[摘要]社会治理的广泛兴起已经从普通概念上升为一种范式，然而目前的讨论缺乏哲学基础的反思，以实体论为路径，聚焦治理主体间关系而悬置了社会治理对象，过于强调治理主体的合作关系而贬低单向管理。以关系论为进路，提出“关系性社会治理”核心概念，试图超越实体概念的弊端。关系性社会治理的结构由治理主体关系、治理对象关系、治理主体与治理对象间关系构成，基于利益逻辑，推动资源流动，不断形成动态平衡的关系网络;关系形式则在固态与流动、细分与整合、互动与网络、遣使与自主、直接与间接、管理与服务之间动态变动，呈现一种动态平衡治理景象。

[关 键 词]关系性社会治理  社会治理  关系论

[作者简介]杨超（1987—），男，汉族，山东临沂人，临沂大学法学院社会工作系讲师，社会工作（学）博士，主要研究方向：社会理论与社会工作。

[中图分类号]C916    [文献标识码]A    [文章编号]1008-7672（2019）01-0032-08

随着中国城镇化、工业化和市场化进一步推进，社会的复杂性、风险性等加剧，中国政府提出了社会治理的战略任务。中国背景下的社会治理以发展与秩序为中心，①关乎合法性与有效性，②其重要性不言而喻。值得注意的是，新时代背景下的社会治理已经渗透到社会科学的各个领域，从一个普通概念上升为一种范式。近年来，国内学界围绕社会治理的研究问题也基本上分为两个类别——社会治理的元问题和实践问题。③社会治理的元问题是对社会治理的哲学基础、社会治理的结构、内涵等根本性问题的讨论，从深层次上制约着社会治理实践的取向与成效。但总体来说，国内的研究成果主要集中于后者，而对前者的关注不足。

徐勇首先将Governance翻译成治理。治理作为一个弹性和灵活的概念，基本要素有三个：治理主体、治理方式和治理效果。④国家治理、政府治理和社会治理是治理领域的关键性范畴，社会治理是面向社会领域的治理。①相对于管理，治理更强调治理方式上的引导、协商、沟通和参与，以及治理效果上的共识、合作共赢和良性互动。②治理是随着公民社会的兴起而出现的，由国家的单向管理转向政府、市场、社会等多元主体，合作治理被认为是治理的核心。然而，社会治理概念有着潜在价值倾向，就是在将管理和治理进行对立，仿佛强调治理一方就必然意味着对管理的否定或者贬低。这可能与我们的语言适合于表达实体概念而不适合表达关系性概念有关。③更深层次的原因是我们的实体论思维方式。由于治理概念的广泛使用以至于滥用，似乎正在宣示“多元合作”时代的到来，以至于多元合作应当成为当下唯一的“政治正确”。然而，回到现实，管理在特定领域依然焕发生机。回应理论上的对立，需要返回社会治理的哲学基础。

一、 社会治理的哲学基础：实体论与关系论

（一） 从实体论到关系论

实体论思维是我们认识世界的重要方式，它将事物想象成具有独立边界、结构和逻辑的实体，这意味着实体内部是统一的，外部是独立和自主的。实体论由此认为关系是第二位的，是实体产生的。关系论则主张对社会世界的解释必须从个人、团体和社会的关系中展开，关系是第一位的，而实体是关系的“结节”。关系论既不否定个人也并不否认整体，但是描述个人与整体需要从关系出发。因此，关系论下分析的单位应该是一般关系中的个人和特定关系的人们，而不是个人或情境，社会互动的基本特点就是相互性。④研究社会行动往往要延伸到：此人的行动、与此人关系密切相关的他人的行动、正在与此人互动的他人针对此人的行动、与正在与此人互动的他人关联密切的那些人针对此人的行动、正在与此人进行直接或间接的互动的他人针对那些与此人关联密切者的行动。⑤总而言之，方法论的关系论以场论为理论基础，以个体处于社会网络中为理论预设。对于社会治理来说，治理主体之间的协商、合作关系不过是其中的一个部分，而与多类治理主体互动的治理对象与之关系、治理对象之间的关系等也是关系论所主张的。这就意味着更多的关系要卷入其中。

值得强调的是，关系论与互动论并不相同。实体论可以分为三大类：自我行动（self-action）、规范基础（norm-based）和互动（inter-action）三大实体取向。⑥自我行动实体取向认为，事物有自己的意志，事物的自我意志造就了其自身的行动结果。规范基础实体取向则否认自我行动实体取向关于具有事物自由意志、自我監控的假设，认为行动者的行为不过是遵守社会规范，内化社会规范的结果。个体互动实体取向假设事物是由不同元素构成，通过分析事物不同元素或者变项之间的关系来分析事物之间的关系。这种互动实体取向看似注意到事物之间关系，但属于事物内在发生的关系，保留了事物实体第一位的特性本质，依然属于实体论的行列。在关系论看来，事物之间既有一定的独立性，同时又相互援引对方的原则、相互渗透、彼此关联、相互塑造。这三种类型与布迪厄所拒绝的方法论上的个人主义、整体主义和情境主义相对应。其中，情境主义互动论只是虚假的超越，其分析的核心单元是由情境定位的互动产生的自然特性。⑦关系论的超越实质体现在事物外在的网络化分析，而且置于动态的过程展开。

（二） 社会治理的关系论反思

对于社会治理，传统的研究主要采用国家—社会或者国家—市场—社会的分析框架。无论哪一种划分，这些主张背后有一个看似不证自明的假设就是国家、市场和社会是各自独立的实体，然后由这些实体产生治理主体之间的关系，而这种互动关系经历着从管理到合作的线性演变。但这种立场并不能全面反映社会治理的实践。有学者反思了实体论的不足，①这一方面遮蔽了对治理主体、治理对象内部分化及其复杂关系的观照;另一方面由于实体论假定实体的边界是封闭的，因此关系只能是互动式的，而不能相互渗透、相互创造以至相互转化。

正如Emirbayer所指出的，关系论提供了一种新的方式，有助于社会学中的核心概念如权力、平等、自由和组织等概念的重新界定。②也有学者开始尝试将关系论引入到社会治理。例如，王思斌借用布迪厄的场域理论，认为社会治理就是一个由治理关系和治理实践结合而形成的场域，社会治理主体间的关系被称为治理关系。③王思斌的这种看法体现了关系的思维，但依然只是强调了治理主体的关系，对于其他关系有所忽略;再者，治理实践是治理主体对于治理对象的实践，社会治理到底“治理”什么是一个看似简单但并没有得到较好回答的问题。对此，张昱、曾浩认为，传统的研究将特殊的问题、事务、活动、人群等作为社会治理的对象并不恰当，而社会治理治的应是社会需求和社会需求供给。④然而，如果我们继续追问，社会需求的产生又是从哪里而来的呢？“社会性”是需求背后的基本假设，但这种基本假设还没有得到学界的充分讨论。可见，关系论是当前研究的重要趋势之一，是弥补实体论不足的重要路径。然而，目前的关系论的社会治理的研究还未完成。首先，从关系视角如何全面界定社会治理。进一步，如果从关系视角出发来看待治理主体的关系、治理对象关系，那么社会治理所“治”所“理”的关系要达到什么状态才是合适的呢？这些关系有着怎样的空间和限度呢？回答这些问题，意味着我们需要重新对社会治理的概念进行建构。

二、 关系性社会治理的概念建构

（一） 关系性社会治理的三维空间

马克思在构建社会空间时强调社会关系是社会空间的形式和实质内容。人的社会活动创造了社会空间的“类特性”，这种自由自觉的特性为我而存在。反之，则进入到动物的关系，而绝非人类的关系中，也就不存在社会空间。社会空间的异化是人与社会空间的分离与对立，⑤改造这种异化就需要回到人的类特性上。对于社会治理来说，治理就是对社会空间的治理，也是对社会关系的治理，要回到人的活动之中，回到人的类特性上。那么社会治理的空间构成是怎样的呢？

依据治理中关系的位置，社会治理的行动者主要有两类：治理主体和治理对象。治理主体和治理对象也分别形成了各自的关系网络，但是二者的关系网络并不一一对应国家与社会。治理主体和治理对象具有变动性。在治理主体/治理对象的分析框架内，国家可以成为治理主体，但是在国家治理中，地方政府或官员也可以成为上级政府的治理对象;社会既可以作为治理对象，也可以成为治理主体。这一新的分析框架的意义在于可以穿入国家、社会的内部，形成一个更为弹性的框架。依据治理主体和治理对象可以形成如图1所示的三维划分。

具体而言，社会治理的三维空间由三个层面的关系交织而成。首先是治理主体之间的关系。依据不同的传统分析范式，治理主体关系可以包括国家与社会之间的互动关系，或者国家、市场、社会之间的互动关系，同时还可以包括国家内部的治理主体关系。其次，治理对象之间也形成了不同的关系，这些关系与治理主体的关系既有所区分又不可分割。社会治理理念的提出从根本上来说是由治理对象间关系的变革所导致的。最后是治理主体和治理对象之间的关系。正是这三种基本类型的关系纵横交错构建了社会治理的空间。相对于以往对社会治理的界定，三重关系交织的社会治理是一种“关系性社会治理”，体现了关系论的取向。

（二） 关系性社会治理的动态平衡

“关系性社会治理”的空间并非是静态的，而是流动的，倾向一种动态平衡。平衡的法则与中国传统的“中庸之道”有着密切的关系。中庸之道并非简单的和稀泥、妥协主义，而是包括“中”与“和”两个层面。中指恰如其分，不走极端;和则是从整全观出发，谋求行动体系和谐共处，贯穿两者的是一种节制心态。①中庸既是社会治理的目标，也是社会治理的行动原则。无论是治理对象间关系，还是治理主体间关系，抑或治理主体与治理对象间关系，都以“动态平衡”为诉求。最终交织呈现一种“动态平衡治理”，展现三重意蕴。

首先，以整全观看待社会治理。在关系论视角下，首先要扩展对社会治理的认识范围，以治理主体—治理对象为框架，构建一个更为一般性的治理框架。该框架将隐藏背后的治理对象回归到关系中心位置，将遮蔽的政府背后的政党重新纳入治理主体关系网络中。换言之，平衡并非单纯国家与社会互动关系的平衡，而是一种网络式的平衡。正是在治理网络的层面，治理关系也呈现刚柔相济、阴阳互补。单一的合作关系抑或管理关系偏离了整全观的视野。

其次，从限度上来说，平衡治理反对过度治理、简约治理。鲍曼的园艺式治理以管理者为中心，缺乏系统思维，会带来诸如“种族灭绝”等危害。即使实施起来，治理成本也无法承担。传统的社会治理分析框架存在“去治理对象”的倾向，治理对象关系在流动性与固定性、分化与整合方面存在着巨大的差异，深刻地影响治理主体关系、治理主体与治理对象关系。缺乏对于这种治理对象关系的差异性的审视，由此可能走向过度治理。与之相对的另一极端是简约治理，可能带来社会安全与稳定的巨大风险。类似于黄宗智提出的“集权简约治理”，②平衡治理是一种居于两端之间的治理形态。

最后，从灵活性上来说，动态平衡治理倡导基于治理情境的灵活治理策略，强调动态性。從治理主体关系看，走向平衡治理，不仅要平衡政府内部的利益关系，而且要平衡政府与社会组织的关系。因此，跨部门、跨界的联合机制安排成为重要选择。在治理主体关系中，中国共产党作为“泛利性组织”，③实际扮演着治理主体之间的平衡体角色。发挥政党的整合作用，从治理主体与治理对象关系看，走向平衡治理，需要平衡治理的具体方式，在直接生产服务与间接生产服务、管理与服务方式之间灵活调试。

三、 关系性社会治理的分析框架

（一） 治理对象间关系

治理对象的关系是关系性社会治理的逻辑起点。治理对象间的关系处于动态变化中，在固态与流动、细分与整合之间变动。

1. 治理对象间关系：固态与流动之间

当代越来越多的社会学家从一般意义上使用“流动”概念。相对于涂尔干的社会实体论，塔尔德认为社会本质是一种联系，一种“循环的流动”。后续出现了拉图尔的行动者网络理论、鲍曼的“流动的现代性””、约翰·厄里（John Urry）的“流动社会学”。“流动”已经被置于现代社会分析的中轴概念。“流动“分析性概念的意义在于启发我们反思固态的社会想象，而实际上“根本不存在社会这种东西，社会是许多异质性事物之间的联系”。①当代中国一方面人们从原有的单位制、土地的束缚中解放出来，出现了农民工进程务工、人口大规模流动的现象;另一方面，城市之间、同城内部的流动也加速进行，整个社会展现了流动的大潮。在此之中，人的思维展现了实用主义的碎片化、行为出现无规范性，秩序纷乱、不确定成为常态。鲍曼主张以“固态/流动现代性”来替代“现代性/后现代性”的分析框架。②

对于当下的中国来说，固态抑或流动都不足以解释中国复杂的治理对象关系特征。实际上，当代中国社会正处于从固态社会转向流动社会的过渡阶段。在某种意义上，中国社会的治理对象处于固态与流动之间。对于流动的个体来说，流动性将个体从原有的束缚中解放出来，主体性凸显，人们在关系网络中不断变化位置，寻求自由的发展，也为新的社会关系建立提供了无限的可能。流动性，作为一个持续的动力无可避免。然而，从熟人社会进入陌生人社会，人与人之间的关系发生了质的变化，不安全感、焦虑、孤独弥散在社会中;同时在人际关系上还停留在原有的亲缘、地缘关系中，而与新的社会关系如何相处缺乏规范性。

2. 治理对象间关系：细分与整合之间

正是流动的特性，“所有的社会集合体都在不断产生、消失、分类和重置，所以应当追溯行动者在聚合和分解群体的活动中留下的种种踪迹”。③我们所能观察到的只有流动的关系。行动者处于不同的行动流中。当行动者流入到市场交易的关系情景中，行动者就参与到市场领域，产生了经济关系。当行动者进入到法律诉讼中，行动者就参与到法律领域，产生了法律关系。与此类似，行动者不断地在时间的流动中与空间的转动中进入到不同的关系项，参与了不同的关系类型。公安、检察院、法院等实务部门参与法律关系的社会治理，心理咨询师等参与心理关系的治理，医生、护士等参与生理关系的治理，行政部门参与政治关系的治理等。随着社会分工的日益精细，流动的行动者会进入到更为丰富的关系类型。在关系论下，治理对象的认知也是在不断分化的关系项中被界定的。

在关系的细分中，治理对象的关系项也有整合的内在需求。马克思所谓的“人本质上是社会关系的总和”，强调人是不同的关系网络的聚合体。然而，这个关系网络能够聚合在一起，并非是机械的堆积，而是需要从人的身心灵、从生理心理和社会、从情理法等进行多维度多层次的有机协调。在当代社会分化愈发复杂的情形下，治理对象的关系整合面临着挑战。社会工作职业的独特性就在于完成这种关系网络的“有机聚合”，或者说促进“关系之和”的实现。然而，也正是由于社会工作者并没有一个专属的特定性质的关系可以占有，这种特殊性容易导致人们怀疑社会工作的专业性。从某种意义上说，社会工作参与社会治理的对象正是总体性的关系。流动社会学的核心概念之一是液态角色，而社会工作者就是在扮演这种角色。④

（二） 治理主体间的关系

治理对象关系的变化从根本上导致了治理主体关系的变迁。在中国的语境下，治理主体关系形式从互动走向网络化，在政党—国家—社会的三元分析框架下，治理主体关系既遵循着遣使—受任的形式，也表现出弹性的自主性。

1. 从互动到网络

国家—社会二分法是西方社会治理的主流范式，然而从关系论的角度看，将政党纳入国家，遮蔽了中国共产党与社会治理的重大关联。不同于西方市场化的治理逻辑，中国式治理则是以发展与秩序为中心，中国共产党在此逻辑中发挥极为重要的作用。东西方治理理念分殊的关键点在于政党与国家、社会的独特权力关系。“在中国，中国共产党作为领导的力量，可以不依赖政治制度，即国家制度，而拥有实际的政治力量。所以在中国政治中，党的权力与国家权力之间虽有部分重叠，但两者之间还是相对独立的。”①基于中国共产党的特殊地位，国家与社会关系有着两大特殊性。其一是中国共产党可以通过集权将国家、社会的关系网络统一在自身的权力和組织范围内;其二是，在分权的情形下，国家与社会的二元化也只能在中国共产党的权力组织网络范围内，而不可能达到西方式或者理论预期的状态。②这种现实前提将会导致中国的治理主体关系有着特殊的限度与空间;不能把握政党对于社会治理的关系与逻辑，就无法触及中国特色社会治理的根本。无疑，西方语境下国家—社会分析框架并不能充分承载这些特殊性。

在关系论下，需要将中国共产党纳入视野中，形成政党—国家—社会的三元分析框架。三者形成了同心圆，并构建了一个权力的关系网络。“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会治理体制，也反映了治理主体权力的差序格局。其核心是中国共产党，向外依次为政府、社会组织、社会公众。虽然从社会管理走向社会治理，强调社会组织作为治理并行主体之一，但这种权力的赋予来源于让权的政府，是政府主动推进“放管服”变革的结果，而背后的意志来源于政党。执政党作为社会治理的领导力量，而统领政府、社会力量。中国共产党也通过一系列措施推进国家和社会的整合。首先是党管干部的机制推进政府、群团组织整合。③其次，政党作为联结国家与社会的桥梁，通过8900多万党员的组织网络联结了政府、社会组织与社会大众。再次，国家、社会之间的互动机制也促进了这种网络的关联。

2. 遣使—受任与弹性自主

与世界上其他政党相比较，中国共产党有着自己清晰的使命。作为革命党，中国共产党以民族解放为使命，走向执政党后以国家富强、民族复兴为历史使命。中国国家的成长是中国共产党缔造的，国家的成长动力也在于中国共产党。④当下社会治理也是在这一宏大使命布局下的产物，社会治理的相关治理主体作为使命的受任者，受到这一使命的制约。首先，中国共产党执政的合法性亦在此之中，作为使命的主要推动者，中国共产党通过党管干部、党员组织网络、党组织嵌入社会组织、法治等方式保障政府、社会组织不违背历史使命。就社会领域来说，维护社会的稳定是这一宏大历史使命的底线。通过中国共产党的意识形态工作管理基层的运作空间。陈涛首先总结提出“遣使者—受任者”，用于理解社会工作机构与政府关系。⑤本文将之扩展到治理主体之间的关系。在当前的治理主体权力网络中，中国共产党是总的遣使者，其他治理主体是受任者。在政府与社会组织之间又再次形成了遣使—受任的关系。

这种宏大使命和底线设定了不可逾越的规则，也同时预留了微观行动的弹性空间。一方面抽象规则也存在着模糊性，在微观实践的判定上，除非典型的违反使命的行为会被禁止，而其他自主行为有着合法的空间。⑥另一方面，治理主体为了实现受任使命与自身利益的整合，也会通过策略性行动获取自主的空间。⑦学界对这种自主性程度研究结论有多种类型，分别展现了这种自主性的弹性空间，包括行政吸纳社会/服务、①合作主义。②这基本上代表了国内有关本土治理主体关系的具体类型。尽管受任者的自主性基于各种条件富有弹性，但都在遣使—受任的分析框架内。在此意义上，遣使—受任是分析中国社会治理中治理主体关系的一个更为整合性的框架。

（三） 治理主体与治理对象间的关系

在社会转型时期，随着治理对象关系在固态与流动、细分与整合之间变动，治理主体多元化形成了网络，由此也引发了治理主体与治理对象之间的关系变革。

1. 直接互动与间接互动之间

在管控型的治理方式下，政府与民众的关系是直接的。社会组织参与社会治理，通过政社合作，政府从公共服务的直接提供者的角色转变为购买服务的间接角色，由社会组织提供服务。政府与民众的关系从传统的“政府—民众”转向“政府—社会组织—民众”，社会组织充当着政府与治理对象之间危机缓冲带。这种模式提供了隔离带，并为协调、化解政府与民众的冲突提供了中介者，是政府治理的减压阀。③出现这种变化与治理对象关系的变迁有着密切的关联。在计划经济时代，由于政府垄断了社会资源，并通过单位制、土地制度将人们固定在社会网格中，而社会问题的化解也可以通过政府资源的整合与流动得以实现。随着治理对象的流动性加快，社会分化的推进，传统政府与民众的直接接触的治理方式无法充分胜任，政府责任的无限性无力承托，由此所带来的是政府公信力的危机。在流动的社会中，政府逐渐选择退居幕后，通过社会组织的互动来间接治理复杂的社会群体。

这种间接的互动关系是社会治理的创新，但政府与民众的直接互动关系依然有必要存在。在现实的情境下，二者并非取代的关系，而是有着各自的归属领域。这取决于所属领域治理对象关系的复杂程度。正如斯科特所言，国家的视角是一种薄弱的简单化、忽略实践知识。④对于强调治理对象关系流动性强、社会分化较大的领域则适合以社会组织的形式进入。社会组织的优势就在于深入基层、满足多样性。政府作为治理主体，更加适合于普遍性的、一元化的治理实践。

2. 管理与服务之间

从社会治理的政策变迁脉络看，我国社会建设经历了从政府包办社会到社会逐渐分离的过程，在自觉构建社会的过程中又经历了社会管理、社会治理的转变。当前我国治理主体与治理对象的关系也经历了从管理到服务思路转变。从治理对象的关系变化角度来说，治理对象的流动性增强而固定性减少，权利作为当代回应流动性的关系处理方式得到强化。管理和服务两种方式可以从权力与权利的角度进行匹配，形成权力/管控型和權利/服务型。权力/管控型关系所突出的是治理主体的主体地位，治理对象则是消极的客体，采取的治理方式是通过权力进行管理和控制。权利/服务型关系则看到治理对象的主体地位，承认治理对象的权利，通过服务来回应治理对象的问题实现治理。两种类型的划分反映了对治理对象、出发点和目标看法的差异。

然而，从权力和权利关系的视角看，管理与服务的关系并非此消彼长的对立关系，而是要管理中有服务，服务中有管理。二者在目标上一致，过程上互融，手段上互补。⑤对特定主体的管理对于其他主体来说是服务，而对某些群体的服务则意味着管理。尤其是在转型时代，无论 是体制机制改革还是制度构建都需要一定的管制，①在管制和服务之间寻求动态的平衡是当下现实。从管理到服务的总体转变反映了从权力时代到权利时代的走向，然而，这种总体的判断从根本上来看是利益平衡下的一种调试，并非要排斥管理方式。

四、 结语

国内提出了社会治理的多种类型，如柔性治理、关系治理（相对于规制治理）等。在理论上，学界以合作、协商的治理主体关系、从管理到服务方式转变为思路，似乎较为清晰地展示了治理的轮廓。然而，中国社会不同于西方的最大特点就在于处于变动之中，尚未定型的治理关系实际上处于混沌之中。试图以一种对立的分析框架分析中国的社会治理存在着困难。本文所提出的“关系性社会治理”则强调刚柔相济、阴阳相合。这种关系性并非是对立概念的拼合，而是相互转化、相互渗透、相互创造的过程。它以关系论为哲学支撑，与中国传统对立统一思想相一致，并整合了学界研究讨论的多重治理关系。在某种意义上，它是一种元框架，有助于我们更为全面地理解社会治理的视野。

在社会治理的空间中，社会关系是最基本的成分。本文构造的关系性社会治理，不仅在于重新导入了治理对象，为关系视角下重新思考社会治理提供了可能，而且将治理主体和治理对象看作是“复数”，在关系论下审视治理主体，构造了治理主体之间关系、治理对象之间关系。总体上来说，这种社会治理的空间设计相对以往的互动关系更为全面地展现了社会治理的关系性。推进社会治理，社会关系是目标，但切入点往往从制度、从行为或者从技术入手。社会治理本质上是利益关系的调整，而明晰这其中的关系只是第一步。接下来以“关系性”为普遍法则，完善或者设计相关制度，从而改变社会空间，最终改变社会关系。

（责任编辑：徐澍）