门负责。虽然上述国家的执法权力来源不同，但是总的来说仍然是集中统一的制度管理。通过实行统一集中的管理模式，执法机构可以集中调配人力、物力、财力，有效提高执法效率，实现多方位协调监管。

（2）实行多部门管理体系。

德国在船舶检验领域与其他国家不同的是引入了竞争机制，其中主要的两个竞争单位分别是海洋事务管理协会（SBG）与内河船舶检验局（SUK），在对国内船舶质检的同时对检查人员进行管理[15]。在渔港渔船联动管理上，联邦海洋航运及水文管理局（BSH）的协同管理，有时也可以根据实际情况联合检查。德国的海上执法部门也由多部门联合工作，其中有联邦边防保护警察署、港口警察、船舶安全局、海上交通警察以及海关，在渔船管理上德国的SBG与SUK也与上述机关保持着密切的联系共同执法。

5 “依港管船”对策建议

基于渔港管理的优势，针对渔船管理存在的现实问题，可以在完善现有渔港管理体系制度的基础上不断创新探索，健全监管体系，推进生态渔港的建设，提高陆海统筹协调水平。

5.1 完善“依港管船”以及“渔港生态”立法

首先，应尽快推进渔港管理法制化进程，加快《中华人民共和国渔港管理条例》的立法进程，尽快实现“依港管船”由制度体系向法制体系的转变;完善渔港投资、建设、管理、监督、管理配套法律体系，进一步明晰渔港的产权、经营权和监督权，从根本上改善“无人管、无人养、无人护”的三不管现象，做到以渔港为中心开展海上执法;对《中华人民共和国渔业法》和《中华人民共和国港口法》也相应地做出修订，进一步完善渔业管理内容，对渔港的作用职能进行扩充，将渔船管理、船员安全、渔港生态、休闲渔业、违法捕鱼查处等规定列入其中，将对于渔船的监管通过渔港来实施。同时，完善渔港管理申报制度。对于划拨、征用渔港水域的按规定报批前，需要向渔港监督机构提出申请，并经过上级主管部门审核同意，以进一步遏制渔港随意建设、随意占用现象的发生，从而真正实现渔港管理有法可依。

借鉴日本的“一体化”建设模式，在《渔港法》的规定中对渔港、渔区、渔村进行整体规划，同时加强渔港生态环境立法工作，以可持续发展论为理论基础，专章规定渔港生态保护和环境污染防治。可以推行港长负责制，按照不同渔港的规模以及地理位置，明确港长人选，将负责治理的范围扩大到渔港周边地区，对港内及周边环境进行定期检查，构建渔港、渔船、海洋生态环境三位一体的立法体系和监管模式。

5.2 明晰渔港产权制度

基于渔港权属界定理论明晰渔港产权制度，明确渔港所有权归国家所有，同时以行政许可的方式确立渔港的经营权，制定明确的规划、审批、审查制度，努力做到科学规划、合理布局，对渔港管理实行注册登记制度;明确渔港经营的登记主体、规模和经营范围，对渔港的经营人发放经营证书或者许可证书，对于渔港进行登记制管理，做到每一座渔港都有一系列配套的经营证书。同时，定期審查检验渔港的经营管理情况，对于合格的由渔港监管部门向渔港的经营单位发放渔港经营许可证，而对于违规违章的渔港，给予期限进行整改，逾期不合格的，可以吊销其渔港经营许可证。除此之外，任何个人或组织单位不得侵占或者损坏渔港设施，造成损坏的应限期恢复原状，无法恢复的应给予相应的赔偿。凡划拨征用渔港水域、海岸线的，或者实施改变其性质的相关活动的，必须经过渔港监督机构的审核同意，渔港用途、权益变动的，应向社会进行公开。

5.3 强化渔船管理制度建设

在对贯彻渔港管理改革的基础上，对“新形势、新政策”下的渔船管理进一步深化改革。对渔船采取多层次、多结构式的综合式管理模式，主要体现在以下4点。

（1）贯彻渔业船舶检验监督制度，强化渔船管理。首先实行船籍港休渔制度，在休渔期间各个渔港登记渔船应回港接受船舶检验，不得转港。对于在休渔期延期返港或不回船籍港的，或者违反相关休渔规定的船舶，需要根据相应的规定做出处罚。

（2）实行诚信管理制度，建立渔港协会，渔业合作社、渔业监督管理机构多层管理体系，在对进出港渔船进行登记的基础上，对渔船以往的捕捞记录、违法记录、休渔靠港登记情况以及船员工资发放情况等详细记录进行核实。根据渔船的详细档案记录建立诚信档案，对港内的进出港渔船进行诚信打分。

（3）推行分级制监管，对船舶检验和验船机制进行细化，在驻港船舶的管理上推行分级监管。由相关机构对船舶质量、船员等级、事故记录以及违章情况等因素，通过统一平台的系统分析与评价评定风险等级，以此作为基础，对不同的船舶采取不同的管理措施，针对渔港航标、装载危险品、明火作业和防治污染等领域加强监管。

（4）推行转港报告制度，渔港内部设立转港办理部门，当渔船因生产作业需要转港时，可到船籍港的相应部门填报《转港生产登记表》，再由船籍港向所在的乡镇政府备案，当生产结束时可返回船籍港解除转港生产状态。

5.4 建立主管部门驻港管理机制

由于渔船数量庞杂和流动性的特点，通过突击式的检查方式无法实现长期的监管，因此实现主管部门长期驻港管理尤为重要。

增加渔港监管的执法人员数量，包括港口站渔港监管人员数量、船舶质量检查人员、安全救助抢险人员以及其他辅助人员。完善渔港部门的编制，渔港的长期驻港部门职能应当包含渔港监管、海上执法、海上安全、环境治理、渔船养护、渔港养护，并且及时提供海上援助、海上救援、海上反恐等职能。做到专业化部门长期驻港，建立起由上到下的双重管理体制，驻港部门在受到派出机构管理的同时也受到来自渔港的管理，双重领导，相互监督，有利于加强工作上的配合程度和支援力度。

5.5 实行部门执法联动

坚持陆海统筹，建立必要的相关部门综合执法和联动体系，促进部门与部门间的信息交流，整合执法资源，建立更加高效的执法管理体系。要坚持经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设一起抓，在统筹推进陆地事业和海洋事业发展中加快建设海洋强国。可以借鉴美国海岸警卫队的做法，在渔港派驻海警联络官，协助主管机关的执法活动，处理海上违法捕鱼行为，提供巡逻协助等。

同时，各地的渔业船舶管理部门应采集渔船的信息，对登记渔船信息进行匹配，并且与港口建立起有效的沟通渠道，对渔船质量以及母港信息进行综合评估，从而提高渔船管理的针对性和准确性。内容应包括：对进出港渔船进行登记确认;对船员进行技术考察以及对人员身份进行确认;对进出港的渔船进行安全检查;对于“三无”船舶或者不适航渔船进行扣留;对船舶货物进行检查;维护渔港航道通顺，审查渔港周边海域的水域安全;对渔港周边水域环境进行质检;协助和支持海上应急与海上搜救;协助渔船保险事业等。

6 结语

“依港管船”制度的提出是对渔船管理模式的探索和创新，是贯彻落实党的十九大精神，推进海洋生态文明的重要举措，并以此实现可持续发展、陆海统筹的目的。面对复杂的历史遗留问题，通过“调结构”改变发展不平衡的状况，通过“补短板”来解决发展不充分的问题，真正实现产权明晰、港船认定、部门联动，从而切实提高管理水平，推进新型渔港建设，实现渔业的可持续健康发展。

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