李鹏飞 刘琦

摘 要 合作社作为乡村振兴的重要抓手，我国农民专业合作社事业近年来发展势头迅猛，数量高速增长，质量不断提高，服务体系不断完善。但是在合作社态势良好的背后，是否存在“虚胖”呢？一批学者认为我国合作社更多是规不规范的问题，典型的如“空壳社”。而有些学者从最严格的原则出發，认为只有20%的合作社才是真合作社。本文围绕该问题展开讨论，以湖北省为例，采用定量与定性相结合的方法，分析“空壳社”现状，得出了“空壳社”产生的四种原因并提出解决策略。

关键词 “空壳社” 合作社 乡村振兴

作者简介：李鹏飞、刘琦，武汉理工大学马克思主义学院本科生。

中图分类号：F325                                                             文献标识码：A                        DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.05.314

一、背景及现状分析

2018年9月21日，中共中央政治局就实施乡村振兴战略进行第八次集体学习，习近平总书记强调“要突出抓好农民合作社和家庭农场两类农业经营主体发展”，作为乡村振兴重要抓手的农民专业合作社事业迎来了新的发展机遇。然而在2018年11月，李雄鹰、陆华东在《人民日报内参》以及《半月谈》上发表了题为“80%以上合作社沦为空壳？乡村振兴莫让形式主义带歪”，指出目前合作社发展存在严重的“空壳社”问题。

什么是“空壳社”？它产生的原因是什么？既有研究缺少对“空壳社”界定标准，未能对产生原因进行综合性的归纳总结。带着对上述疑问的思考，笔者及项目组在湖北省内对合作社进行随机调研。调研共分两步：第一步随机选取部分县市区进行实地走访，通过与相关部门专题座谈以及对个别村庄进行“麻雀解剖”，以定性研究方法归纳总结“空壳社”的特征及原因;第二步是在全省范围内随机抽取整村合作社进行数据采集，以定量研究方法探析“空壳社”问题的严重程度。

二、“空壳社”判断标准的界定

《合作社法》中大部分条款都是对合作社规范化建设的要求，并未对“空壳社”做出明确界定，其中只有财务管理规定可算是标准，即合作社是否建账、财会账户是否独立、是否设立成员账户。然而在实际操作过程中，由于不同官员对财务管理规定的认知程度和使用程度不同，导致了“空壳社”判断标准的混乱。这也造成了社会各界对“空壳社”问题的认知偏差。为了明确究竟什么是“空壳社”，项目组在2018年12月的全省调研中，对“空壳社”进行了深入的考察与研究，在充分结合《合作社法》的各项规定与实际情况的基础上确立了四点标准。

1.农户参与标准。即社员是否参与到合作社的运营和管理中，此外合作社是否按照法律规定为社员进行盈余分配也属其中。

2.生产经营标准。即合作社是否真正进行生产经营，且按照法律和章程为社员提供产、供、销等服务。

3.财务管理标准。考虑到公司及多个合作社存在共账可能而出现“挂牌社”的情况，该指标重点考察合作社的财务独立情况。

4.资金规范使用标准。考虑到部分合作社可能存在套取国家政策扶持的可能，该指标重点考察合作社对扶持项目的使用情况。

三、“空壳社”问题现状及原因

项目组进行了问卷调查与走访，在湖北省各地市州内随机抽取整个乡镇或整个村庄的合作社进行数据采集，以定量研究方法探析湖北省“空壳社”问题的现状。最终采集样本898家，分布于16个地市（州）的135个乡镇。

（一）湖北省合作社发展现状分析

1.农户参与标准

数据显示，部分合作社社员没有真正参与到合作社的日常管理与经营，存在“一人社”“老板社”之嫌。社员未入股，没有将盈余返还给社员，且“三会”制度未落实的合作社有141家，占15.70%;社员已入股，没有将盈余返还给社员，且“三会”制度未落实的有185家，占20.60%。

2.生产经营标准

数据显示，部分合作社没有开展实质性经营活动，并没有为社员提供便利和服务，可能是“僵尸社”“休眠社”。无经营范围，未开展经营活动，未连续3年进行年报，且没有为社员提供产供销服务的合作社有84家，占9.35%;有经营范围，未开展经营活动，未连续3年进行年报，且没有为社员提供产供销服务的有129家，占14.37%;有经营范围，已开展经营活动，未连续3年进行年报，且未为社员提供产供销服务的有73家，占8.13%。

3.财务管理标准

数据显示，部分合作社没有建账且账目不独立，存在财务管理不规范现象，极有可能是“空壳社”，还有部分合作社虽已建账但账目不独立，但合作社理事长同时为公司法人，存在“套牌社”之嫌。未建账，财务账目不独立的合作社共有366家，占40.76%;已建账，但财务账目不独立的合作社共有17家，占1.9%。

4.资金规范使用标准

数据显示，只有极少数合作社存在套取政策的嫌疑，套取政策的空间有限。在享受国家扶持项目的合作社中，平均量化至成员账户的有105家，占11.69%，未平均量化至成员账户的有53家，占5.90%。

（二）“空壳社”产生的原因

除了以定量研究方法探析湖北省“空壳社”问题的现状，我们还随机选取部分县市区进行实地走访，与相关部门进行专题座谈以及对个别村庄进行“麻雀解剖”，以定性研究方法归纳总结出“空壳社”产生的原因。

1.因政策原因产生的“空壳社”

部分合作社本来生产经营活动良好，但由于诸如环境保护、征地拆迁、产业调整与升级等规制政策，使合作社放弃生产经营活动，沦为“空壳社”。少数乡村干部对发展合作社缺乏切合实际的发展规划，发展思路不清晰，重视程度不够，在指导、扶持和服务农业合作社发展方面不够有力。在政策的调整规制下，部分有实力的合作社开始调整经营方向，而大部分没有实力的则是在大规模整治中退出，形成“空壳社”。

2.因注销成本出现的“空壳社”

目前合作社运营存在着“组建易、注销难”的情况。根据法律规定，只需5名及以上农民自愿便可组建，无需验资，但在注销时要提供系列材料，并需登报公告45天，合作社注销的手续相对复杂。

3.因政绩考核催生的“空壳社”

一些基层政府仍存在将新建合作社的数量纳入到基层政府部门绩效考核指标并将其与干部年终奖励挂钩的老问题。另外，在实施农民专业合作社年报制度中，相当多的地方政府规定年报率指标要求，导致一批空壳社长期生存。

4.因套取政策激发的“空壳社”

基层政府人员表示，合作社发展之初确有部分农户想借此机会套取政策收益。那么，这些合作社是否套取成功了呢？三个方面使得这种尝试成本高、回报少：一是国家和地方财政给予合作社的政策扶持有限;二是政策收益的给付结构限制了套取可能，许多收益给付是以奖代补的形式，这意味着合作社必须“先做事、后收益”;三是从中央到地方的推优选拔机制衍生出“扶强不扶弱”的给付逻辑排除了套取机会，尽管学界对这一逻辑有着颇多不满（刘老石，2010;任大鹏，2010），但它确实是排除政策套取的有利手段。

（三）小结

1.合作社生产经营状况的影响因素是多样的，除受理事长经营水平以及社员合作意愿、能力等内部因素影响外，更受市场行情波动等外部因素影响。湖北省“空壳社”主要是由于经营不善而导致的。

2.从调查数据以及四种判断标准来看，综合社员是否真正参与到合作社的日常管理与经营，是否开展实质性经营活动，并为社员提供便利和服务，财务管理是否规范等方面，湖北省疑似“空壳社”的有361家，占40.20%。

四、合作社规范化建设过程中空壳社问题的应对举措

（一）实现部门联动，优化管理体制

1.明确农业经管部门的职责分工。要借助机构改革的东风，对经管部门进行调整，理顺管理脉络，明确各部门职责，避免出现管理“三不管”地带或者交叉管辖现象的出现，实现从上至下的职责明确、方向统一;同时减少部分部门不必要的参与，简化程序，在职能安排、机构设置层面降低因管理部门自身而导致的风险。

2.培育工商主管部门的服务意识。树立重视质量发展而不是数量发展，尤其是不能将合作社增长率、合作社数量规模作为唯一考核标准的观念，杜绝因盲目追求政绩而产生的“空壳社”的产生。以服务意识为行政理念，负责任地为合作社提供注册登记、年报审核、申请注销的全套服务，不能管头不管尾、管进不管出，针对因注销成本高而长期残留的“空壳社”，建议制定合作社注销的简化程序，减少注销所需的成本，建立低成本合作社注销试点，帮助符合注销条件的合作社实现低成本注销。

（二）加强扶持监管，加大惩处力度

少有“空壳社”能够套取政策，并不代表这种情况并不存在。由于存在主观上故意，加上占用国家、政府、乡村公共资源，此类“空壳社”性质最为恶劣，在民众中产生的影响也最为恶劣。因此，应当严防死堵，一经发现应严厉惩处。制定针对性的法律、法规，堵住政策的漏洞，加大对此类“空壳社”的惩罚力度，用强制力威慑企图钻政策空子的别有用心者。尽量避免普适性的资金扶持，提高政策扶持標准，优先扶持符合标准的各级示范社、标杆社以及规范化程度高的合作社，以此产生示范效应。规范合作社的财务管理，尽快实现合作社财务信息管理平台或财务代理制度的全面推开，帮助合作社建立社员账户，并严格贯彻落实扶持资金量化到社员账户这一制度。对于有政府资金扶持项目的合作社应由各级审计机关负责监督，并公开年度审计结果，让企图套取政策红利的“空壳社”无所遁形。

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