吴磊 徐家良

[摘要]在现实层面，政府购买公共服务风险事件频发，风险生成的内在机理亟需厘清;在理论层面，当前政府购买公共服务风险研究主要围绕着风险生成和风险防范两大视角展开，其中风险形成机理是风险防范的关键和前提条件。在梳理已有研究成果的基础上，借鉴和引用利益相关者理论，分析政府购买公共服务中不同利益主体的权利对称配置状况，进而建构出基于利益相关者的政府购买公共服务风险的生成机理框架，最后对未来研究思路作出展望和探索。

[关 键 词]政府购买服务  风险  形成机理  利益相关者

[中图分类号]C916    [文献标识码]A    [文章编号]1008-7672（2019）01-0093-08

一、 问题的提出

20世纪70年代，公共服务外包开始在欧美兴起，作为提高政府行政效率和公共服务质量的治理工具，迄今已经经历新公共管理、新公共服务、多中心治理和网络化治理等几个阶段。尽管政府购买公共服务有助于形成公共产品的多元供给格局，同时有助于促进政府职能转变和满足公共服务需求，但是由于政府购买公共服务的核心特征是高度的复杂性和协同性，与以货物、工程为购买对象的政府采购相比，在购买主体、受众群体，项目管理和绩效評估等方面等都具有更为复杂的特征。因此，政府购买面临的不确定性要比一般的政府采购大得多，会产生诸如资源浪费、欺诈以及服务质量差等持续的风险。①

近年来，政府购买公共服务如火如荼地进行，无论从数量还是规模上都呈现出上升的趋势。根据中国政府采购网的数据显示，从2004年至2014年，政府采购中的服务购买金额从138.4亿元增长到1934.25亿元，占政府采购总规模的比例从7%增长到11.2%。2016年服务类采购占采购同口径规模的18.9%。①与之同步的则是政府购买项目失败案例的逐渐涌现，如广东练溪托养中心托养人员非正常死亡事件、地方假借政府购买服务变相举债②、公共服务公共性缺失、政府购买逆合同化现象等。政府购买公共服务机遇与风险并具，风险影响因素复杂多样，风险的生成机理难以把握。当前，国内外学者对政府购买公共服务风险展开了相应的研究，然而研究大多侧重于风险种类的描述性研究，缺乏对风险形成机理的探究。少量的研究虽涉及到风险影响因素，但大多为简单罗列，对于这些因素如何导致风险形成缺乏足够的学理阐释。笔者认为，导致上述理论困境的根源，核心是缺乏一个有效的理论分析框架对风险因素进行整合，厘清各要素的内在关联，从而剖析政府购买服务风险是如何形成的。

因此，在延续政府购买公共服务委托代理理论和制度主义理论的研究基础上，本研究借鉴和引用利益相关者理论，对已有政府购买风险研究的两个核心视角进行评述，阐明利益相关者视角对于风险形成机理的理论考量和现实意义，建构基于利益相关者视角下政府购买公共服务风险生成机理框架，从而克服原有研究弊端，在此基础上对政府购买风险的未来研究路径加以展望。

二、 政府购买公共服务风险研究的两大视角

公共服务外包最早源于欧美国家，滥觞于20世纪70年代所兴起的新公共管理运动，在推动政府改革和满足公共服务需求中成效卓著。然而，正如有学者所指出的，“无论从理论还是实践层面，公共服务市场化倡导者所倡导的‘政府再造基本没有实现”。③近三十年，美国公共管理学者萨拉蒙、卡梅尔、德霍吉以及范斯莱克等人对政府购买公共服务进行了系统性研究，剖析公共服务外包与传统政府采购的本质差异、合同管理中的挑战以及未来研究的方向。他们尤其关注到了公共服务作为“软服务”所具有的复杂属性，如难以测量和评估等，同时指出应当关注政府购买公共服务风险的管理和防范。④⑤⑥⑦

而要准确理解政府购买公共服务风险的内涵，则必须探究风险的内在涵义。20世纪初，美国学者威雷特将风险定义为“人们不愿看到的事件的发生不确定的客观反映”，⑧而奠定现代风险基本概念框架的则是耶茨和斯通，他们提出了风险结构的三因素模型，潜在损失、损失大小以及潜在损失发生的不确定性共同构成了风险的内涵。⑨基于这一认知，笔者将政府购买公共服务风险界定为：在公共服务外包过程中，由于公共服务自身属性、购买过程过度复杂、涉及主体较多，不确定因素过多以及制度环境的不稳定等原因，诱致公共服务购买的结果与预期目标的可能性及其损失的程度。通过对国内外核心期刊数据库⑩的检索和整理发现，学界对政府购买公共服务风险的研究起步较晚，大致围绕着风险生成和风险管理两大视角展开：一是从风险生成视角出发，遵循“风险因素—风险类型”的研究逻辑;二是从风险管理的视角出发，遵循“风险识别—风险应对”的研究逻辑。上述视角的代表性文献和研究现状如表1所示。

从以往的研究不难窥探，政府购买公共服务风险研究实则是将风险管理的概念框架和操作性工具应用到公共服务供给领域，然而在实践的风险防范过程中，框架性的管理工具不免落入俗套，缺乏针对性和操作性，尤其是对风险形成机理研究的忽视，造成难以对政府购买服务目前出现的困境和风险“对症下药”。与此同时，上述研究视角大多停留对政府购买公共服务表面现象的考察，缺乏研究的深度。值得庆幸的是，风险生成研究视角的重要性，也促使诸多学者开始将研究重点从一般意义上的风险识别和风险防范策略逐渐转移到对风险生成机理的探讨上。

三、 政府购买公共服务生成机理研究

从静态的角度来看，政府购买公共服务风险形成的关键影响因素包括组织因素、技术因素、市场因素、主体关系因素和信息因素等，然而风险管理伴随着政府购买公共服务的全过程，许多文献也试图弥补静态视角的缺憾，从风险过程视角来分析政府购买公共服务风险。如有学者提出了“收集需求—资源状况—选择供应商—购买阶段—满意度评价”的五阶段模式，分别出现了需求阶段的信息“失真”风险、资金管理“缺位”风险、私人供应“垄断”风险、公平责任“缺失”风险、评估结果“难产”风险。①总体而言，从动态的过程管理视角分析政府购买服务更具有现实意义。

在政府购买公共服务风险生成机理的解释上，主要有两种理论视角，即委托代理理论和制度主义理论。委托代理理论的基本观点为，政府购买公共服务的实质是公共服务供给领域的委托代理关系，由于委托人（政府）和代理人（社会力量）均是理性的和追求自身效益的最大化，当两者目标和利益不相契合，偏好有所差异，尤其是信息不对称等因素会导致代理人在追求自身利益时发生投机行为，进而损害委托人的利益。②因此，政府购买公共服务风险的出现就难以避免，并以逆向选择、道德风险、寻租风险、责任风险和政治风险的形式出现。③与委托代理理论视角有所不同，制度主义理论视角则关注公共服务购买中的制度环境与非制度因素，并强调制度环境影响到利益主体的行为，“改变制度空间的容量，改变制度安排的激励结构，改变市场制度的交易成本结构”，④进而诱发公共服务购买风险。而制度主义视角一般建立在对公共服务外包的交易成本分析中，毕竟无论从合同订立还是在合同执行和评估环节，都需要时间、技术和监督等成本，此外以社会资本为主要表现形式的非制度因素也能够影响到公共服务外包的风险。因此，在制度主义分析框架下，良好的法律规制、政府的有效合同管理能力能够有效降低交易成本，提高制度的有效性乃至政府购买服务的制度绩效。⑤

总之，政府购买公共服务风险现有研究是围绕着上述两大视角展开，且对生成機理的研究多为描述性研究，解释性研究较为欠缺，政府购买风险是如何生成的，其内在的生成机理究竟为何，仍然是当前研究的黑箱。笔者认为，有关政府购买风险生成机理的研究是风险类型识别和风险防范的前提和关键，在很大程度上能够解释风险“为何生成”以及“如何生成”的演进逻辑。这也使新的研究视角和研究方法的借鉴和引入成为政府购买风险研究亟需解决的重要议题。此外，上述研究对于政府购买风险生成的认识上，还局限于对环境、资源和技术等客体因素的影响分析，少部分研究虽然从政府购买主体角度探讨风险形成机理，但是往往不够深入，忽视公共服务外包过程中利益主体非权利对称等因素。本文通过引入利益相关者视角对风险机理进行剖析，试图破解当前研究的黑箱，以实现有效的风险防范进而提高政府购买公共服务绩效。

四、 政府购买公共服务风险生成机理的的利益相关者视角

（一） 利益相关者理论对于风险生成机理的适用性

作为一种经典的学术分析框架，利益相关者理论近年来被国内学界广泛地运用到企业管理的研究中。其研究视域也蔚为宽广，从利益相关者概念和主体的识别，延伸到利益相关者的行为乃至管理策略等方面。美国学者弗里曼将利益相关者定义为“能够影响组织目标实现或者被组织目标实现过程所影响的人或团体”。 ⑥利益相关者理论发展至今，其研究重心已经转向关注利益相关者的共同治理。借鉴利益相关者的涵义和分析框架，一些学者将其用来分析政府购买公共服务的行为和过程，如高海虹认为政府购买公共服务需要关注到利益相关主体的积极性和主动性，改变以往的政府主导，实现利益相关者的协同模式。①孙荣等人将利益相关者作为政府购买资金监管的解释框架，提出要构建利益相关者协同参与的资金监管体系。②利益相关者理论在解释政府购买公共服务风险的形成机理方面同样具有适用性，不妨从理论层面和实践层面上来分析。

从理论层面上而言，目前的理论过分强调了诱致政府购买公共服务风险来源的单一性和技术性因素，而对风险作为复杂的综合体缺乏全面的认知。政府购买公共服务涉及到多元利益主体，其中最为核心是政府、社会力量、受众群体三方主体，它们在构成双重委托代理关系的同时，还存在着多元利益的契合、冲突与博弈。从利益相关者的视角，分析政府购买公共服务各个主体的利益诉求以及相关的行动逻辑，能够更好地分析风险是如何形成和演化的。

在实践层面上，公共服务的特性以及政府购买服务绩效的实现均涉及到多元利益主体及其利益诉求。一方面，公共服务的核心特征是无形性和高度的复杂化，与政府传统采购的货物和工程有所不同，公共服务看不见摸不着，但对受众群体而言却涉及到具体的利益，如居家养老需求、社会文化需求、教育需求等。公共服务复杂性的特点，则要求政府部门则成为“精明的买家”，具备良好的合同管理能力和监管能力;对服务供给方而言则要求具备一定的专业资质和技术能力，对公共服务的消费者来讲则需要具备公共需求表达能力和反馈能力，由此也形成了“服务委托方—服务代理方—服务消费者”动态的利益相关者网络。另一方面，政府购买公共服务过程中利益相关主体的权力分布以及利益协调已经成为影响公共服务购买绩效的关键因素。如2015年对S市政府购买居家养老服务进行调研时发现，许多街镇的老年服务组织是由在社区居委会基础上成立，为了解决这些机构的生存问题，社区内的其他社会组织不得不与这些不具备生存能力的机构分享资源，权力的非对称性配置导致了半官方的社会组织在竞争中往往占据优势，但在实际的服务供给中往往由于专业能力较差而满足不了老年群体的实际需求。一旦发生老年人跌倒等事故时，处于服务方的社会组织则面临着较大的追责风险。由此可见，利益相关主体的权利非对称可能会诱发政府购买公共服务风险的生成。

（二） 基于利益相关者理论的政府购买公共服务风险生成机理框架

毋庸置疑，在公共服务购买的过程中，无论是项目的需求表达和招投标，还是项目的具体运作和评估，都必然要和多个利益主体发生关联，进而出现多个利益主体和利益关系的交叉和博弈。这是因为，一方面，公共服务的属性决定了其多元主体共同协同参与的特征，不仅政府可以直接供给公共服务，市场组织和非营利部门也是公共服务的重要承接供应主体;此外，公共服务由于对象需求较为严格，需要有具备专业能力的组织进行生产和供给，在此过程中也增加了技术风险和质量风险;另一方面，政府购买公共服务过程实质是权力的双重赋权过程，即社会公众将权力让渡给政府，政府作为代理人向公众提供基本公共服务，而同时政府通过合同外包等方式赋权给社会力量，为公众提供服务。故而，多元利益主体的复杂性和行动偏好也可以诱发公共服务供给如寻租风险等各类风险。

那么多元利益主体网络下的政府购买风险如何生成的呢？先从产权经济学的视角来分析，学者普遍认为利益相关者“权力—利益”配置对称是实现效率最大化的保证。布莱尔较早提出了利益相关者权力—利益对称配置命题，③盛亚和尹宝兴将利益相关者理论中的权力和利益分别对应于产权理论中的剩余索取权和剩余控制权，建立了利益相关者理论和主流经济學权利对称观点的联系，①据此提出了复杂产品系统创新风险生成机理的解释框架。②产权配置相关论述在政府购买公共服务领域同样具有适用性，公共服务购买方（政府）、服务承接方（社会力量）和服务消费方（公众）的权利结构大相径庭。借鉴盛亚等对于权利结构的定义，可以将政府购买公共服务中利益主体的权利结构分为权力和利益，其中，权力主要表现为利益主体的影响力，是特定主体因为拥有一定的资源或者优势而得到支配他人或者影响他人的力量，如对政府而言，主要表现为公共服务外包决策的权力、审批的权力以及监管的权力;对社会力量而言主要是项目执行的权力，以拥有技术和资源为支撑;对公共服务消费者来说则是监督权力和评估权力等。利益则是政府购买利益主体参与到公共服务外包应当享有物质利益和精神利益的综合，主要指政府购买所带来的预期、荣誉、公共需求得到满足、政府绩效增加、自身能力增加。它既包括有形的经济利益，也包括合法性、有效性、能力提升、荣誉获得等诸多无形利益。

从政府购买公共服务的过程来看，政府的权力主要体现于项目立项和资金支持环节，并以获得合法性和有效性、提升政绩作为重要目的，同时也是其利益的具体表现。社会组织的权力则由自身的专业特点所决定，其具体表现为掌握技术和服务，而其利益则表现为提升自身能力同时获得可持续发展，相比于政府和社会力量，受众群体的权力较为有限，主要体现在公共服务项目外包的监督上，其利益诉求为尽可能地使自身需求得以满足，同时实现特殊利益和资源的有效保障（见表2）。

多主体的机会主义是探究和理解政府购买公共服务风险生成机理的关键。正如弗里曼所言“利益相关者的权利结构将决定其行为”，政府购买公共服务风险实则是利益相关者与制度环境相互作用的结果，政府购买的各利益相关主体的权利结构直接塑造利益相关者的行为。在公共服务外包的不同环节，利益相关主体的权利结构出现了非对称配置，由此导致相关利益主体采取了投机行为以实现自己利益的诉求。投机行为直接诱致了政府购买风险的生成，其结果是项目失败或者政府购买质量大打折扣（见图1）。以政府购买公共服务的合同招投标和项目执行为例，在公共服务项目招投标阶段，政府和社会力量的权利出现了非对称的配置，与政府相比，社会组织的权力程度较弱（政府权力>社会组织权力），政府掌握着招投标的决策权，因此在此环节权利的不对称极易引发招投标黑幕，一些社会组织在实践中往往是陪标的角色。而到了公共服务合同执行阶段，社会组织掌握着大量的技术、资源和信息，这时候社会组织的权力明显优于政府权力，政府难以做到有效的监管和检查。社会组织往往忽视公众利益，通过压低成本、降低质量等方式实现自身利益诉求，风险频发在所难免。即是在权利非对称背景下，一方主体为了不至于在合同博弈中利益受损，往往采取投机主义的行动策略，进而会威胁到政府购买服务的绩效。

五、 结语

近年来随着政府购买公共服务制度化和规范化的发展，相关研究方兴未艾。然而，越来越多公共服务外包风险的出现，也促使更多的学者开始关注到风险管理这一领域。诚如上文所言，借鉴和引用利益相关者视角分析政府购买公共服务风险的生成机理，能够更好地探究其风险生成逻辑，继而有效防范各类风险。遵循这一研究视角，今后对于政府购买公共服务风险可以从以下四个方面拓展：

第一，政府购买公共服务风险的研究，涉及到风险是如何生成的、如何识别风险，如何评估风险程度以及如何更好地防范风险。笔者认为，应当明确风险生成机理是研究的重点，它旨在解决“风险是如何生成的”的关键问题，只有明晰政府购买风险的生成机理，才能够破解公共服务购买过程中的“黑箱”，更好地识别风险具体类型并做好防范风险工作。

第二，利益相关者理论的分析框架具有较强的适用性，在此基础上，可以寻找问题点进行超越和突破，这包括：其一，作为经济学和管理学的经典分析框架，在应用到公共管理相关研究议题中，需要进一步寻找应用情境，寻求理论与实践问题的契合点，更好地探究政府购买公共服务研究的中观问题;其二，不同利益相关主体权利对称状况及其机会主义以及由此引发的政府购买公共服务风险的关系需要进一步深化，毕竟两者之间的动态互动关系是研究的重中之重;其三，后续研究联系公共服务外包的实践，需要大量的实证案例支撑，通过具体的案例对权利配置状况以及机会主义行为如何引发政府购买公共服务风险做深入讨论。

第三，政府购买公共服务风险防范的有效实现路径是建立起利益相关者的平衡机制。毋庸置疑，对风险形成机理的分析是有效防范风险的首要前提，只有厘清哪些因素影响到风险形成，才能更好地进行风险的治理。主体机会主义行为由自身权利结构属性所决定，①在公共服务外包过程中多元利益主体的权力和利益状况以及由此相互缠绕的权力博弈，导致相关主体采取机会主义的策略，以实现自身利益的最大化，而风险治理则要从源头入手，建立起利益相关者的平衡机制，这其中应当包括建构良好的公共服务外包制度体系，明晰各利益相关者主体的权利结构和产权结构，建构起政府、市场组织、社会组织、公共服务消费者协同治理的社会网络等。与此同时，树立起科学有效的利益相关者共担的风险分配理念，将风险分配给最适合承担风险的一方利益主体，实现购买服务资金使用的“物有所值”。这其中，有效的公民参与和问责机制将是防范政府购买公共服务风险的重要途径。

第四，通过多学科和跨领域的借鉴和应用，本文所提出的政府购买公共服务风险的利益相关者分析框架，一方面是基于对于政府购买公共服务的多主体性、层次性和复杂性的认知，具有较强的理论基础和实践应用情景;另一方面体现了公共管理学、经济学等多学科的交叉与融合;在具体研究中，可以汲取委托代理理论、管家理论、结构化理论、国家与社会理论的观点予以借鉴和优化;在研究方法上，通过严密的民族志、个案分析法、定量研究方法等，建构出符合实际的政府购买公共服务风险生成机理，故而相关研究需进一步拓展和深化。

（责任编辑：余风）