刘开君 刘太刚

摘要：加强和创新社会治理是治理现代化的重要内容。理念创新、制度创新与政策创新三者相互影响、相互促进，共同形塑了社会治理创新的空间。最根本的理念创新是现代治理理论的运用，具体表现为“以人民为中心”“共建共治共享”“底线思维”“依法治理”理念创新成果。制度创新具有多层性和多样性。从中央到地方的组织体系中，制度规则呈现从“抽象化”到“具体化”的变化趋势。不同类型不同领域的制度创新也表现出显著差异性。政策创新既涉及社会治理主体、治理内容、治理范围等实质性内容的创新，也有用于描述治理方法、治理方式、治理经验方面的社会政策创新。

关键词：社会治理；理念创新；制度创新；政策创新

中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1008—7168（2019）01—0046—07

党的十八届三中全会从中央层面提出创新社会治理的时代命题，从创新社会管理到创新社会治理，及时回应了经济社会转型期人民群众的新期待。党的十九大报告将“建设平安中国，加强和创新社会治理，维护社会和谐稳定”作为习近平新时代中国特色社会主义思想和基本方略的重要内容，并以专章形式，从教育、就业和收入分配、社会保障、脱贫攻坚、健康中国等方面进行了总体设计[1]（pp.19-23）。这种转变既是我国经济体制改革取得重大进展之后对社会体制改革的要求，也是后工业化发展阶段探索新的社会体制的要求[2]。尤其是随着我国社会主要矛盾的变化，不平衡不充分的发展已经演变为制约人民日益增长的美好生活需要的主要因素，从平安和谐、民主法治、公平正义、生态环境等方面对如何创新社会治理提出了新要求。

习近平指出：“制定出一个文件，只是万里长征走完了第一步，关键还在于落实文件。”[3]（p.106）理论和实践反复证明，坚持理论与实践、中央政策与地方实际有机结合的原则，创造性地执行中央的政策精神，是提升政策执行绩效、建设高质量社会治理体系的根本途径。在构建“共建共治共享”社会治理新格局的进程中，究竟应该从哪些方面着手加强和创新社会治理呢？本文尝试从理念创新、制度创新、政策创新三重维度探寻社会治理的创新空间及其规律性。

一、理念创新是社会治理创新的逻辑起点

理论是实践的指南，实践是理论的源泉。从原始部落到现代化国家，从农业社会到后工业社会，人类社会的生产力水平、组织形式及治理形态的每一次巨大变革，最初都是从思想领域的变革开始的。因此，在当前治理时域呈现即时性、治理空域呈现可扩展性、治理方式呈现互动性、治理功能呈现共享性、治理主体多元化、治理环境泛在化的治理情景下，社会治理创新更加离不开治理理念的不断创新[4]。

其中，最根本的理念創新就是现代治理理论的运用。多样性是人类文明的基本特征，全球化和“逆全球化”激烈交锋，工业化和信息化同步发展，加速了不同地域、不同文明、不同国家之间在经济、社会、文化、技术等领域的扩散与融合，逐渐形成了趋同化与差异化并存的发展趋势。因此，20世纪八九十年代为了应对西方世界的经济危机、政府信任危机、国家治理危机而诞生的现代治理理论，自然成为当前中国社会治理创新可资借鉴的重要理论源泉。

历史维度是理解治理变迁的重要路径。纵览新中国社会变迁历程，先后经历了政府管控（1949-）、社会管控（1992-）、社会管理（2004-）、社会治理（2012-）四个阶段的治理变迁，尤其是从社会管理到社会治理，体现出治理主体、治理范围、治理方法、治理重点等方面的变化与差异[5]。这种社会治理变迁反映了中国共产党执政理念的发展变化以及全面深化改革理念的升华，印证了从管理走向治理的历史必然性。

俞可平认为，治理就是治理主体“在一个既定范围内运用公共权威管理社会政治事务，维护社会公共秩序，满足公众需要”，体现了一种蕴含政治价值的工具理性；有效治理涉及“谁治理、如何治理、依靠什么治理”三个基本问题，从社会管理到社会治理意味着社会秩序维持和公共产品供给的主体、过程、内容、方式等维度的变化[6]，是经济社会发展的必然趋势。总体而言，从社会管理到社会治理，意味着从封闭转向开放，从政府本位转向公民本位、社会本位，从政府主导转向多元主体合作治理，从全能政府转向有限政府，从管理型政府转向服务型政府。

党的十八大以来，以人民为中心、共建共治共享、底线思维、依法治理等新理念新思维在社会治理领域得以强化或者应用创新，是西方治理理论、中国传统治国理政经验与社会治理实践相融合的产物，是现代治理理念的具体化。作为国家治理现代化的组成部分，创新社会治理需要从此处下功夫，将其贯彻到社会治理的各领域和全部过程，逐步达致社会治理的善治状态。

（一）“以人民为中心”的理念

“以人民为中心”是对人民主体地位的拓展与升华，与党的宗旨意识一脉相承。2015年底，中央首次使用“以人民为中心的发展理念”的表述，指出“必须坚持以人民为中心的发展理念，把增进人民福祉、促进人的全面发展作为发展的出发点和落脚点”[7]。党的十九大报告重申“必须坚持以人民为中心的发展思想，不断促进人的全面发展”“坚持以人民为中心……把人民对美好生活的向往作为奋斗目标，依靠人民创造历史伟业”[1]。事实上，中共中央已经将“以人民为中心”的理念融入经济发展、政治发展、文化发展、社会治理、生态文明等各领域各方面。

“以人民为中心”的理念事实上就是社会治理创新的理论原点。党的十九大报告以专章形式，对优先发展教育事业、提高就业质量、优化收入分配结构、加强社会保障体系建设、打赢脱贫攻坚战、实施健康中国战略等事关人民群众切身利益的各项社会事业进行制度安排，其旨趣是用“以人民为中心”的理念统筹社会治理，不断满足人民对美好生活的需要。

“以人民为中心”的理念之所以被社会治理研究和实践工作者广泛认同和接受，是因为它凸显了社会治理创新的价值取向，描述了“人民”在社会治理创新实践中的地位、作用以及角色，很好地回答了在社会结构、利益格局等治理情境瞬息万变的时代背景下，“谁治理、如何治理、依靠什么治理”等直接影响社会治理成效的基本问题，为社会治理创新提供了理论指南。因此，在今后推进社会治理创新过程中必须坚持和传承“以人民为中心”的理念。

（二）“共建共治共享”的理念

从本质上讲，“共建共治共享”的理念是现代治理理论在中国现阶段社会治理领域的具体运用。党的十九大报告首次提出要构建“共建共治共享的社会治理格局”，体现了执政党对社会治理实践认识的不断深化，更是对公共治理理念的认同和吸纳，反映了上层建筑主动适应经济基础而积极调整的过程，是国家治理对社会主要矛盾转变的正向回应[8]。

“共建共治共享”的基本意涵是由多元主體共同参与治理，治理成果由全体人民共同享有，是适应工业社会、信息社会和风险社会的有效治理方式。我国已经进入市场化、工业化、后工业化相叠加的历史阶段，经济体制、社会结构、利益格局、思想观念发生深刻变化，社会需求和社会矛盾呈现出复杂性、多样性、不确定性、脆弱性等多重特征，市场经济所蕴含的包容、开放、多元、参与等民主理念得到广泛传播。风险社会将继续改变社会变迁和社会治理的逻辑与规则，系统化地重构人类社会的价值理念、行为方式、治理结构[9]。在高度复杂性和高度不确定性的治理情景下，只有多元主体参与治理，才能延伸政府“有形之手”的长度，提升政府治理能力，从而更好地维持社会秩序稳定，提供公共产品和公共服务。

共建共治是手段和途径，共享是目标，各自侧重点不同。共建共治旨在解决由谁治理、如何治理的问题，强调在社会治理创新过程中，应当在党组织的统一领导下，协调政府组织、社会组织、基层自治组织、市场组织等多元主体共同治理，发挥优势，补齐短板，实现互利共赢。共享旨在解决治理成果由谁评价、由谁享有的问题，强调了社会治理创新应当转化为惠及全体人民的发展成果[9]。在工业社会、信息社会、风险社会相叠加的发展阶段，“共建共治共享”为开展社会治理创新提供了理论指引，在乡村振兴、社区治理等基层社会治理以及健康中国、平安中国建设等社会事业和民生领域均得到充分体现，成为社会治理创新应当秉持的理念。

（三）“底线思维”的理念

在2012年中央经济工作会议上，习近平首次将“底线思维”作为治国理政的基本理念，他强调：“要善于运用底线思维的方法，凡事从坏处准备，努力争取最好的结果，做到有备无患、遇事不慌，牢牢把握主动权。”[10]党的十八大以来，“底线思维”的理念被应用于政治、经济、文化、社会、生态文明建设各个领域，由此成为中央应对国内外复杂局势、推动全面深化改革的方法论、辩证法与实践论，体现了一种引导治理效果向预期目标靠拢的治理方式和高超的领导艺术。

“底线思维”的理念不仅是现代治理理论的基本要求，也是居安思危的忧患意识、禁忌文化等中华传统智慧创造性转化、创新性发展的具体表征[11]。近代工业社会以来，人类文明和社会治理实践就是一个从“突破底线”到“重构底线”的历史过程，在处理人与人、人与物、人与自然关系的历史进程中，我们逐渐认识到底线思维的重要性，从而不断重构曾经缺失的道德底线、纪律底线、规则底线、生态底线，体现出强烈的战略思维和忧患意识，符合高度复杂性和高度不确定性背景下的社会治理需求。因此，“底线思维”的理念提出之后，赢得广泛赞誉和认同。

“底线思维”设定了不可逾越的临界点、临界线、临界域[12]，在社会治理创新过程中必须传承和坚守。最近几年，中央炉火纯青地将“底线思维”的理念运用到教育事业、就业服务、收入分配、社会保障、医疗卫生等民生领域的制度安排治理之中，提出了“宏观政策要稳，微观政策要活，社会政策要托底”“完善公共服务，保障群众基本生活”“兜底线、织密网、建机制”“精准扶贫，精准脱贫”等一系列体现“底线思维”智慧的社会政策。

（四）“依法治理”的理念

依法治理是现代化国家治国理政的基本方式。党的十八届四中全会是首次以“法治”为主题的党代会，明确提出多层次多领域依法治理，指明要坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，提高社会治理法治化水平，将“依法治国”方略提升到前所未有的高度。党的十八届五中全会强调构建“党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”。党的十九大提出自治、法治、德治“三治融合”的基层社会治理策略，重申了依法治理作为社会治理的基本方略。

依法治理的实质就是对良法善治的价值诉求和对治理规则的尊崇，是人类政治文明发展的必然趋势。改革开放四十年发展所带来的经济体制转轨和社会结构变迁，在带动满足人民群众日益增长的物质文化需求的同时，也使之广泛接受了与市场经济相适应的法治、平等、公平、正义等现代社会观念。无论是现代化的国际大都市还是偏远乡村，公民的法治观念和依法维权意识都显著提升。基层政府只有自觉强化依法治理的观念，主动运用法治思维、法治方式处理社会事务、提供公共服务、化解社会矛盾、推动社会发展，才能够为社会大众认可和接受，降低治理成本，提升治理绩效。

尽管目前中国特色社会主义法律体系已经形成，法治政府建设稳步推进，司法体制不断完善，全社会法治观念明显增强，但必须清醒地意识到，“同党和国家事业发展要求相比，同人民群众期待相比，同推进国家治理体系和治理能力现代化目标相比，之间还存在许多不适应、不符合的问题”[13]（p.3）。在社会治理实践中，立法、执法和守法方面违背法治原则、损害群众利益、妨碍党和国家事业发展的问题不在少数，法治建设依然任重道远。因此，社会治理创新必须坚持依法治理的基本方略，将依法治理的理念运用到社会治理的各层次各领域。

二、制度创新是社会治理创新的关键环节

（一）制度的内涵及外延

近些年，制度主义、新制度主义、制度变迁、制度创新、制度建设、正式制度、非正式制度等关涉制度的概念不断涌现。实际上，科层组织中的规章制度是指组织运行的管理制度，主要表现为组织赖以运行的规则和程序，对制度内涵及外延的各种界定基本围绕这个原点展开。

道格拉斯·诺思认为，制度是“一个社会的博弈规则，或者更规范地说，它们是一些人为设计的、形塑人们互动关系的约束”[14]（p.3）。“制度通过为人民提供日常生活的规则来减少不确定性。”[14]（p.4）“正式制度、非正式制度、实施的形式与有效性，三者一起决定了一项竞赛的完整特征。”[14]（p.5）在诺思的制度框架中，制度由正式制度、非正式制度以及实施特征三个部分构成，前两个部分早已成为学界共识。

在制度分析与发展框架中，埃莉诺·奥斯特罗姆认为，制度是指“有关什么行动（或结果）是必须的、禁止的或者允许的，以及不遵守规则时会受到什么制裁的规定”[15]（p.39），并将制度划分为三个层次七种类型。

柯武刚从功能维度来界定制度。“人类的相互交往，包括经济生活中的交往，都依赖于某种信任。信任以一种秩序为基础。而维护这种秩序，就要依靠各种禁止不可预见行为和机会主义行为的规则。我們称这些规则为制度。”[16]（p.3）他将制度的外延划分为“内在制度”和“外在制度”两种类型，“内在制度”是通过渐进式反馈与调整而演化出来的，“外在制度”是因设计形成并强加于社会、由政府那样的权威机构正式执行的制度。

由此可见，制度就是规范社会共同体行为的规则体系，其作用在于减少不确定性，以维持稳定的社会秩序。社会治理领域的制度分为正式制度（或称外在制度）、非正式制度（或称内在制度）及实施特征三个部分。正式制度是人为设计和执行的政治行为规则、指令和程序，包括党内法规、国家法律法规规章、政府政策以及社会组织制定的内部规章制度等多种类型。非正式制度与人的“心智构念”密切相关，是在社会共同体演化过程中形成的非强制性的行为规则，主要包括三个部分：习惯；从习惯、教育和经验中习得的内化规则；习俗和礼貌。此外，与正式制度相背离的“潜规则”实际上也是非正式制度的一部分，是不被提倡的那部分。而实施特征则是制度执行过程体现出来的差异性，是同样制度在不同共同体中执行产生不同执行绩效的重要原因。

（二）社会治理制度创新的要义

习近平常说，制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。社会治理实际上就是治理社会。在中国治理情境下，社会治理制度就是在党委领导下，政府吸纳社会组织等多元主体共同治理社会的各项制度、机制。诚如王浦劬所言，“制度对于维护社会政治制度、安全和稳定，对于社会管理有效实施和运行，具有重要的治理基础、治理规范和行为约束意义”[17]（p.23）。

制度创新的实质就是在坚持国家治理根本制度和基本制度的前提下，排除生产力发展和社会进步要求的体制机制，创新和释放社会生产力和社会发展活力，以增强中国特色社会主义制度的适应性和包容性。改革开放四十年以来，推动分配制度和再分配制度、社会保障制度、义务教育制度、公共安全制度、医疗卫生制度、社会组织管理制度、户籍制度等关涉民生事业的制度进行了根本性变革，有些制度甚至还经过多次变革与创新，未来还需要继续变革。

社会治理制度的创新具有多层次性和多样性。从层次性看，埃莉诺·奥斯特罗姆把规范人类行为的制度划分为宪政选择规则、集体选择规则、具体操作规则三个层次：宪政选择规则确定集体活动参与者资质以及设计集体选择所使用的规则；集体选择规则确定操作活动参与者资质以及改变操作规则；具体操作规则影响人的行为决策。从多样性看，她把制度划分为位置规则、边界规则、权威规则、聚合规则、范围规则、信息规则、收益规则等[6]（pp.39-49）。不同层次和不同类型的制度规制的作用在范围、强度、效果等方面表现出显著差异性。在从中央政府到地方政府、基层社会所构成的“金字塔”式的组织体系中，制度规则呈现出从“抽象化”向“具体化”的变化趋势，也就是说，越往高层所应关注的制度越宏观，越往基层则越具体。中央政府专司制度的顶层设计，同时应该赋予和保持基层政府和人民群众探索创新的权限。只有把制定和执行具体政策的权限赋予基层社会共同体，鼓励不同地区不同社会共同体结合实际开展治理制度创新，才能有效激发社会活力，促进基层社会自治。

社会治理制度创新还体现在非正式制度创新和实施特征的创新方面。简言之，对非正式制度的创新就是要实现正式制度与非正式制度相互协调、相互促进。由于非正式制度的变迁与正式制度的变迁并不同步，有时候非正式制度甚至会对新创建的正式制度产生一种持续的紧张关系，因而需要通过正式制度的强制执行来排挤非正式制度的存在空间。这正是实施特征发挥影响的具体表现，为创新社会治理制度提供了空间。

三、政策创新是社会治理创新的重要任务

“在现代公共治理中，制度、政策和工具三个要素变得日益重要，公共政策是政府最重要的公共品之一。”[18]（p.17）公共政策的质量及其执行绩效直接影响到社会治理成效。可见，政策创新是有别于制度创新的又一个重要维度。公共政策的根本属性就是对社会利益的权威性分配与调节。弗兰德·古德诺进一步阐发了行政学鼻祖伍德罗·威尔逊所提倡的“政治—行政”二分法，将政治（国家意志的表达）等同于政策制定，行政（国家意志的执行）等同于政策执行。在单一制国家结构形式下，政治与行政二分法具体表现为，中央政府负责政策制定，地方政府负责政策执行，因此政策创新就可以划分为制定环节的创新和执行环节的创新。也许正是基于这种逻辑推论，美国公共政策学家托马斯·R·戴伊指出，政府选择做或者不做，调节社会冲突、分配精神奖励和物质服务、汲取税收等影响行为调节、官僚机构管理、利益分配的所有活动都是公共政策[18]（p.1）。

综合“政治一行政”二分、政策过程、政府行为、利益与价值等视角的概念界定以及中国行政管理体制、政策实践特征，公共政策可以界定为公共权力机关为解决社会公共问题、提供公共服务、调节公共利益等，为实现一定公共目的而制定的行为准则或行动方案[19]（pp.33-37），因此法律法规、行政规定（或者行政命令）、党政领导机关的书面指示（红头文件）以及职务较高的党政领导讲话等都是政策的具体表现形式。从狭义上讲，社会治理的政策就是规制社会事务、调节社会利益、化解社会矛盾、促进社会发展等牵涉社会领域的各种政策类型。

无论是宏观视角的政策与制度，还是具体场域中的社会政策与社会治理制度均存在交叉包含关系。二者均属于规范共同体行为选择的规则。二者的区别在于，制度更加强调已经成熟的相对比较稳定的规则。为方便理解，公共政策可以用埃莉诺·奥斯特罗姆的制度分析与发展框架中“具体操作规则”类进行比拟。政策主要包涵以下两层内含。一是还处于探索过程中，在治理主体、治理内容、治理范围等方面尚未形成比较稳定的规则体系。与制度相比，政策更为具体化。例如，针对交通事故、群体性事件、地质灾害等危机事件或者特殊治理情境而采取的临时性管制措施等。二是在治理方法、治理方式、治理经验的话语中使用，侧重描述各层级政府利用相关制度、机制管理具体社会事务以及地方政府执行中央政府决策、下级政府执行上级政府决策过程中形成的特性鲜明、务实管用的一整套工作方法。例如，“枫桥经验”就是以枫桥镇为代表的基层干部群众执行中央化解基层矛盾、维护社会稳定的大政方针过程中形成的一整套工作方法。

总体上，社会政策创新就是社会治理主体以社会治理理念为指导，运用中央关于社会治理的大政方针和制度安排，解决具体社会问题、处理具体社会事务、提供具体公共服务的过程。根据需要有选择性地通过政策试点开展政策创新，已经成为中国治理成功的重要经验之一。如果以政策内涵为分类标准，社会政策创新有两种类型。

第一类政策创新是涉及社会治理主体、治理内容、治理范围等方面实质性内容的创新，是社会治理制度创新的“前身”。这类社会政策创新均涉及具体领域具体内容，是政策科学实践取向和问题导向的具体应用。例如，针对公平分配问题的工资政策、税收政策、社保政策、扶贫政策等，针对人口问题的医疗卫生政策、教育政策、就业政策等，针对社会秩序稳定问题的基层社会治理政策等。针对这些具体问题，各层次地方政策在职责权限内均享有一定的创新空间。

第二类政策创新更多用于描述治理方法、治理方式、治理经验方面的社会政策创新。一是在社会治理创新过程中，逐渐形成了系统治理、依法治理、综合治理、源头治理的治理方法和治理方式，并被确定为推进社会治理创新的重要指南。二是改革开放以后全国各地围绕城市社区治理进行不断探索创新，形成了诸如沈阳模式、上海模式、汉江模式、朝阳模式等众多的地区性城市社区治理模式，是中央政策精神和制度安排与各地实际相结合而形成的相对固定的不同政策执行方法和执行方式。三是“行政化推动、项目化运作、网格化管理”已经演变为地方政府推动社会政策落地、提升治理绩效的重要方法和有效经验，抽象的社会政策只有具体化为可以量化、可分解、可考核的政策项目，才有可能得以有效执行。

四、 结论与讨论

加强和创新社会治理都是中国共产党执政兴国的必然要求，是推进国家治理现代化的题中之义。理念创新、制度创新和政策创新相互影响、相互促进，共同形塑了社会治理创新的空间。一般来说，社会治理制度生成于治理理念和观念之中，正式的社会治理制度从根本上讲就是“心智構念”的产物，非正式的社会治理制度是从某些治理理念和观念的长期存续和变迁中形成的。社会政策是作为社会治理制度的具体运行机制和结果而存在的，从奥斯特罗姆的制度分析与发展框架解读，社会治理制度创新与社会政策之间存在交叉关系；其区别在于社会治理制度具有相对稳定性，更加趋向固定化和抽象化，而社会政策更加趋向灵活性和具体化，比较成熟的社会政策更加容易被复制和推广。当社会政策创新成果趋于成熟稳定之后，就可以逐渐发展成为相对固定化的制度。反过来，具体的社会政策、治理制度及其创新过程，也都反映着一定的价值理念以及理念创新。因此，理念创新对社会制度创新和社会政策创新具有导向作用，社会制度创新和社会政策创新是理念创新的具体化。在社会治理创新实践中，理念创新、制度创新和政策创新共生共存，不可偏废。一方面，要开展多层次多维度的治理实践创新，用创新的办法去解决社会治理实践中遇到的新问题。另一方面，要及时吸收实践创新中产生的新经验、新做法，持续不断地推进政策创新、制度创新和理论创新。

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[责任编辑：刘琼莲]

Abstract： Strengthening and innovating social governance is an important part of governance modernization.Concept innovation， institutional innovation and policy innovation mutually influence and promote each other，and jointly shape the space for social governance innovation.The most fundamental concept innovation is the application of modern governance theory，which is embodied in innovation achievements of “people-centered”，“co-construction and sharing”，“bottom-line thinking” and “governance by law”.Institutional innovation has multiple layers and diversity.From the central to the local organizational system，institutional rules show a trend from “abstraction” to “specification”.Institutional innovations in different types and fields also show significant differences.There are two types of policy innovation：one is innovation involving substantive aspects such as social governance subjects，governance content，and governance scope；the other is social policy innovation describing governance methods， governance styles and governance experience.

Key words： Social Governance， Concept Innovation， Institutional Innovation， Policy Innovation