曹海军 吴兆飞

摘要：从传统社会到现代社会，简约治理始终是我国基层善治的目标。进入新时代，伴随社会治理重心下移，面对长期以来形成的“条块”矛盾、“内卷化”等诸多棘手问题和基层社会的复杂化，建设简约高效的基层管理体制成了我国基层机构改革的主要目标。以协作机制构建国家与社会的良性互动关系和以整体性治理理顺街道体制内部关系是简约治理的内在要求。上海和南京在街道机构改革过程中，通过加强街道属地管理、机构优化协同、向社会力量购买服务、精简办事程序的简约治理方式实现了复杂问题的简约化。综合各地改革实践和创新分析，综合化、扁平化、网格化、智能化、社会化将成为下一步街道机构改革的路径选择。

关键词：简约治理；街道；机构改革；协作；整体性治理

中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1008—7168（2019）01—0029—09

一、问题的提出

基层治理现代化是国家治理体系和治理能力现代化的基础。以城市为例，作为基层政权的派出机构，街道办事处在加强城市的居民工作、密切政府和居民的联系等方面发挥承上启下的枢纽作用，也成了压力型政府体制内党和政府联系群众的桥梁。自新中国成立以来，我国城市基层一直实施区—街道—居委会的管理体制，改革开放后，街居模式一度填补了单位制解体后基层管理的真空状态。但随着市场化的扩张和社会治理的复杂化，基层成分复杂、矛盾多发，街道则直接面向居民群众，同时还处于国家和社会的交汇点，属地管理的兜底责任日益重大。因此，加强和完善街道机构改革是新时代应对社会治理重心下移和加强基层政权建设的首要目标，同时也是提升基层治理现代化的必然要求。

作为基层政权的派出机构，街道机构改革的成效直接关乎基层政权建设和基层治理体系与治理能力的现代化。治理的重心下移和职能下沉在强化街道属地管理权限的同时，也使街道面临内外治理的双重挑战。一方面，街道体制内部“条块”矛盾突出，基层治理一直难以突破“内卷化”的困境，多余的运作程序削弱了基层的积极性与创造性，烦琐的体制机制束缚了基层工作者的能力；另一方面，居民对公共服务需求日益增长的现实成了倒逼街道改革的外部动力。

面对上述问题，以提高服务质量和供给效率为目标的街道体制改革势在必行，简约治理恰恰符合高效率服务供给的要求。它意味着街道机构和公共服务供给过程的精简，通过加强街道属地管理、机构优化协同、向社会力量购买服务、精简办事程序的简约治理方式实现复杂问题的简约化，最终促进公共服务下沉，打通公共服务的“最后一公里”。

本文基于简约治理的视角，将研究对象定位为城市基层治理和机构改革的关系，追溯从单位制到街居制再到社区制的不同时期街道推行简约治理的历史脉络和运行机制。在此基础上，结合新时代以来社会治理重心下移和服务职能下沉的现状，采用案例分析方法，以上海和南京为代表的街道机构改革实践为分析重点，归纳基层简约治理的改革路径。

二、从单位制到街居制：简约治理的

历史脉络和运行机制

传统的中国社会，因财政和行政规模约束得以推行的简约治理模式同样适用于当代社会。新中国成立以来，城市基层管理体制经历了从单位制到街居制再到社区制的发展历程，简约治理作为一种技术治理方法始终贯穿其中。

（一）单位制下的简约治理

古代中国在地方治理中一直有“皇权不下县”的传统，县级以下事务或问题基本通过非正式行政的方式得到解决，这与中央政府倡导的“无讼”式的问题解决方式相契合，即基层问题基层解决，不必上诉至更高一层或诉诸正式权力，从而极大降低了政府的管理成本。黄宗智将这种治理方式概括为“集权的简约治理”[1]，并指出它在中国特色的政治现代性中扮演着重要角色。新中国成立后，中国共产党将简约治理与群众路线政策有效结合，通过“政党下乡”[2]团结积极分子，培养新的精英群体，动员全党与全民积极参与治理。

关于简约治理的技术治理层面研究，学者们结合具体情况进行了多角度的论证。一些学者阐述了简约治理的内在机制。赵晓峰认为，简约治理的“形”是依赖当地人来治理当地民众的“准官员”制度，而“实”是“准官员”成为沟通国家与社会的桥梁[3]。部分学者强调简约治理的复杂性，结合具体实际阐述简明治理这一技术方法在操作过程中暴露的问题。吕德文指出，简约治理难以解决“钉子户”难题，它迫使正式行政介入基层治理领域，从而消解了简约治理[4]。谢小芹也指出，简约治理有极强的情境性，在具体实践过程中采用的策略主义逻辑极易扭曲国家规则治理的本意[5]。张紧跟和谢梦迪指出，基层执法中频繁出现的野蛮执法、暴力冲突、滥用职权等违规行为不断使“半正式治理”被污名化，很难再现作为传统基层治理经验的“简约治理”[6]。

综上，学者们以简约治理为理论工具解释了社会领域中“非正式权力”的具体运行情况，创新了基层治理的研究视角，但仍未能很好地把握简约治理的整体性演变脉络，尤其未能看到简约治理对當下频繁互动的国家和社会关系的影响，即对简约治理缺乏脉络化的分析。

改革开放前，城市基层管理主要表现为以单位制为主、街居制为辅的运作体制。单位制管理体制之所以使全面的动员与组织成为可能，在一定程度上继承了中国基层管理中“简约治理”的传统理念。在单位制下，简约治理表现为在基层管理实践中代表正式权力的街居制让位于代表非正式权力的单位制。单位制时代，绝大部分城市居民依附于单位而存在，很少会与所处单位之外的社会产生持续且有效的交集，在单位包办一切的制度环境下，人员流动性低，群众需求单一，社会结构简单。这一背景为单位制的顺利运行奠定了现实基础。街居制则主要负责管理那些无组织的边缘人，这些所谓的边缘群体在总人口中占比较少，且不断被单位消化吸收。因此，与非正式权力相比，能够容纳正式权力运转的空间极其狭小，可供街居制支配的资源极其有限，导致行政力量在基层管理中无法直接发挥有效作用。

单位制时期的简约治理之所以能被有效推行，在很大程度上是因为创造或继承了传统简约治理的社会基础和组织架构。一方面，单位制有与传统简约治理形式类似的熟人社会基础。单位制的社会结构虽无法依靠血缘将人们联系得那么紧密，但相似的生活和工作环境塑造了共同的身份，有限的空间限制了人口的流动，由此增强了人们对单位的认同感和归属感，在非正式权力的参与下塑造出“有机的团结”[7]的基层秩序。另一方面，单位制的管理形式为简约治理得以开展奠定了组织基础。即管理者依靠对居民的充分了解实现政策的有效执行。单位管理层既是政府的代表也是单位的直接领导者，这使他们能够准确把握政府和单位社会的张力，而个体对单位的依赖同样意味着要接受单位规章的约束，管理者依据掌握的个体信息完成对单位人的吸纳。

单位制社会的简约治理作为国家总体性支配[8]的工具而存在，维护社会秩序的稳定是简约治理的首要目标，以确保社会利益能够服务于国家意愿。但这一目标的达成是建立在社会和治理基础之上，一旦它高度依赖的社会基础发生改变，简约治理也将随之失效。改革开放加速了这一状况的到来，城市化和市场经济体制改革使单位制受到多重冲击，熟人社会被冲散，组织形式也随着人口的流动而被消解，总体性支配的淡化使简约治理失去了工具意义。后单位制下新的社会形态要求简约治理必须从对社会秩序的塑造向实现治理形式的创新转化。

（二）后单位制下的简约治理

后单位制时代，原有单位的行政和社会职能被街道承接，国家直接面向社会主体。伴随着快速城镇化的历程，我国开始由国家垄断、社会停滞、市场萎缩的简单社会向主体多元、政社互动、市场繁荣的复杂社会转变。后单位社会形态下，以街道行政力量为主导的基层治理暴露出复杂化的棘手问题（Wicked Problem）[9]。

基层棘手问题涉及内外两个领域。内部主要表现为街道职能的错位与缺位，外部则表现为政社关系中基层治理的“内卷化”。棘手问题的出现其实是街道长期“理性选择”的结果。就内部而言，在处理繁杂的基层事务时，街道习惯了不同部门处理不同事务的运作方式，导致街道内部出现机构臃肿、职责交叉、权责缺位、协调不畅等难题。另外，承担着过多行政压力的街道将管理和服务职责下放给居委会，导致后者受制于行政工作而无法正常履行自治职能。最终陷入基层治理“内卷化”和政府职能错位缺位的困境。面对后单位制下的新局面，街道不得不思考如下问题：是否可以采用同一方式解决街道面临的内外两种困境？这种转变对于基层治理意味着什么？街道应采取什么样的方式实现与社会多元主体的互动？

无论怎样，后单位制时期，棘手问题的解决必须避免复杂问题复杂处理，街道机构改革唯有重拾简约治理才能实现基层治理的现代化。但后单位制下的简约不同于依赖特定社会基础的传统简约，进一步讲，前者更多表现为正式权力如何简约运用，以获取高效的治理成果。针对内外两种差异化棘手问题，简约治理主要表现为以下两种情况：内部应该采用整体性治理方式理顺街道体制中的机构设置和组织关系，外部则应该结合协作机制构建国家与社会的良性互動关系。

第一，构建国家与社会的良性互动关系是街道面临的新课题。良性的国家与社会互动关系不是国家对社会的行政干涉，而是国家对社会的赋权增能。前者导致基层治理的“内卷化”，后者则符合“后单位时代”简约治理的要求。按照詹姆斯·斯科特的观点，国家行政力量对社会的介入目的之一是为社会创建出行政秩序，使社会变成可测量、可管控的工具[10]。如果社会可以被管控意味着社会活力的丧失和社会职能的弱化，行政力量的长期介入致使基层治理趋于复杂，这一复杂性主要表现为社会组织的行政化、高成本的行政支出和模糊的政社边界。简约式的国家和社会关系则表现为持续的相互赋权、清晰的主体界限和高效的治理成果。显然，以国家专断权力为支撑的复杂型治理无法满足政社良性互动的需求，简约治理要求社会能够被激励从而发挥自身的能动性。

协作型互动方式恰恰符合简约治理理念，它是简约治理塑造政社关系的具体运作机制。后单位制时代的基层，代表强制的街道和代表自治的社会是两个职能相异、界限有别的不同主体，但二者其实存在高强度的依赖。社会渴望从国家获得资金和政策的支持，同时与国家的持续互动还被看作是获得合法性的来源；国家则希望利用社会的专业优势弥补自身在服务供给等方面的不足。“资源依赖”为双方协作的达成奠定了基础。

协作有利于国家与社会相互赋权。就社会而言，协作机制超越了国家对社会的“嵌入性”[11]策略方式，嵌入的背后是要向社会赋权，即国家为社会组织的发展让渡空间，引导社会承接国家部分职能。就国家而言，社会向国家的赋权一方面肯定了国家的权威，确保政策在社会得以顺利执行，另一方面社会分担了国家的职能压力，国家基层渗透权力得到了加强，有效提升了国家的制度能力。简约治理下的相互赋权引导国家与社会从被动的单一化的“依附式发展模式”[12]向“共生式发展模式”[13]转化，降低了社会行政化的可能性。

协作明确了国家和社会的主体边界。国家向社会的赋权并不会导致社会的再行政化，因为协作的优势之一是通过国家和社会的互动构建稳定的伙伴关系，这一关系的达成要求双方具有独立的组织形式和地位[14]。同时，伙伴关系还将以正式的契约合同制约各自的行为，尤其是协作性契约高度强调合同的细节内容，这从法律层面屏蔽了国家对社会的干预[15]。复杂治理仅仅强调国家与社会的互动，却忽视了具体的互动形式，导致作为政府代理人的街道对社会缺乏足够的认知，将居委会对自身的依赖看作是管控居委会的契机。协作机制下的简约治理从制度层面规定了国家与社会的具体行为，使街道无法通过国家权力的自我复制和自我扩张强力介入社会。

协作能够促成高效的治理成果。国家和社会在组织结构、运转机制、价值取向、目标选择等方面存在显著差异，无规则的互动不可能将二者置于同一合作语境之下。协作机制建立在互惠共享的价值基础之上，参与主体拥有高度认同的集体目标，彼此的信任和互尊互重将最低程度地淡化差异性影响因素，如在服务供给中，国家和社会虽然掌握着不对等的资源，但都以提升服务质量和效率为目标，相互协作弥补了双方在需求识别、产品生产、服务递送等各环节的不足。相比于复杂治理，简约治理承认能力的差异但不过度依靠某一主体的权威，拥护话语主导者但也有明确的决策机制，这种平等的协商平台将促成主体间达成理想的治理成果。

简约治理是以“少量的行政成本满足了国家治理需求”[4]，政府对社会较少的干预将会减少成本支出，协作式的简约治理就是以不干预社会运作为前提，而是以积极性姿态培育社会。政府的协调和引领作用鼓励了社会承接政府职能，社会本身作为公共服务的参与者，以居民需求为导向的生产服务优势将促进与政府在政社协作中实现共治共建共享。

第二，理顺街道体制内部关系是机构组织设计的制度基础。街道体制内部关系主要是职能分工和权力关系。科层式垂直管理体系导致大量事务向街道倾斜，致使街道陷入有限的资源支持和高强度工作压力的矛盾中。一方面，长期管控式惯性思维制约街道无法突破以行政手段解决问题的窠臼。街道作为上级政府的执行机构直接仿效上级设置相似部门，上级也希望有对口部门方便自身政策的传达和执行，扩充街道编制和增加工作人员成为解决此矛盾的最直接手段，而资源因为层级的增加无法顺畅到达街道，即“纵向不到底”。另一方面，街道体制内部的复杂职能分工和权力关系降低了处理基层事务的效率。部门林立、自立门户、相互扯皮现象层出不穷，同一性质的基层事务被多次分割 ，未经合并打包的相似工作导致重复劳动和资源浪费，即“横向不到边”。

针对街道内部的棘手难题，必须避免“就问题看问题”的表面化解决方式。简约治理排斥增编制、扩人事等“叠床架屋”式的复杂应对手段，唯有加强部门间的整体性建设才能实现内部机制的简约。整体性治理作为解决街道内部棘手问题的治理机制，其核心目的在于跨越组织边界，整合各自独立的资源，实现政府的政策目标[16]。它是对政府体制内部出现的职能部门碎片化、分散化、孤立化等问题的回应。对街道而言，整体性治理就是要整合科室，归拢资源，將相似职能合并同类项，消除基层悬置、人浮于事及机构设置的不正当、不合理、不科学的隐患。

整体性治理解决了因机构臃肿、职责交叉等产生的“横向不到边”问题。整体性治理超越了部门间的职能分工，突破了政策执行过程中的部门组织界限，同一层级的科室部门被纳入综合性机构之中。这样，它的部门结构设置将从过去管理过程的取向朝问题解决取向转变，权威和主导性话语权也将集中于一个综合性部门。整体性治理极大地降低了行政成本，避免了因部门间协调不畅导致整个行政体系同时运转的情形，进一步巩固了街道在基层治理中的枢纽（Hub）作用。

整体性治理还解决了因层级错杂产生的“纵向不到底”问题。整体性治理不仅注重对横向部门的整合，同时着力于实现纵向层级结构间的协调[17]。整体性治理中的协调机制力图解决需要多部门、跨层级等参与的复杂问题，它跳出了传统科层制自上而下的命令传达式的惯性思维，也就是说，整体治理不拘泥于因“职责同构”所固定下来的上下级关系。在这种情况下，“纵向不到底”的问题将得到有效化解，街道所需要的资源不必再经过层层审查，审批环节被简化或压缩，保障了基层所需的人、财、物的充足。

三、街道机构改革地方探索

针对街居制存在的棘手治理缺陷，以上海和南京为代表的地方通过加强街道属地管理、机构优化协同、向社会力量购买服务、精简办事程序的简约治理方式实现了复杂问题的简约化。如果深入分析会发现，其实，两个城市实质上是分别以协作和整体治理两大机制重塑了国家—社会关系或街道体制内部权责关系，本质上还是从简约治理角度寻求棘手问题治理的简约化。

（一）整合社会力量，形成基层合力

国家向社会赋权的简约式治理能够有效发挥社会的自主性，社会承接政府转变后的职能，在服务供给过程中以服务供给者的身份满足居民群众的日常需求，与政府形成基层合力，促进街道和社会形成互惠、信任的“伙伴关系”[18]。其中，上海的街道办事处条例对如何在基层完善服务供给和加强国家和社会互动提供了指导性原则①。

第一，针对服务供给，不断优化政府购买社会工作服务平台建设。政府和社会在服务领域的互动是在协作机制的框架下为了满足消费者需求而进行的联合性活动。基层政府通过政策供给和资源支撑实现了与社会组织的专业服务生产优势的互补，充分利用市场现有的线下服务供应商资源库，形成完善的产品链、服务链和沟通链。上海市徐汇区在服务供给的社会化运作过程中打造了“徐汇生活云”信息平台，目的是吸纳公益性社会组织和志愿团队。参与主体采取协商决策方式，共同决策、共商议题，政府充分保障社会主体的知情权与建议权，引导社会服务向专业化和公益性迈进，方便居民群众通过“淘宝”自主选择的方式最大限度满足个性化需求。国家和社会在服务领域的协作，变革了政府包办一切的传统，确立了居民下单、社会生产、政府递送的服务供给流程，同时还简化了资源分配程序，实现需求与服务的直接对接。

第二，简约治理还在于街道改革中政府权力向社会让渡空间。政府向社会的赋权有效发挥了社会的专业优势，弥补了政府在产品生产、需求识别、服务递送中存在的缺陷。针对群众需求，浦东新区通过“供需对接”“一站式服务平台”链接志愿服务、专业服务、公益项目、慈善项目等外部资源，增强社区基本公共服务的便捷性，提高社区基本公共服务的水平。街道机构改革的目标之一就是提升社会主体的地位，引导和培育社会组织为居民群众提供更加贴心、精细、专业的服务。服务群众、方便群众本身是街道机构改革的重要导向，仅仅依靠行政力量很容易陷入服务供给源单一的被动局面，需要政府整合社区公共资源，健全公共服务网络，创新公共服务供给方式，更好地满足居民多样化、个性化、差异化需求。

在社会治理过程中，街道如何整合社会力量形成基层共治合力，从而为基层改革寻找一条高效路径是基层改革面临的难题。政府在服务供给领域独木难支，不断释放的社会活力也需要被基层认可和接纳。协作机制下的简约治理恰恰将政府的困境和社会的诉求融为一体，协作所倡导的互惠、平等、信任等观念为政府向社会赋权增能奠定了价值基础，它缓解了政府服务供给的压力，实现了对社会的吸纳。

（二）加强街道统筹，精简办事程序

南京市街道“中心化”改革通过整体性治理方式重塑街道体制内部关系，构建简约高效的基层管理体制。这种简约治理可总结为：加强街道统筹，精简办事程序；体制机制简约化，机构设置扁平化。

第一，横向推进大部制。南京市从权力结构、运行机制、职权配置等方面对街道内部权责关系进行了全方位整合。在具体操作上，为了有效提升为民服务的效能，将社区各项行政事务全部回收至街道“中心”“分中心”。针对街道内部存在的部门涣散、人员分离等问题，南京市以整体性治理为改革方向，变分散为集中，归并科室职能，建立“模块化”工作格局，前移“中心”集中办理，以区域联合、联动发展和成果共享为改革目标。针对资源浪费、权责脱离的问题，则全面整合办公流程，实施“前台受理+后台办理”“一门式导办”“全科社工”和“全程协办代办”等服务模式。南京市街道机构改革表明基层政府开始从以管控为目的的管理理念向以公共服务为核心的服务型政府理念转变，与之相配套的是改革部门平行共存的无序化存在，转而着眼于政府内部机构和部门间的整体性运作。

第二，纵向推进扁平化。针对基层事务工作暴露出的程序复杂、环节繁多等问题，南京市通过整合和精简办事程序构建了“扁平化”的服务机制。扁平化其实是整体性治理的实践，目的在于压缩管理层级，精简办事流程，减少中间环节。南京市通过建立区“联动指挥平台”，在街道中心实施“一门受理、一网协同、一站式服务”，进一步明晰了工作职责，实现社会服务资源的大集成、大联动，解决了服务于居民群众“最后一公里”的问题。“扁平化”改革是简化操作流程、提升基层服务效率的需要，它进一步强化了街道公共服务和社会治理的功能，并推动街道与群众、街道与社区、部门与部门三个层面在社会治理领域的循环互动。

南京市街道权责关系改革与街道“扁平化”机制改革促进了街道内部机构简约治理改革的体系化和制度化。街道体制内部关系的调整回应了基层饱受困扰的条块矛盾、权责脱离等问题。“扁平化改革”则在保证不扩编、不增人前提下实现集中式办公和开放式服务，以强化街道的托底功能，避免问题复杂化。简约治理下的整体性运作和集中式办公，减少了居民办事程序，使街道寓管理于服务之中，对整个基层而言，有助于属地化管理的支撑，使基层向整体协同、多方联动局面转变，促进基层运行更加规范化。

四、街道机构改革的实践路径

党的十九届三中全会通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》（以下简称《决定》）和《深化党和国家机构改革方案》（以下简称《方案》）。《决定》强调指出“加强基层政权建设，夯实国家治理体系和治理能力的基础”[19]。《方案》也指出深化地方机构改革要“合理调整和设置机构，理顺权责关系”[20]。由此可见，本轮党和国家机构改革与以往相比较，一个突出的特点就是从国家政权建设和国家治理能力的角度，首次全面阐释了基层机构改革的基本原则、主要目标和任务以及基于问题导向的各项举措，将其与国家和地方层面进行了纵贯式的系统性、整体性定位。

相较于党和国家机构改革中强调的协同、优化、高效等一般原则，街道机构改革要在遵循一般性原则的同时还应该考虑其特殊性，这一特殊性集中体现为简约治理。南京市和上海市在街道体制改革中分别采取的整体治理机制和协作机制有效地实现了街道体制设置和运行的简约，对其他地区有着极大的借鉴意义。

（一）综合化改革

综合化改革实现街道内部工作流程的简约。综合化改革是整体性治理的应用。首先，街道机构改革的核心命题是对职能的重新分工和对权力的重新配置。中央全面深化改革领导小组第十七次会议强调，“需要针对基层工作特点和难点，建立与基层改革实际需要相匹配的权责体系”②，优化上级对基层的领导方式。综合化改革即通过整合科室、归拢人力，将分散在各部门的职能和权力收归至类似于“一站式服务大厅”“综合服务大厅”等综合性服务机构，这与我们强调的破除碎片化状况、跨部门协作和整体性治理相符。南京市街道机构改革展现出了整体性治理的改革成效，它将有效解决多部门并存情况下出现的问题转嫁、目标冲突、缺乏沟通、各自为政、资源浪费等问题[21]。整体性治理下的机构将统揽基层事务，改变过去科室并行、职能孤立的混杂局面，仅需要居民“最多跑一次”就能够办理完相关业务。其次，综合化不完全是部门的精简，还在于通过强化党组织的枢纽地位提升街道的整体性。强化基层党组织引领下的统筹协同作用是明晰街道话语权、实现属地化管理的支撑，借助党的协同之力，使基层治理由权责分离、条块分割向整体协同、多方联动局面转变，促进基层运行更加规范化。

（二）扁平化改革

扁平化改革实现管理层次的简约。扁平化是对层级的压缩和整合，主要着眼于在不扩充编制的前提下保证基层的良性运行。基层就是要贴近并融入群众，如果仍然按照传统科层式思维在街道政权基础上“叠床架屋”重新设立一套指导性机构，那么综合机构的作用只会大打折扣，同时也违背了服务群众的初衷。扁平化管理的目的是“压缩管理层级，减少管理环节，延伸横向管理，加强资源整合，构建科学、高效、灵活的管理体制”[22]。基层事务类型多样，有必要从管理方法上着手减少管理层次，方便人、财、物等资源向基层汇聚，使群众切实感受到基层政权改革的红利，促进街道工作与居民群众需求无缝对接。

（三）网格化改革

网格化改革实现人员和编制的简约。网格化是伴随协作和整体治理的产物，它将街道管辖区域细化为简单的“网格状”管理单元，旨在提升基层工作的信息化、智能化水平，从而为居民提供精细化、全方位社区服务。它借助科技手段打破职能、科室以及层级间的边界，以居民需求为导向实现精准管理、精準服务。网格技术为街道筛选、归纳、分析居民信息提供了技术支持，“通过网格直接联结服务对象，使它的触角延伸到了最底层，做到了‘纵向到底，从而在组织体系上解决了基层管理与服务中‘主体缺位和‘管理真空问题”[23]。网格化是简约原则的直接体现，街道管理直接问需于民，居民诉求则问计于街道，这种双向化运作方式极大地降低了基层管理成本，促进相关机构之间协同联动的高效化。

（四）智能化改革

智能化改革实现信息收集和交换的简约。一方面，无论是整体治理还是协作，参与主体都需要依赖信息及时、充分、准确的交换，一个高效的信息交换网就显得至关重要了。智能化改革有效简化了行政流程，为决策者搭建了一套全方位、广覆盖、多功能、立体化的网络体系。另一方面，智能化还将街道、社区、居民进行紧密的串联和交互。街道可精准地了解居民需求，方便提供多层次的服务；居民利用智能网络及时反映自身问题，足不出户实现业务办理，极大提高了审批效率；社會组织则通过对信息的分析指导有针对性地开展具体服务。智能化下的简约式改革打破了社区服务中信息孤岛和信息不对称的难题，以“网格化”为补充和以“信息化”为手段的智能网络突破了资源不畅、信息闭塞的困境，以资源的互通共享进一步培育和发展出了特色型社区社会组织，弥合了公共服务供给中的技术漏洞。

（五）社会化改革

社会化改革实现政社互动的简约。社会参与是协作机制的一部分，政府之外的社会主体不应该是社会发展的旁观者，社会治理需要社会组织和居民的广泛参与，社会化改革实现了政府与社会在社区服务和治理上的有效对接和相互补充。习近平指出，“推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”。近几年，地方在进行基层改革的过程中涌现出“三社联动”“N方联动”“公益创投”等以推动治理重心向城乡社区下沉为突出特征的政社互动举措。通过政府购买社会服务开拓社会空间，利用资金支持调动社会组织的积极性，在这类实践活动中，社会组织的活力得到释放，专业性得到最大程度的发挥，有利于促进服务的规范化、精细化、科学化。与此同时，探索社区居民通过社区社会组织参与社区治理的路径和制度机制，形成深化社区居民自治的方法和途径，积极引导居民群众参与基层事务，在社区建设中群策群力、集思广益，提升居民对社区的认可度和归属感。街道机构改革的社会化特征突出政社互动的简约，使社会组织和居民成为社区治理的参与主体，从过去的被动接受转向主动作为，从参与行为的无序性转为计划性，实现深度参与，共同受益。

结 论

面对街道内部存在的职能错位缺位和外部政社关系中暴露出的基层治理“内卷化”等基层棘手问题，以整体性治理机制和协作机制为核心的简约治理为街道机构改革提供了一个重要指导原则。整体性治理主要厘清了街道体制内部的职能分工和权力关系，特别是综合性机构的设置避免了在跨部门、跨层级行政活动中出现的协调不畅、资源分散的问题。协作机制则确保了国家和社会良性的互动方式，国家和社会的相互赋权降低了行政运作成本，社会组织优势的发挥为政府服务供给提供了支持。各地的改革实践充分证明，低成本的运作机制和精简化的机构设置是未来街道改革的一个重要方向。简约治理就是要依靠协作中持续的相互赋权增能和整体性治理中对传统科层制壁垒的突破形成高效的治理成果，推动基层政权的建设。具体措施就是通过机构设置的综合化、管理层级的扁平化、区域划分的网格化、信息交换的智能化以及政社间的深度互动或加强街道统筹或整合社会力量，从而巩固街道在基层治理中的枢纽作用，形成基层合力弥补棘手治理缺陷，最终实现基层治理体系与治理能力的现代化。

注释：

①参见《上海市街道办事处条例》，http：//www.spcsc.sh.cn/n1939/n2440/n3334/u1ai135344.html，2018年8月12日。

②参见《让基层改革创新的步子更加铿锵有力——学习贯彻习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第十七次会议重要讲话》，http：//www.xinhuanet.com/politics/2015-10/13/c_128314536.htm，2015年10月13日。

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[责任编辑：刘琼莲]

Abstract： From traditional society to modern society，simple governance has always been the goal of good governance in Chinas grassroots governance.Entering a new era， with the shift of the focus on social governance，facing the thorny issues of long-standing bargaining involution， and the complexity of grassroots society， building a simple and efficient grassroots management system has become the main goal of grassroots institutional reform since the new era.It is an inherent requirement of simple governance to construct a benign interaction between the state and society through a cooperative mechanism and to rationalize the internal relationship of the street system with a holistic approach.In the process of street institutional reform， Shanghai and Nanjing have realized the simplification of complex problems by strengthening the management of street territories， optimizing the coordination of institutions， purchasing services from social forces， and streamlining the simple procedures of handling procedures.Through comprehensive analysis of reform practice and innovation， flattening， gridding， intelligence， and socialization will become the path choice for the next step of street organization reform.

Key words： Simple Governance，Street，Institutional Reform，Collaborate，Holistic Governance