薛金礼 张锟

摘要：健全乡村治理体系是实施乡村振兴战略的内在要求，文章针对乡村治理存在的主要问题，从加强党对农村工作的领导、深化村民自治实践、建设法治乡村、提升乡村德治水平、建设平安乡村五个方面，提出健全乡村治理体系、助力乡村振兴的具体建议。

关键词：乡村治理;乡村振兴;治理能力现代化

一、引言

习近平总书记在十九大报告首次提出实施乡村振兴战略，2018年中央一号文件和《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》对如何实施乡村振兴战略，提出一系列政策安排。治理有效是实施乡村振兴战略的基础，因此乡村振兴要健全乡村治理体系。基层是社会治理的基础，乡村是社会治理的薄弱环节，因此要按照2018年中央一号文件提出的乡村治理体系和治理能力亟待强化的要求，积极探索健全鄉村治理体系，加快推进乡村治理体系和治理能力现代化，助力乡村振兴。

二、当前乡村治理存在的主要问题

1. 党对农村工作的领导有待强化。一是要提高党的农村基层干部待遇。村组织运作经费已纳入政策保障，但不少级组织无钱干事，党的农村基层干部待遇较低。二是农村全面从严治党有待强化。农村基层小微权力腐败危害党在群众中的形象，要推进全面从严治党向农村延伸，提高基层党组织的凝聚力和战斗堡垒作用。三是要大力推进城乡融合发展。需按城乡同步发展、共同繁荣的思路，在水、路、电、气等基础设施供给，教育、医疗、文化、卫生等各类公共服务供给方面，实现城乡融合发展，大力推进城乡融合发展是各级党组织的重要任务。

2. 村民自治机制有待完善。一是农民主体地位有待强化。表现在农民缺乏参与村民自治的有效渠道，乡村治理多以政府意志为主，农民在乡村治理中缺乏利益诉求表达的有效渠道，乡村治理中多元主体平等合作共治没有形成。二是村民自治缺乏资源和自主性。财力匮乏是困扰乡村治理的重要问题。从乡村治理资源的分配方式看，乡村治理中的资源供给模式往往是锦上添花而不是雪中送炭，基本公共服务均等化应是乡村治理的重要政策目标，但乡村治理实践往往是各类项目向基础好的富村集中。伴随资源匮乏，农民对具体的公共物品和公共服务供给缺乏发言权，尽管农民掌握真实的公共服务需求，但供给哪些公共物品或服务更多取决于政府意志。因此村民自治既缺乏资源，也缺乏自主性，无法以乡村居民真实需求为依据，在村民自治范围内由居民主导公共物品和公共服务供给。

3. 法治乡村建设需进一步加强。一是有效的法治规范供给不足，如农村部分领域法律规范空白或未及时修订，导致农村纠纷解决缺乏有效法律规范;二是农民法治意识薄弱，农民遇事信访不信法、人治大于法治等现象在农村颇有市场;三是法治与自治、德治相结合的治理方式有待完善。法治既是自治和德治的基础，也要和自治、德治有机统一，法律规范要与农民普遍接受的村规民约保持内在统一，在村民自治的框架下才能实现法治和自治、德治的有效结合。但当前法治乡村建设尚有不足，如地方法规和村规民约不完全一致、通过自治强化法治和德治的水平不高等。

4. 乡村德治水平有待提升。乡村治理要重视德治的基础性作用，提升乡村德治水平。乡村德治中存在的突出问题，如集体意识淡薄、大操大办、不孝敬老人、封建迷信、赌博等现象，这些现象与自治能力不高结合在一起，原子化的农民缺乏有效组织，形成不健康的观念或习惯。乡村治理中存在的这类现象表明乡村德治水平有待进一步提升。

5. 平安乡村建设存在挑战。在乡村治理中维护稳定有序的平安乡村秩序，是提升党和政府合法性认同的重要途径，但平安乡村建设尚存在挑战。如农村黑恶势力、宗族势力对农村稳定和乡村治理构成挑战，甚至侵入农村基层政权，农民缺乏有效利益诉求表达和维护机制，在维护合法诉求时易采取过激方式，非法宗教活动在农村蔓延等。

三、乡村治理的国际视野

不同国家的乡村治理有不尽相同的措施和成效，但从总体看，发达国家尽管在乡村治理方面曾经走过不少弯路，但近年来在乡村治理成效方面走在世界前列，许多发达国家已实现高度的城乡发展一体化。因此，梳理比较国外乡村治理的经验，对推进我国乡村治理能力和治理体系现代化有重要借鉴意义。从国外乡村治理的经验看，具有以下几个特点：

1. 乡村治理以自下而上的居民意愿为主导，居民广泛参与乡村治理。如日本在社区营造过程中，高度重视市民参与和市民主导，市民不仅参与乡村或社区范围的各种方针、政策的制定，而且参与社区营造的各项具体活动，社区居民成为乡村治理和社区营造的活动主体，主动参与解决乡村治理中的问题，诸如各种公共设施改造、幼儿照顾、老年人护理、居住环境美化、垃圾回收、社区就业培训等乡村治理内容，在乡村治理中广泛参与社区公共事务，实现乡村治理的精准化和有效的乡村治理;新加坡政府注重社区基层治理过程中的公众参与，不同类型的基层组织履行不同职能，社区基层治理通过多元主体协商共治提供精细化服务。自二十世纪九十年代以来，许多发达国家重新发现和重视社区的价值，重视不同层次的公民参与、基层治理中的公民对话、建立多元主体间的伙伴关系等，如英国的社区复兴运动、美国的社区主义运动、德国的乡村更新、瑞典的乡村社区建设等，均高度重视居民在基层治理中的广泛参与。

2. 乡村治理的财力保障充足。不同国家乡村治理的财力保障方式不完全相同，有的以政府提供财力支持为主，有的以法定的社区财力来源为主，但乡村治理在财力保障方面的共同点是乡村治理都有充足的财力保障。如美国的社区治理中的政府角色主要是提供资金与政策支持，社区治理主要靠社区居民参与;日本社区营造过程中居民广泛参与社区治理各项事务，在社区治理中不仅强调市民参与，而且实现了由“市民参与”到“市民主体”的转变，政府的角色主要限于为社区治理提供资金和技术支持;新加坡社区治理中政府财政负担90%的基础设施建设费用和50%的社区组织运作费用，此外社区基层组织还有合法的收入来源;德国根据“生存条件一致性”原则，为城乡居民提供均等化的公共服务，德国乡村公共事业的资金完全来自政府财政预算，且不接受任何企业或个人的捐款兴办应由政府承担的公共服务项目，因此乡村治理有充足的财力保障。

3. 为居民服务是乡村治理的主要职能。英国的社区复兴运动注重社区能力建设，基层治理围绕社区公共服务、社区发展、就业、社区规划决策等服务事项，通过居民广泛参与，实现由大政府到大社会的转变。德国不同层级地方政府间的职能划分非常详细，乡村社区实行高度自治和自我管理，主要职能是为居民提供契合居民需求的各类公共服务。新加坡基层治理中有各类不同组织，但各有特定的职能，在基层治理中提供不同的服务。日本町内会作为农村的自治组织，其主要职能是实行社区自治和提供社区服务，向基层政府提供真实的居民意愿。此外，新西兰、美国、法国、韩国、瑞典、挪威等国家，乡村治理的主要职能均以向居民提供各类服务为主，乡村治理中的服务事项以乡村居民意愿为依据，对乡村居民负责。

四、健全乡村治理体系的路径

1. 加强党对农村工作的领导。加强党对农村工作的领导，是实施乡村振兴战略的政治保证，需大力发展农村集体经济，把农村基层组织经费和农村干部待遇保障全额纳入政府财政预算，切实保障农村基层组织工作经费和党的农村干部队伍合理待遇，强化党的农村干部队伍建设，要把到农村一线工作锻炼作为培养干部的重要途径。实现全面从严治党向基层延伸，及时反映和协调农民各方面利益诉求，强化农村基层党组织在组织农民、反映民意诉求等方面的政治功能，加强和规范村务监督，加大农村反腐廉政工作力度，巩固农村基层党组织的核心地位，把农村基层党组织建成坚强战斗堡垒。

2. 深化村民自治实践。一是村民自治要坚持农民主体地位，坚持农民主体地位，就要切实保障村民自治，在涉及村民切身利益的各类农村公共物品和公共服务供给的决策和具体实施环节，吸收农民广泛参与表达诉求，把党的基层组织建设融入村民自治框架，党组织只有得到农民群众支持，才能确保核心地位。乡村治理以农民意愿为主导，供给哪些公共物品或服务由农民自主决定和参与实施。二是要为乡村治理提供长期稳定的财力支撑，这需完善以竞争性项目制为主导的乡村治理资源供给模式，按一定标准建立均等化、普惠制的乡村治理财力供给机制。在竞争项目经费的同时，均等化普惠制方式提供鄉村公共服务经费，是很多国家或地区的普遍做法。这一方面需推动乡村治理下移，实现乡村治理资源、服务和管理下放到基层，使基层有职有权有物，更好为群众提供精准有效的各类公共服务;另一方面需清理上级各部门对乡村自治组织名目繁多的各种考核达标、检查等，提高服务导向的考核权重，提高农民居民对乡村组织的考核权重，为深化村民自治、坚持农民主体地位提供良好外部环境。

3. 建设法治乡村。健全乡村治理体系，要以法治为本，健全法律规范在农民权益维护、农村各类社会矛盾化解等乡村治理诸方面的权威地位。这需依法规范乡村干部和村民的行为，引导村民在法治范围内主动参与、自主制定村规民约，净化农村社会风气，强化农民法律观念，改变农民重人治轻法治、重信访轻法律等观念误区，鼓励农民用法律维护自身权益，养成遇事找法、办事依法、解决问题靠法的行为习惯，依法保护农民的合法权益，提高农民对法律权威的认同。

4. 提升乡村德治水平。完善乡村治理体系，德治具有基础性作用，以德治塑造乡村德治秩序，培育弘扬社会主义核心价值观，形成新的社会道德标准。提升乡村德治水平需与深化村民自治相结合，在乡村矛盾调解、大操大办、人情攀比、尊老爱幼、环境卫生等乡村治理的各个方面，不断提升乡村德治水平，培育农村新风尚，对违反村规民约的行为在村民自治范围内做出惩戒，发挥乡村长者在乡村德治和自我监督中的作用。同时注重以文化人、以文养德，强化乡村文化建设，培养村民集体意识，繁荣乡村精神文化生活。

5. 建设平安乡村。社会治安防控力量要向乡村下沉，组织开展邻里守望、互帮互助等群防工作，深入开展扫黑除恶专项斗争，依法严厉打击侵蚀基层政权的各类农村黑恶势力、宗族恶势力等，整治农村赌博违法犯罪，严厉打击脱贫攻坚领域违法犯罪，依法加大对农村非法宗教活动打击力度，为乡村治理和乡村振兴提供健康稳定的平安环境。

健全乡村治理体系，需加强党对农村工作的领导，构建“三治合一”的乡村治理体系，建设平安乡村，实现乡村治理体系和治理能力现代化，为乡村振兴提供有效的治理保障。

参考文献：

[1]黄建.社区营造：一种农村精准扶贫的新视角[J].宏观经济管理，2018（07）.

[2]边防，吕斌.基于比较视角的美国、英国及日本城市社区治理模式研究[J].国际城市规划，2018（04）.

[3]王晖.新加坡社区治理经验及启示[J].特区实践与理论，2014（04）.

*基金项目：河南理工大学国家社科基金预研项目（GSKY2017-05）、河南省哲学社会科学规划项目（2018BKS011）、河南省哲学社会科学规划项目（2015BJJ003）。

（作者单位：薛金礼，河南理工大学能源经济研究中心;张锟，河南理工大学太行发展研究院）