钱 佳

(苏州科技大学 国际合作交流处，江苏 苏州 215009)

党的十九大报告指出：“人才是实现民族振兴、赢得国际竞争主动的战略资源。要坚持党管人才的原则，聚天下英才而用之，加快建设人才强国。”[1]推动我国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段，就必须抓住人才这个最为关键的因素，率先实现人才供给转型升级。引进用好外国人才是我国人才工作的重要组成部分。因此，我国将实行更加积极、更加开放、更加有效的人才政策，引进更多优秀的外国人才来华发展，吸引更多中国留学生学成回国发展，共同建设现代化的中国，促进中国和国际互利共赢的发展。[2]

苏州素以“人间天堂”著称，其地理位置优越，环境宜人，是一座有着2500多年悠久历史的文化名城，至今仍坐落在春秋时期的原址上。同时，苏州作为改革开放的排头兵，历经40年的发展转型已成为全国工业总产值第二大城市、经济总量第一大地级市，是长江三角洲城市群重要的中心城市之一。近年来，苏州市政府深入实施“人才强市”战略，把创新作为第一动力，把人才作为第一资源，积极探索与国际接轨的专业化引才机制，不断引进国外中高端人才，着力打造高层次人才创新创业首选城市。

一、苏州海外引智政策举措

《苏州市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》指出：“大力推进高层次人才智力引进项目招商，拓宽引才引智渠道，重点引进产业急需的高端人才和项目。”[3]现阶段，苏州抢抓创新型城市建设和转型发展的机遇，坚定不移地实施人才优先发展战略，紧紧围绕地方经济和社会发展，以人才结构优化引领助推产业转型升级。近年来，通过一系列海外引智政策，苏州构建和完善了有利于人才聚集和发展的机制，激发了各类人才创新创造活力，推动了海外引智工作不断向纵深发展。

第一，不断优化完善引智政策制度。苏州市政府出台了《苏州市关于加快实施海外高层次人才引进工程(“1010工程”)的意见》，为入选的海外人才提供丰厚的安家补贴和启动经费资助，在居留和出入境、落户、医疗、保险、住房、税收、通关、子女入学、配偶安置等方面享受特定生活待遇。[4]为推进“姑苏人才计划”“海鸥计划”等人才计划的实施，“鼓励企业、高校、科研机构及各类社会组织以项目合作、技术指导、培训咨询等多种形式柔性引进海外人才”，“支持用人单位以灵活多样的方式广聚英才、共谋发展”[5]，助力苏州经济新常态下转型发展。

第二，注重建设产业基地和人才载体。苏州先后创建了苏州科技城等综合创新区、专业化产业园区和苏州留学人员创业园等科技孵化机构。2016年揭牌成立的中美大学国际技术转移与创新协作(苏州)中心，采用国家、地方和专业机构共同管理运作的模式，旨在充分利用通过中美人文交流高层磋商会议等官方机制聚集的美国高校科技创新与国际技术转移相关项目、人才、机构、理念等高端资源，服务苏州当地发展，推动国际技术转移项目与成果落地苏州。这些专业化、功能性平台的构建，带动了苏州高新产业的发展，吸引了大批海外高层次人才和国际先进技术，集聚了大批创业人才[6]，大幅提升了苏州创新发展与产业化能力。

第三，努力创新引智手段，打造海外引智品牌。苏州市人才工作海外合作组织(简称“海合组织”)自2009年成立以来，深化与海外各类社会组织的合作，延揽海外人才，为苏州市引进海外高层次人才搭建了较好的平台。2015年，苏州市人才办、苏州市人社局出台《关于进一步加强与海外各类社会组织合作，助力全市人才工作发展的实施办法》，实施以绩效为主要依据的激励措施，鼓励社会力量参与人才引进，发挥海合组织在海外招才引智的“桥头堡”作用，推动苏州海外招才引智工作的常态化发展。同时，苏州实施姑苏科技创业天使计划，吸引国内外科技创业团队项目向苏州集聚，建立社会化遴选机制和多元化投入扶持机制。除此之外，由苏州市人民政府主办的“赢在苏州”国际精英海外创业大赛已先后在德国法兰克福、法国巴黎和德国慕尼黑举办，吸引了一大批海外高层次人才和优秀项目参赛，其中超过80个项目已成功落户苏州。[7]

二、苏州外国专家聘用现状与成效

(一)苏州外国专家聘用的现状分析

据统计，目前有来自全球90个国家的1.2万余名外籍人士在苏工作。这些在相关领域对苏州的经济建设和社会发展发挥积极作用的外籍人士，通常称为“外国专家”。2017年外国人来华工作许可制度在全国范围内实施，从行政审批角度取消了“外国专家”的概念，将所有来华工作的外国人分为外国高端人才(A类)、外国专业人才(B类)及其他外国人员(C类)三类。本文的“外国专家”特指外国人来华工作许可制度中界定的“外国高端人才”和“外国专业人才”。截至2018年6月18日，苏州市在外国人来华工作管理服务系统中登记取得有效证件的外国人为12 138人，其中外国专业人才7088人，外国高端人才4076人，分别占总人数的58.4%和33.6%。[注]本文数据均整理自外国人来华工作管理服务系统。

1.来源地分布

在苏工作的外国专业人才来自90个国家，外国高端人才主要来自54个国家。由表1和表2可见，在苏工作的外国专业人才和高端人才主要集中于日本、韩国和美国三个国家，其他主要来源国包括德国、英国、法国、意大利、加拿大等欧美国家，以及新加坡、马来西亚等亚洲国家。略有不同的是，专业人才排名前十来源国中的印度和澳大利亚未进入高端人才排名前十来源国，取而代之的是意大利和法国。

表1 在苏工作外国专业人才排名前十来源国

表2 在苏工作外国高端人才排名前十来源国

这些数据显示，在苏工作的外国人才尽管来源范围很广，但分布比较集中，多数来自与中国地域接近且文化相近的日本和韩国。高端人才排名前四的日、韩、美、德四国人数占比接近80%，尤其是日本高端人才占比达41.2%。

2.学历、年龄与薪酬分布

从学历层次来看，在苏工作的外国专业人才和高端人才以大学及以上学历为主，分别占总人数的92.3%和83.2%，其中大学本科学历分别占58.4%和40.2%。高端人才中，博士学历占11.3%，高出专业人才7个百分点；硕士学历占23.0%，与专业人才基本持平。值得注意的是，尽管高端人才中博士、硕士学历的比例更高，但未接受过高等教育的比例竟然达到16.7%，专业人才中这一比例仅为7.7%。这一现象与一般认知中高端人才应具备更高学历并不一致。

从年龄分布来看(见图1)，在苏工作的外国专业人才多数在25～55岁之间，35～45岁年龄段的比例最高；外国高端人才年龄主要分布在35～60岁之间，以45～55岁年龄段的比例最高，达到总人数的41.8%，且有近12%的人员超过60岁。这与国家适当放宽年龄规定、鼓励外国高端人才来华工作的政策有关。

从薪酬水平来看(见图2)，在苏工作的外国高端人才平均薪酬6.53万元/月，约为苏州社会平均工资的8.8倍，其中超过社会平均工资6倍的占77.67%。在苏工作的外国专业人才平均薪酬2.62万元/月，约为苏州社会平均工资的3.5倍，主要分布在1万元～3.5万元，在此月收入区间的人数占总人数的71.2%；月收入在1万元及以下的占12.2%；仅有1.6%的人员月收入超过8.0万元。外国高端人才月收入在4.0万元～8.5万元之间的占比达到71.8%，月收入小于4万元的占比为11.3%，有9.3%的人员月收入在20万元以上。

图1 在苏工作外国人才年龄分布

图2 在苏工作外国人才薪酬水平

图1和图2显示，在苏工作的外国专业人才的年龄分布及其峰值更为年轻，相应地，其薪酬也集中在相对较低的水平；高端人才的年龄和薪酬分布则与之相反。就整体而言，这两个群体的年资与薪酬水平呈现更好的相关性。这表明，外国人来华工作许可制度中关于收入“不低于社会平均工资收入6倍”的外国人可按高端人才申请工作许可的规定，对人才分类统计产生较大的影响，相当部分高年资高收入人员进入高端人才类别，出现高端人才并不一定与高学历相关的现象。

3.受聘工作岗位

在苏工作的外国专业人才就职于53个不同种类的工作岗位，其中以教学人员、行政办公人员、工程技术人员及企业负责人为主。教学人员在所有工作岗位中占比最高，占23.5%，主要就业于在苏各类大专院校及国际学校；排名第二的是行政办公人员，占18.4%，多为在苏企事业单位中层管理人员、项目负责人及外方代表等履行管理职责的专业人才。外国高端人才排名前十的工作岗位与外国专业人才有所不同，人数最多的是行政办公人员，占26.3%；排名第二的是企业负责人，占23.1%；排名第三的是工程技术人员，占16.5%；而专业人才工作岗位排名第一的教学人员在高端人才中仅占2.1%。

4.受聘单位类型与性质

在苏外国人才大多数受聘于企业，高端人才受聘于企业的占比达到92.6%。专业人才中，这一比例是71.0%；另一受聘人数较多的单位类型为民办非企业单位，占24.2%，主要是就职于各类民营国际学校的外籍人员，这与专业人才岗位分布中教师人数最多相契合。

将外国人来华工作管理服务系统中“用人单位组织机构子类型”所列的分类稍加整合，得到的信息如表3所示。统计表明，在苏工作外国专家有70%受聘于涉外或涉港澳台的单位机构(包括合资、合作企业)，仅有不到30%受聘于内资企事业单位或组织机构。高端人才受聘情况中这一现象更为明显，受聘于涉外和涉港澳台企业单位的比例达82.9%，只有16.2%受聘于内资企事业单位，其中以民营机构为主，占比为13.2%，受聘于国有或集体企事业单位的仅为3.0%。专业人才受聘于涉外和涉港澳台企业单位的比例为59.6%，有39.1%受聘于内资企事业单位，其中也以民营机构为主，占比达35.4%。

就聘用方式而言，在苏工作的外国人才以境内单位直接聘用为主。专业人才中境内单位直接聘用的比例达81.2%，境外派遣的仅为14.9%；高端人才的这两个比例分别为66.9%和30.0%；两类人才中各有3%左右为投资。上述统计数字表明，在苏工作的外国人才主要集中于有境外投资的企业。

表3 在苏各类外国人才在不同性质单位的聘用情况 单位：%

(二)苏州外国专家聘用的主要成效

近年来，苏州聘用的外国专家涵盖了经济社会发展重点行业和关键领域，包括一批能够突破关键技术、发展高新产业、带动新兴学科的专业技术人才。这些外国专家在行业和专业领域具有前瞻性，能助力提升产业技术水平，增强科研成果转化能力，解决相关重大关键技术和瓶颈技术难题。外国专家聘用工作对苏州的经济和产业发展发挥了积极作用。

目前，在苏工作的外国专家11 164人，数量较“十二五”末的5900人有了较大的增长，其中高端人才的数量位居江苏省第一。2011年以来，苏州累计获批国家引进国外智力成果示范单位1家，江苏省引进国外智力成果示范推广基地4个、引进国外智力成果示范单位12家、引进国外智力示范村1个；累计列入国家及省级引进国外技术、管理人才项目188个，其中国家经济技术类高端外国专家项目16项、国家文教类高端外国专家项目11项；共有10名外籍专家入选国家“千人计划”外专项目、39名外籍专家入选江苏省“外专百人计划”，约占全省的27.5%，位居全省第一；共有26名外籍专家入选“江苏省友谊奖”；柔性引进海外人才“海鸥计划”实行以来，共有596个项目、790位海外专家入选；“赢在苏州”国际创客大赛是苏州主动接轨国际人才市场、海外招才引智的重要抓手，累计举办28场，征集项目4725个，吸引了2.2万名海外高层次人才参加决赛活动。截至目前，苏州共有签约的海合组织37家，基本实现了主要发达国家和地区的全覆盖；中美大学国际技术转移与创新协作中心已在苏州组建了团队从事日常运营，推动国际技术转移项目与成果落地苏州。综上可见，苏州国际化人才的集聚效应已初步显现。

三、苏州外国专家聘用工作存在的问题

经过近几年的努力，尽管苏州的外国专家数量大幅增加，人才集聚效应日渐凸显；但与苏州成为国内创新创业首选城市和全球人才配置重要节点的目标，与苏州加速提升人才国际化水平的任务要求相比，仍有较大差距。苏州外国专家聘用工作还存在一些有待改进之处。

第一，高端人才成色不足，“高精尖缺”人才数量有限。统计数据显示，在苏外国高端人才数量达4000余人，超过外国专家总数的1/3。但从工作岗位分布来看，外国高端人才工作岗位排名第一、第二的行政办公人员和企业负责人接近总数的50%，排名第三的工程技术人员仅占16.5%。《外国人来华工作分类标准(试行)》明确的六类高端人才中，因满足薪酬“不低于社会平均工资收入6倍”这一条件而归入高端人才的数量达到总数的88.7%，这是将大量行政办公人员(主要是涉外企业的高级管理人员)认定为高端人才的主要原因。如果将满足这一条件及系统中未明确记录分类的人员剔除，剩余的高端人才数量仅为370人。

第二，外国专家服务的行业、工作岗位、单位性质的分布结构不尽合理。从外国专家服务的行业分布来看，在苏工作的外国人60%就职于制造业；38%就职于第三产业，其中教育占19%，而服务于诸如信息、金融、旅游等现代服务业的外国专家的比例非常低。在外国高端人才服务的行业中，位居第一的制造业占比达75%，第二、第三位的科研和技术服务业、教育占比分别仅为6.8%和5.3%。从工作岗位分布来看，行政办公人员和企业负责人的占比之和接近40%，是外国专家最主要的服务岗位；教学人员和工程技术人员分别占17.2%和16%。从服务单位的性质来看，70%服务于有外资背景的企业和机构，高端人才中服务于有境外背景企业的比例超过80%。由此可见，在苏外国专家服务的行业、工作岗位、单位性质的分布结构不尽合理，与苏州产业转型升级、创新发展战略的契合度不高，与主动引进、为我所用的引智原则尚有差距。

第三，外国专家的引进和苏州地方经济发展结合不紧密。对在苏外国专家工作区域情况的调查表明，这些专家主要分布于工业园区、高新区、昆山及常熟，这与各区域的产业结构、开放程度、社会需求等因素密切相关。以常熟地区为例，外国专家中高端人才占55.9%，这是因为常熟地区各类日系汽车研发及制造公司中日方人员薪酬较高，按照薪酬标准归入高端人才的数量较多。另一方面，外国专家的引进与苏州实施创新驱动发展战略、遵循引进“高精尖缺”外国专家助力发展的导向不够协调契合，苏州各区域对外国专家的重视程度和工作力度有待进一步加强。

第四，政策制度、支持力度等方面有待提升。人才资源已成为经济社会发展的第一资源，人才的竞争成为国家和地区综合实力竞争的核心。[8]引进外国专家是实现科学发展、产业升级和经济转型的客观需要，是实现新旧动能转换的人才智力保障，是未来区域和城市创新发展所关注的战略重点。与面向国内和海归人员的引智引才工作相比，苏州在吸引外国高端人才的创新举措、政府部门在海外引智服务平台打造及配套措施、企业和科研机构在构建相互包容的企业文化等方面还有提升的空间。

四、完善苏州海外引智工作的建议

第一，强化意识，明确定位，做好顶层设计规划。完善海外引智工作的前提是不断提高对外国专家引进聘用工作的认识和重视程度，优化引智引才工作的顶层设计。苏州在“十三五”规划中将创新驱动放在六大发展战略的首位，而人才是实施创新发展的首要条件，创新驱动的实质是人才驱动。首先，明确外国专家是人才队伍的重要组成部分，清晰认识引进用好外国专家是创造人才红利、推动创新发展的重要手段，明确引进利用外国精英人才在新时代引才引智工作中的价值定位。其次，将外国专家的引进聘用作为实施人才优先发展战略的重要内容，纳入事业发展规划尤其是人才发展规划中。再次，把外国专家的引进聘用与实施重大发展战略和产业布局高度融合、同步推进，全面融入经济、社会、文化等领域[9]，通过大力引进高层次外国人才, 带动相关领域和行业嵌入全球产业链、价值链、创新链, 为苏州的经济和社会发展提供人才支持。最后，着力将苏州打造成区域性国际化人才智力聚集和交流中心，满足苏州产业转型升级和创新发展的需求，为实现苏州建设国际化大城市的发展目标提供有力的支撑。

第二，创新理念，突出重点，着力引进高端人才。在实施现有人才计划基础上，创新理念，突出“高精尖缺”导向，着力引进苏州经济和社会发展急需的各类外国专家，重点推进具有创新能力的科学家、具有高超技术的科技人才、具有世界眼光的企业家等各类外国高端人才的引进工作，以弥补苏州高端人才的不足。首先，进一步优化布局结构。在推动苏州市产业结构升级的现代服务业、新兴产业、先进制造业等体系中梳理重点支持领域；在推动苏州新一轮发展的优势主导产业——新一代电子信息、高端装备制造、新材料、软件和集成电路、新能源与节能环保、医疗器械和生物医药等产业中提出重点支持清单[10]，引进聘用新兴产业紧缺的创新创业外国专家，使外国高端人才的引进与苏州的产业转型升级和创新发展精准对接、紧密融合。其次，进一步突出主动引进、为我所用的引智原则。重点引进在苏州市规划的重大工程建设、重点民生工程、重要文化创意项目、关键技术攻关和重大装备研发项目上急需的高端人才、紧缺人才、青年人才和创新团队，助力推动创新型城市建设、产业转型升级、区域协调发展，推进资源节约型、环境友好型社会建设。再次，支持在苏国家级科研机构、国有大型企业和高校引进外国高端专家和创新团队，助力国家重大科研项目和重点工程的建设。最后，充分重视并继续发挥民营企业在吸纳外国专家人才方面的主体作用，着力开展海外引智的专项合作，有力推进高层次科技和人才合作平台建设。

第三，完善政策，提升服务，营造优良的海外引智环境。政府的政策支持和服务水平是提升聘用效益的动力和保障，苏州应实行更加积极、更加开放、更加有效的人才政策为经济和社会发展服务。一是进一步完善对外国专家的引进、聘用、激励、保障等方面的政策和制度，不断提升服务水平，切实保障外国专家聘用工作。二是完善有针对性的引智政策，对国外精英人才实行分类管理、区别对待，“建立覆盖顶尖人才、领军人才、行业人才、技能人才等各类别人才的政策体系”[11]。三是政府有关部门根据苏州经济社会发展需求，对人才需求进行动态分析预测，提出并适时更新优先领域和鼓励支持清单。四是对符合引进导向的外国高端人才实行全方位的优惠政策和支持措施，如开辟绿色通道、优化便捷服务、资金配套支持等。五是加强面向引才引智的孵化器、创业园、示范区、外国专家工作站等人才载体建设。六是完善柔性引才政策，坚持“不求所有、但求所用”，吸引海外人才以项目合作、智力入股、兼职兼薪、成果转化等多种形式来苏开展人才智力服务。

第四，创新机制，强化协同，打造海外引智新格局。政府应为外国专家聘用搭台筑台，释放政策红利，同时发挥用人单位在外国专家引进、聘请和使用中的主导作用。一方面，政府创造条件支持用人单位积极申报引才引智方面的外国专家项目、引智示范基地项目等，争取更多经费和政策支持。鼓励用人单位广开渠道，不唯地域聘用外国专家，不拘形式使用外国专家；鼓励用人单位尊重市场规则，对引进和聘用的外国专家实行目标薪酬、协议薪酬，解决好长期为企业服务的外国专家的住房、安家、子女教育和医疗健康等问题。另一方面，政府支持鼓励企业建立外国专家工作站等引进国外智力的创新载体。以建站企业为主体、创新需求为导向、研发机构为依托、合作项目为纽带，通过引进高层次外国专家及其团队智力资源，为建站主体解决管理和技术难题，提升管理水平和研发能力，增强自主创新能力和市场竞争力。同时要营造尊重、关心、支持引进外国高端人才创新创业的良好环境。鼓励企业和用人单位打造事业发展平台，营造良好的文化氛围，激发外国专家融入大家庭的归属感、受信赖的尊重感、成就事业的自豪感，为外国专家发挥作用、施展才能提供更加广阔的天地，实现人尽其才、才尽其用、用有所成。