摘 要 治理是人类社会处置集体性事务的一种有组织性实践活动。我国国家治理也是伴随着民族国家的构建而发展至现代国家治理阶段，但是仍然面临着现代化没有实质性突破的发展困境和挑战，因此，我们要在国家治理价值体系、主体结构和方式上来构建实现国家治理现代化的理性路径。

关键词 治理 国家治理 国家治理现代化

作者简介：王明春，保山学院政治与公共管理学院，副教授，研究方向：基层社会治理、地方本科院校转型发展。

中图分类号：D035                                                            文献标识码：A                       DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.05.283

一、国家治理时代的兴起与变迁

治理，是人类社会处置自身集体事务有组织性的实践活动。“‘治理一词源于希腊语中的动词‘kubernan，其本意是指‘驾驭一条船（steer a ship）——柏拉图在《理想国》中就曾运用此种含义。拉丁文动词‘gubernare也是由此衍生的，它是法语‘governer的来源，并由此派生出英语单词‘government和‘governance”。因此，如果我们不对治理概念做出历史性界定，就不可能系统地对治理理论和实践产生和发展进行学术史梳理和阐释。与人类社会现存的诸多现象产生的逻辑顺序相同，治理也是实践先于概念及理论而客观存在的，因为人，总是趋向于群居的，如果离开了群体，单个人无法有效应对来自自然与他人的挑战与威胁，因此也就无法实现个体人的生存与发展。为了有效应对这种困难和挑战，人类就必然通过结群来应对个体先天缺陷与不足，从而形成了公共性生活，不同于私人领域，公共领域的管理需要让渡社会成员的部分权利，使之转化为公共权力，通过成立起来的公共机构和公职人员来代替社会成员行使这一权力，从而为公共生活正常秩序地构筑提供服务，保障群居生活处于政治状态而非自然状态，实现组织化之下的政治社会存在状态，即构建起自然社会条件下群体生活所渴望的存在形式，这就会促使治理实践活动的产生。

国家是生产力和生产关系之间矛盾运动的结果，是生产力水平提高出现剩余产品及其私有制的必然结果。以国家的产生为分水岭，社会成员相互之间维系关系的基本纽带由血缘转变为了地域，比起原始社会时期的简单公共性事务处置，在阶级社会中，为了争取和实现统治阶级的利益，在形式上构建凌驾于社会至上的独立力量成为阶级社会国家治理的制度设计需要，国家治理蕴含着浓厚的的阶级统治本质，但随着民主制度与民主政治的发展，国家统治逐渐发展成为现代多元共治含义的国家治理阶段。因此，作为人类的政治实践活动，治理随着国家及社会发展而具有不同的内涵与属性，但围绕着“治理问题”的公共治理，也具有某些共同的特征，如社会力量的成长、多元主体参与、协商共治方式。

二、我国治理的传统与现代含义

随着政治科学和政治实践的不断向前发展，政治领域的学者们为了完成对政治科学的一些概念做出符合政治科学本质性进步要求的探索和思考，从而便于国际之间不同发展程度国家之间的横向比较，诸如政治体系、政治文化、政治社会化、政治功能、政治结构、政治角色和政府治理等政治术语的创造，就为政治发展开辟了广阔的空间。“治理”也正是20世纪末才被提出的新政治概念，为了解释和应对社会组织兴起并参与到政府行为过程和“双重失灵”，“治理”概念应用而生，不同于“统治”和“管理”，治理蕴含着协商共治精神的现代政治内涵，是人类政治发展的普遍趋势。随着民族国家的构建，国家治理发生转型和重构，具有了现代治理的内涵和属性。

中国亦是如此，但在构建现代性国家的过程中又有着自己的特殊性。中国的民族国家构建历程起始于1911年辛亥革命，一直持续到1949年中华人民共和国的成立才初步完成了民族国家的构建任务。从现代国家构建的本质来看，现代国家的构建就是一场国家与社会权利关系的重塑，涉及国家权力本身的性质变化以及社会自身相对獨立性的发展，最终体现在公共权力与公民关系的变化上。就我国而言，1949年中华人民共和国成立以后选择了社会主义道路，不同于西方的由中国共产党领导的社会主义国家，在国家成立初期构建起了统治——管制型国家体制模式，国家治理为了强化无产阶级专政，有效应对国内外威胁，初步构建起政治、经济和文化等社会主义制度。改革开放以后，国家治理生态环境发生重大调整，党的执政和领导方式更加成熟，明确了自身的工作重心，而且城乡政社合一体制的解构和社会组织的成长，为管制型向治理型国家过渡提供了坚持的制度和社会基础。

自2013年党的十八届三中全会开始，以习近平为总书记的中央领导集体做出了构建治理型国家的重大决策。从管制型国家到治理型国家是一个党领导国家及政府行为模式的跨越式发展，更是一个自改革开放40年来重大历史转折。现代国家治理主张从一家统管到提倡协商共治，达到国家、市场、社会和公民之间互相在党的领导下的法治、德治、自治相结合，对中国特色社会主义国家治理有着很好地启发意义。尽管改革开放以来，国家与社会的关系进入良性互动的发展轨道，但是社会权力结构和治理思维没有获得实质性发展，国家治理仍然呈现出国家主导的态势，国家与社会的现代型权利关系没有完成构建起来，整个社会还是国家治理下的一个依赖性场域，社会组织结构系统也只是国家权力系统管制下的构成元素和组成单位，这也为国家治理进一步发展和完善提供了发展可能性维度。

三、我国国家治理存在的困境与挑战

自党的十八届三中全会所提出的国家治理体系和治理能力现代化目标，为国家治理建设和发展提供了理论指导和方向依据。国家治理在取得诸多成就的同时，也依旧面临诸多挑战和困难，成为当前国家治理建设和发展主要任务。这些问题是社会转型时代必然要经历的一个过程，“亨廷顿悖论”指出：“现代性孕育着稳定，而现代化过程滋生着动乱”。由此推断，随着新时代社会主要矛盾的转型，社会关系和社会利益格局处于急剧的变革调整之中，加之转型社会分层明显、社会异质性加剧和国际形势纷繁复杂，国家治理很难处理好改革、发展和稳定的关系。如果我们不能从国家发展大局和治理问题整体上把握国家治理发展规划，则会引起国家治理建设和完善的形式化，甚至社会、经济发展的停滞和倒退。历史和现实的经验告诉我们，当国家治理处于社会危机驱动过程之中，在面对复杂、动态和多样的治理问题时，会表现出一定的不适应性。

首先，国家治理现代化需要进一步破除体制的藩篱。由于国家治理是在当代我国现存的传统政治体制框架之下展开，由于受到单一权威导向的、自上而下的政府管理理念的影响，社会公众始终还是强调党和政府依旧是国家事务与社会事务的唯一权力中心，政府对社会资源实行全面管控和行政性分配，国家对社会的全面管制，形成了单向的国家与社会耦合结构，造成政府系统和社会发展错位，社会公众和社会组织参与社会建设和国家治理渠道和路径不畅通或者莫不关系政治参与，就会造成政府职能转变和效率日渐低下。随着市场经济体制的发展完善，社会逐渐成为独立的国家治理力量，但是当前存在的社会组织或第三部门资金短缺、人才单薄、行政色彩浓厚，登记管理体制不健全等问题一直客观存在，国家治理时代下的政府与社会互动关系得到系统性解决。

其次，国家治理体系现代化的评估体系和目标导向需要进一步完善。在推进国家治理现代化建设过程中，政府系统一直尝试改变过去单纯作为经济发展的主导力量，在社会失业问题、社会心态问题、利益分配问题和弱势群体保护问题等方面难以发挥充分作用，政府官员考核上存在着唯GDP论。党的十九大报告再次重申构建法治型和服务型政府的发展目标和方向。而在政府部门、科研机构、第三方智库及学者等对新型政府建设没有及时提出评价指标体系构建及评估指数体系设计，这就体现出学界、政界和社会对国家治理的建设路径停留在宏观理论指导层面，需要深入到具体可操作性路径设计的目标引导上来。

最后，国家治理“碎片化”问题还是存在的。经过国家治理现代化在理论和实践上的多年努力，国家治理的创新取得丰硕的成果，但是在公共权力的使用和社会资本的积累方面没有能够满足国家治理现代化建设的现实需要。而社会资本的积累则和社会和谐、社会信任息息相关。由于在市场经济体制之下，转型时期人们为了追求和实现个人利益最大化，给社会信任带来损害，加之政府在某种程度上公信力的缺失，公民权流于形式化，导致社会资本积累缓慢，社会滑向零和博弈，而非互利共赢，社会共同体缺乏整合，因此，不利于国家治理现代化建设所需要的社会资本积累。

四、我国国家治理现代化的实现路径

党的十八届三中全会以来，国家治理能力和治理体系现代化等治理话语进入到官方体系，显示出党和国家对构建中国国家治理格局的渴望。按照十八届三中全会把国家治理现代化作为发展和完善中国特色社会主义制度总目标的战略部署，只有把国家治理体系从注重国家管制走向注重法治、制度的力量，从单纯地政府管制走向社会自治、法治和德治相结合，从国家权治走向国家能治来推动政府、社会和公众之间的互动关系，调动治理主体结构各方积极性，建立健全国家治理现代化的动力机制和保障机制。

首先，从治理理念上来看，在任何一个社会中，价值理念和体系对国家治理行为和质量都有着深刻的影响。从这个意义上讲，构建现代价值体系和塑造现代治理理念是我国国家治理现代化实现的首要前提。“我们之所以决定要研究现代化过程中的个人，是因为我们注意到，无论一个国家引入了多么现代的经济制度和管理方法，也无论这个国家如何效仿最现代的政治和行政管理，如果执行这些制度并使之付诸实施的那些个人，没有从心理、思想和行动方式上实现由传统人到现代人的转变，真正能顺应推动现代经济制度与政治管理的健全发展，那么，这个国家的现代化只是徒有虚名。”因此，只有以民主法治、自由平等和公平正义为核心的现代政治价值体系和以社会主义核心价值观为核心的现代社会主义价值体系相结合来培育和凝聚现代社會公众意识和共识，才能长期可持续地推进国家治理现代化的战略使命。

再次，从治理主体上来看，国家治理应该调整党政主导的单一治理权威模式，开始培育社会的自主性发展，塑造国家与社会的权利型关系网络，构建党政为主、社会为辅的多元参与治理结构。国家治理，就是指政府治理回归公共服务理性上来，充分把社会活力激发起来，保障社会权力在政府治理空白区的有效落实和填补，形成相互分工与合作的协商共治局面，实现国家治理现代化发展。

最后，从国家治理方式上来看，国家治理应该吸取传统国家治理和域外国家治理的丰富思想与经验，实现传统管制型治理的现代转型，在注重传统的治理功效基础上，结合现代社会变迁对国家治理的影响，将国家治理制度化、法治化发展与传统治理资源等相结合，从而实现国家治理现代化朝向中国特色社会主义制度发展和完善的方向前进，推动国家治理走向成熟而又持久制度体系。

参考文献：

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