李颖 邓念国

摘要：随着公众对政府提供和改善民生服务的需求日益增加，公共产品在政府治理绩效中的占比不断加大，并在深层次驱动着国家治理体系的变革。伴随着政府职能转变与机构改革，政府将核心职能之外的许多民生服务逐渐外包，并开始扩大向社会组织购买公共服务的规模和力度。国家改变了以往“宏观鼓励、微观限制”的操作逻辑，选择在宏观和中观政策上为服务类社会组织发展提供更为系统性的强支持方案，并将其纳入整个国家治理体系的框架当中，使其成为有机联动的部分。实践中的具体官僚国家运行机制限制了整体性国家规划的预期效果，社会组织与政府间的关系从原来的分散化依附转向属地化依附状态。

关键词：社会组织；国家—社会关系；系统化建构；属地化依附

中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1008—7168（2019）01—0020—09

引 言

在我国推进国家治理体系与治理能力现代化的过程中，国家与社会关系的相互调适是重要的一环。同时，随着公众对政府提供和改善民生服务的需求日益增加，公共产品在政府治理绩效和合法性结构中的比重不断加大，并在深层次驱动着国家治理体系的变革[1]。伴随着政府职能转变与机构改革，政府将核心职能之外的许多民生服务逐渐外移。尤其是中央对加强机构编制的刚性约束力做出承诺后①，地方政府管理事务的人手和行動空间都受到更加严格的限制，因而地方政府将更多的公共服务事项转移与外包。向社会组织购买服务已经成为国家层面的共识，重要性逐渐凸显。与原有的政社关系散状式的交集不同，购买过程已成为两者互动的新结点，使其产生了更为频密的接触，是集中展现其结构性关系与策略性互动的重要场域，也成为观察政社关系变迁的有效对象。政府向社会组织购买公共服务对第三部门发育产生了何种影响？政社关系在购买服务背景下是否演化出新的治理取向？其意义何在？本文通过从宏观的整体性国家意图与中观的具体国家实践两个视角进行分析，对以上问题进行梳理。

一、整体性国家视角：系统化建构的治理取向

合法性机制、效率机制与社会网络是观察和解释组织行为的三种视角[2]，也是影响组织间关系的重要因素。国家作为最宏大复杂的组织，决策时必然会从上述几个维度出发进行综合考量。同时，国家中心视角认为国家是有相对独立利益和目标的组织，能够超脱狭隘和局部利益的限制，对环境做出主动判断，掌握对社会的主动性[3]。新世纪以来，中国国家与社会组织关系从国家的应对型防守转为更为主动进取的引导培育，通过增加资源投入，加大对社会组织的吸纳能力，其总体思路正是从合法性、效率与网络三个角度出发进行设计的。政府改革与社会治理有相互呼应、同步之势，初步呈现出形塑社会的系统性考量。国家在社会领域的行动正从以往的冲击—反应型应对转为更加进取的社会建构意图，反映出其自主性增强的现实。

（一）推动形成社会组织自主性与边界意识

近年来，政府相继出台的数项政策都指向了以往政社不分的症结，意图解开组织与权力边界不清的难题，在政治和法律地位上进一步明晰社会组织的法律地位。2017年实施的《中华人民共和国民法总则》将三大类型社会组织归入非营利法人类别，对于中国社会组织来说具有里程碑式的意义，社会组织的法律身份和治理主体地位在政治和法律层面得到承认。在党的十九届三中全会上，社会组织作为党和国家机构改革的一部分，第一次被纳入国家最高层面的机构进行改革设计，成为国家和社会治理改革中的重要力量主体。这意味着社会组织在具有更为独立法人资格的同时，被纳入国家整体改革的统筹谋划体系。

与此同时，国家通过强制性规定对社会组织与政府权力关系予以界定。2015年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》（以下简称《方案》），将行业协会商会纳入与其他社会组织同等的管理标准进行规范。《方案》规定取消行政机关及下属单位与其主办、主管、联系、挂靠的行业协会商会的关系，实行职能分离，机构、职能、资产财务、人员管理、党建、外事等全方位脱钩，实行完全分离和独立。整个脱钩方案既有经济方面的考量，又是一个政社分开、“放松控制”的过程， 其目的在于保持行业协会商会作为政府与市场中介桥梁作用的同时，放大它们的利益代表功能与行业自我约束功能，增强它们社会属性中的自律性与权威性特点。这既是政府与市场关系规范化的要求，又呈现出国家与社会关系模式变迁的逻辑和基本特征。通过切割政府对协会商会人员与活动的决定权和审批权，既减少了政府的行政控制，又强化了协会商会实现“利益代表”和“协调”的动力和能力，降低了行业协会商会因为权力勾连而成为行政机关的附属机构的风险[4]。

以竞争促发展的政策导向也是推动社会组织自主性生成的重要思路。伴随“一业一会”到“一业多会”探索的逐步深化，以及放开行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类四类社会组织的直接登记后，国家层面释放的信号实际上已比较明晰，即通过竞争促进社会组织的自主性生产及提升组织内部运行能力。尤其对于各地培育的公益服务类社会组织，无论是“条”上的职能部门，还是“块”上的地方政府，出于自身的制度逻辑、绩效考量与职责要求，大多希望所培育的社会组织能尽快成长起来，增强承接服务的专业能力和资源获取能力。在社会组织的活动过程中，主管部门除了控制必要的政治风险，并不必然直接介入组织的日常活动、行动过程与目标设定。事实上，笔者在调研中发现，对于国家鼓励发展的组织类型，作为孵化方的政府往往希望所培育的社会组织能增强组织存续与发展能力，从而降低政府部门的人力资源投入以及管理和服务成本。

需要说明的是，国家推动社会组织自主性与主体意识的形成，并不意味着其独立性的出现。原因就在于独立性与自主性是社会组织的两个面向，两者虽然相关但可以拆分[5]。正如市场主体与政府关系一样，组织边界的明晰和彼此独立并不一定影响二者的合作，国家对社会组织法人地位的确认与强调能使政府通过资源投入对后者维系影响的同时，减轻其他附加责任。

（二）扩大治理空间与服务主体增量

梳理社区治理空间、培育社会组织和社工人才及增加购买服务分别从空间、储备与资源三个维度为社会组织提供了综合性机遇。中央和地方各级政府不仅确认了社会组织在公共服务承接中的主体地位，还通过增加社会/社区工作岗位，购买社工服务，增加可以承接服务的人才储备。2012年， 党的十八大报告中首次明确了“社区治理”的重要性，突出社区自治与社会治理的有机衔接，显示出国家层面对社区“去行政化”的重视。2013年，党的十八届三中全会将社区治理纳入国家治理现代化的改革布局。2017年6月， 中办国办在《关于加强和完善城乡社区治理的意见》中强调城乡社区减负增效，编制社区公共服务指导目录，补齐基层治理短板。建立社区工作事项准入制度旨在为社区自治划出空间，而国家和地方社区/社会工作者队伍建设的规划意在夯实可以进入社区的专业工作能力。

2016年中办国办印发的《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》提出建立社区社会组织综合服务平台。发挥社区社会组织在社区多元治理格局中的作用，并形成与社区自治及社会工作之间的联动机制。政府采取购买、项目资金、补贴等措施进行扶持，加大对社区社会组织扶持力度，鼓励探索孵化机制和基地建设，通过社区社会组织为社区中的弱势群体提供有效服务。而支撑社区社会组织的社会组织人才体系建设也被纳入国家人才工作体系，如完善职业资格、注册考核、职称评定等，增加社会工作吸引力及职业上升空间。在国家示范效应下，各地社会工作人才规划也得到了更多重视②。

与以往由民政部门单独发文不同，近年来关涉社区治理各个维度的方案多为党和国家中央机关印发，这既是国家意志的强力体现，又是跨部门共识的官方阐释。宏观层面的总体规划对地方政府的细则制定与操作具有强制性影响，购买公共服务由此与社会工作者及社会组织之间的关系更为密切。虽然各地的购买服务大多通过社会组织项目制与社区社会工作岗位制两种方式分开进行，但两者在社区空间中的接触会有助于相互交融和流动。事实上，东部一些城市的社区在社会组织孵化基地运转过程中，已经出现专职社工熟悉社区情况后创建社会组织、承接公共服务的案例，社会工作与社会组织相互打通的可能性已经出现。尽管社区行政化仍难祛除，居站分设、撤街强社、三社联动等模式尚在试验当中[6]，但国家层面的制度与机制安排确实已經呈现出对问题的系统性认知与解决取向，试图通过权责剥离和资源投入，以购买服务促进社会组织发展后劲和潜力空间，并增强政府的引导性作用。

（三）搭建社会组织公共性联结需求框架

社会存在多样化的联结和交往需求，社会组织作为社会中介载体有更为强烈的公共性向往。政府各类社会组织培育基地或孵化平台在进行管理和孵化的同时，承担了促进社会组织交流的部分功能，但更多的社会组织因缺乏渠道和平台处于实际上的游离状态。这既抑制了社会组织公共性表达功能，又导致政府监管难度加大。而政府提供的培育机会又经常与社会组织需求错位，很难有针对性地提高组织服务能力，对社会组织的需求表达也缺乏系统性接收渠道。

在行政体制之外，借力政党及群团组织发展组织、动员、整合和表达功能，通过枢纽型组织部分转移政府部门的监管与培育责任，是我国发展社会组织的新尝试。降低风险与减少监管成本的方式之一是以枢纽型组织带动组织间的交流、提升与监管效果。近年来，通过群团组织承担枢纽型组织功能，整合资源、承担培育和监管社会组织的功能即是主要方向。2015年出台的《中共中央关于加强和改进党的群团工作的意见》指出，“各级党委和政府要支持群团、组织在党组织领导下发挥作用，加强对有关社会组织的政治引领、示范带动、联系服务”。它再次明确通过将各类新兴组织和群体纳入群团组织的框架内，增强群团组织的广泛性。转变的部分政府职能转交给群团组织去转包，并在制度上做出安排，给予保障。

在现实操作中，北京市就将政府对社会组织的部分监管功能转移给认定的36家枢纽型社会组织，后者拥有对本领域内其他社会组织的登记、审查和年检权责，从而将分散的社会组织聚集在枢纽型组织周围。同时，在购买服务方面，也将北京市社会建设专项资金的部分权力转移给这些枢纽型组织，由它们对所管辖的社会组织进行资格初审、指导、协调与宣传组织。政府希冀通过它们同时达到减轻政府管理负担和实现组织之间利益表达及政社沟通的效果。上海市作为群团组织改革的试点城市，在工青妇的改革过程中，也有相似的思路和举措。各个城市还尝试将党建工作与社会组织培育结合起来，共同发现、贴近和回应相关群体的需求。

综上可知，在强支持的社会服务领域，国家不仅要在政治和法律层面系统构建和完善社会组织发展的制度环境，也要在中观层次的政策层面予以落实。如果说原来的分类控制是一种暂时性、观望性策略的话[7]，那么对四类社会组织的重点培育和优先发展已明显呈现出国家在社会治理上的主动导控意识与偏好排序。同时，国家并非只通过购买公共服务措施单线促进社会组织发展，而是将购买公共服务作为催化剂，同时采取了其他配套措施。社会组织主体性和这些措施在时间上有先后，进展程度上有高低，但都涉及政社关系的不同面向，体现出国家整体性顶层设计的意志。无论从政策文本的要求，还是从落地的操作细则中，国家在严控政治风险的同时，仍有明显的助推社会组织独立性、自主性和专业性的政策出台，以期增强整个领域的竞争性，提高公共服务承接能力。为厘清社会组织与国家权力的组织边界，更从政治与法律层次做出相应保障。

社会组织承接公共服务是作为社会建设的有机组成部分被纳入其中的，它为社会组织进入社区提供了得更多的机会和空间。同时，政府不仅向社会组织购买项目，还通过岗位购买培育社会工作人才，或者以“岗位+项目”的方式同时推进。社工人才培育和社会组织培育是购买服务的一体两面，在目标上是为今后的服务承接力量进行扩容，两者可以起到相互增强的作用。国家在鼓励发挥社会组织服务性功能的同时，也在探索有序引导、释放结社性功能的方法，以平衡社会组织的两种内在自然属性。