任洋 姚顺波 薛彩霞 杨柳

摘要：在民主实施集体林权改革的要求下，通过中国南方集体林区658户农户调研数据，运用两步法Double-Hurdle模型重点研究林地产权结构优化及村庄民主程序对农户林业投入的影响。研究发现林地使用权与处置权优化具有显著的投资激励效应，而林地使用权的投资激励效用不显著。更重要的是，村庄民主能够显著正向调节投资激励效应，主要是林地通过使用权与处置权发挥作用的。可能的解释为村庄民主程序能够显著增强农户对林地使用权与处置权的感知、认知与信心。基于研究结论，提出三个方面政策启示：（1）虽然新一轮改革具有一定的投资激励效应，但是法律与制度层面的林地产权制度并未完全落实，基层政府仍有进一步优化和推进改革配套政策有效落实的空间，尤其是要重视林农收益权的提升;（2）相关管理部门须进一步引导农户正确、充分地认知其对于自身林地资源享有的权利，增强农户对林地产权的认知与信心，以加强政策效能;（3）政府仍需推进村庄民主制度建设，加强农民在村庄公共事务决策中的话语权，运用村庄民主程序显化基层群众的政策需求，以辅助政府进行有效的政策供给。

关键词：林权改革;产权结构;村庄民主;林业投入

中图分类号：F326.2文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2019）01-0128-09

引言

新一轮集体林权改革的本质是在政府主导和村集体自治组织参与下，通过村庄民主程序进行的农村林地产权结构优化[1]，旨在通过“一村一策，分林到户”的民主治理方式，依靠村内民主设计实施改革方案，在林业“三定”的基础上进一步公平地将集体林地承包到户，优化农村林地产权结构，提高农户林业生产收益预期和生产投资积极性，最终改善农民收入。此次集体林权改革被认为是继家庭联产承包责任制改革后农村的第二次革命，是进一步解放和发展农村生产力、建立充满生机和活力的林业发展机制的一次重大实践[2]。

现代产权理论指出，土地产权结构优化具有投资激励效应[3]，因为合理的土地产权结构有利于生产决策单元降低投资风险，增强其资产的排他性与收益性，并且能够促进生产要素高效配置。而村庄民主可以增加农户对林地产权的信心、认知及稳定预期[4]，还可以在某种程度上改变村干部个人理性压制村民集体理性的局面[5]，使得产权结构优化政策得以更好落实，从而激励农户生产投资[6]，最终实现农户生产要素配置效率与效益的帕累托改进[7-8]。部分实证研究也印证了此次改革的某些积极作用[9-10]。

然而，新一轮集体林权改革仍未充分达到预期的政策目标，改革“低效困局”广泛存在。有研究通过统计数据分析，认为只有44%的农户在改革后有林业再投资意愿[11]。究其原因，除非农就业机会增长等外部因素外，可能是新一轮集体林权改革要求因地制宜、民主改革，而村庄层面实践的主要组织者——村集体自治组织还存在民主选举、民主决策、民主管理、民主监督不同程度缺位的现象，致使改革政策没有充分、公平、有效地落实，并没有显著提高农户林业生产投资激励，并最终制约了林业生产效率与收益的提升。这是亟待解决的现实问题。

然而，既存关于集体林权改革投资激励影响因素的文献中，基于林地产权结构视角的相对较少，村莊民主的作用也未得到足够重视，且系统的理论分析和细致的实证研究较为缺乏。因此，村庄民主是否能够真正影响林地产权结构优化的投资激励效应？其影响路径如何？仍需进一步实证研究。基于此，本研究通过对南方集体林区农户抽样调查，研究地权结构、村庄民主对农户林业生产投入的影响关系，藉以探讨中国集体林权改革陷入“低效困局”的原因所在及其潜在的破解路径。

一、文献综述

（一）集体林权改革对农户林业投入的影响

随着新一轮集体林权改革在全国范围内实施，学者对集体林权改革影响农户生产投资激励的问题进行了十分丰富的研究，但研究结论差异显著。集体林权改革是否具有显著的投资激励效应仍是学者们讨论的焦点。

1. 集体林权改革对农户林业投入的积极影响。根据现代产权理论，安全的土地产权不仅能够有效激励当事人生产经营的积极性，而且有助于产权交易的实现，提高农地价值，强化农地的“财产禀赋效应”[12]。基于该理论的大部分研究认为，集体林权改革促成的产权的相对完整与稳定能够有效促进农户林业生产投入[13]。

另外，除测度客观的林地产权变量外，部分学者从农户的主观判断角度测度产权变量，并探讨了农户对产权结构优化认知程度对农户林业生产投入的影响。研究证实真正影响农户生产行为的林地产权是农户所认知到的林地产权。同时也指出，农户对林地产权的认知是其行为和决策的基础，而这种产权认知往往与法律或政策层面的产权具有一定的偏差[14]。

2. 集体林权改革对农户林业投入的消极影响。部分研究认为集体林权改革对农户林业生产投资的激励效应具有一定的局限性，是农户增加林业生产投入的必要而非充分条件。集体林权改革诱致的林地细碎化对农户林业生产投入水平构成负向影响趋势[15]。虽然集体林权改革在一定程度上促进了农户的投入行为，促进了生产要素高效配置，但是林地细碎化导致了额外的林业生产管护成本，弱化了其投资激励[16]。由于采伐限额制度的依旧存在，集体林权改革带来的农户林地面积增加并没有产生预期的投资激励效果，并且不彻底的林木采伐限额管理制度改革加重和扩大了权利寻租的负面影响，现行的林权抵押制度也未能解决农户的营林资金缺口问题[17]。

（二）村庄民主对集体林权改革的影响

目前，将村庄民主纳入林业经济管理研究视野的文献相对较少，针对集体林权改革的研究中考虑村庄民主影响的研究则更加稀少。贺东航通过农户调研数据分析了村庄民主程序在集体林权改革中的实施状况，及其对农户集体林权改革政策认知的影响，研究显示严格按照政府要求、通过民主程序进行集体林权改革的村庄相对较少，而且在民主改革的村庄中仍有部分村民对集体林权改革缺乏最基本的认知[18]。另外，张红等运用入户调查数据，通过多重差分法（DID及DDD方法）实证研究了集体林权改革和改革中的村庄民主决策程序对农户用材林劳动力投入的影响，研究结果显示：集体林权改革只能够提高通过民主程序进行改革的村庄中村民的劳动力投入;在通过强制方式及纯行政手段实施改革的村庄中，林农没有显著的扩大林业生产劳动力投入[4]。

上述研究创新地将村庄民主变量引入到集体林权改革投资激励的研究中，构建了村庄民主决策对集体林权改革投资激励影响的理论框架，并实证了村庄民主决策对集体林权改革的积极影响，这给予本研究一个新的研究视角与良好的研究基础。

二、理论分析与研究假说

为了保证集体林权改革的公平与效率，国家明文规定各村委会需要通过民主程序对是否改革以及如何改革进行表决和审议。本文所关注的村庄民主变量仅限于民主实施集体林权改革过程中涉及的民主程序，村庄民主和产权结构优化过程同时发生，且理论上这两类变量均能够对农户林业投入产生积极影响。下文分别就地权结构、村庄民主对农户林业投入的影响逻辑进行梳理，并提出具体研究假设。

中国的林地产权由使用权、处置权与收益权有机构成，各个产权又延伸出由具体产权政策界定出的权利束。基于农户营林视角，林地使用权主要包括林种选择权和林木所有权，处置权包括林木抵押权、林木采伐权、林地流转权与林木继承权，而收益权受林木销售权、林业税费和林业补贴的影响[19]。农户作为理性经济人，为实现自身利益最大化，会在自己所能感知到的林地产权所界定的权利集合和行为边界内做出最优生产投入决策[20]。土地使用权强调的是决策主体自主经营的行为空间。林地使用权包括拥有一定的林地面积、合法的经营期限、自主选择林地用途等，这些权利束是农户林业生产投入行为的基础和资源条件。可见，完备的林地使用权对农户的林业生产投资具有正向激励。基于上述理论分析，本研究提出如下研究假设：

假设1：林地（林产品）使用权受限越小，农户林业生产投资激励越大，即林地（林产品）使用权优化具有显著的农户林业生产投资激励效应。

根据现代产权理论，完整的林地处置权不仅能够有效激励当事人生产经营的积极性，而且有助于产权交易的实现，降低交易成本。在农户不能自由处置林地的情况下，国家凭借行政方式流动林地生产要素的成本是巨大的。相反，农户在充分自主的制度环境下，林业生产中的生产要素配置效率将会得到提升[21]。因此，林地（林木）的抵押权、采伐权、流转权、继承权的完善能够保证農户林业生产收益，提高农户林业生产投资激励。基于此，本研究提出如下研究假说：

假设2：林地（林产品）处置权受限越小，农户林业生产投资激励越大，即林地（林产品）处置权优化具有显著的农户林业生产投资激励效应。

农户的林地收益权可以保证农户排斥其他主体干预而独享林地产出收益。就制度层面来看，林产品收益权受限包括林产品销售权约束与制度成本增加。销售权的限制将导致林产品销售对象与销售半径的局限，进而阻碍农户在竞争市场环境中搜寻最优销售价格，导致农户利益受损。林地（林产品）收益权实现的制度成本则主要由林业税费与补贴决定。因此，在影响农户林业收益的其他因素不变的情况下，林产品销售权受限和林业税费负担对农户林业生产投资激励具有负向影响，而由于理性经济人有对高收益生产部门扩大投入的冲动，林业补贴带来的收益率溢价对农户林业生产投资激励具有正向影响。基于此，本研究提出如下研究假设：

假设3：林地（林产品）收益权限制越小，农户进行林业生产投资的激励越大，即林地（林产品）收益权优化具有显著的农户林业生产投资激励效应。

在中国不完善的民主环境下，理论上村庄民主可以从以下两个方面影响产权结构优化的投资激励：（1）通过民主程序进行集体林权改革，能够提高农户对林地产权稳定性的信心。这是因为集体林权改革过程中的民主程序能让村民意识到自己对村庄事物具有表决权、以民主方式进行的集体林权改革中获得的权益没有那么容易被剥夺、林地投资的未来收益能够获得保障。（2）村民通过村民大会或村民代表大会等民主程序参与，能够对政策意图及产权结构调整内容有更为深入的认知，而对产权结构优化的认知能使农户认知到自己能够获得更高的生产收益，使得生产边际收益曲线的向外扩张，从而提升投资激励。同时，村庄民主是农民在社区事务中利益表达的重要手段，可以改变村集体自治组织的治理模式，提高其对民众政策需求的敏感度，增加对村干部的问责，促使村集体自治组织出台有利于村民的改革方案，并且监督政策有效落实，从而使林农林业资产具有更强的排他性与收益性，进而激励农户进行林业生产投资。显然，通过上述两个途径村庄民主可能调节林地产权结构优化影响林业生产投资的过程，即其充当调节变量，具有显著的调节效应。因此，本研究提出如下研究假说：

假设4：村庄民主对林地产权结构优化影响农户林业生产投资的过程具有显著的调节效应。

（二）数据来源

本研究数据源于2018年1-2月课题组在中国南方集体林区的农户实地调研数据，采取的抽样调查方法为：第一阶段挑选具有代表性的南方集体林区福建、江西、湖南作为样本省份;第二阶段在上述每个样本省份内选取2个重点市县（福建省：上杭县、周宁县;江西省：安远县、资溪县;湖南省：会同县、衡山县）;第三阶段在各林业生产重点市县内选取8个样本乡（镇）;第四阶段在各样本乡（镇）内根据参与改革的集体林面积占村总林地面积比例，将村庄分为高、中、低参与度3个层次，以分层随机抽样方式在每层随机抽取1个样本村，进行村级问卷调查;第五阶段在每个样本村随机选取5个林业生产农户进行农户问卷调查。此次调研共发放村级问卷144份，农户问卷720份，剔除不能满足本研究指标要求的样本，最终使用了658户农户信息，其中549户在集体林权改革后进行了用材林林业生产投入。需要特别注意的是，由于集体林权改革在南方集体林区所涉及的林地以用材林为主，因此本研究仅关注样本农户的用材林生产投入。

（三）变量选择与测度

1.因变量的选择与测度。由于农户林业生产投入响应与投入强度是两个相对独立的生产决策过程，因此本文拟分别考察林地产权与村庄民主在生产决策的上述两个阶段中分别发挥的作用及差异。又由于林业生产的长周期性，且林地投入多集中于林木栽种与早期抚育环节，农户难以精确描述林业生产投入的时间序列数据，因此本文使用劳动力与资本的观察期（新一轮集体林权改革实施后）累计值衡量农户林业生产投入。该累计值在衡量农户投入响应时，为二元虚拟变量;该累计值在衡量农户投入强度时，为连续型变量。

2. 核心自变量的选择与测度。

（1）地权结构的测度。首先，对林地产权结构进行界定。产权由所有权、使用权、处置权及收益权四类产权分项构成，每种产权又可以分割为若干相关联的权利束[22]。由于在中国林地所有权归集体所有，因此在集体林权改革中，能够影响农户生产行为的产权分项只包括使用权、处置权与收益权[23-24]。

新一轮集体林权改革通过中央政策、国家法律以及部门规章等正式制度构建了农户林地产权结构，并通过配套政策规定每一种产权分项的边界。本研究认为，集体林权改革后，农户拥有受限制的林地使用权、处置权和收益权，各产权变量的具体表现形式为其对应的若干政策指标。具体测量指标与政策等级划分情况见表1[19]。

然后，在上述指标体系基础上，运用熵权法确定各层级产权变量政策指标的权重[19]。本文以熵权法为基础确定各层级产权变量政策指标的权重，以避免采用主观赋权方法的不确定性与模糊性。基于政策指标熵权及其对应的样本赋值，分别计算农户的使用权、处置权与收益权指数。

四、实证结果分析

根据表4中的估计结果，本文分别从地权结构、村庄民主和控制变量3个方面分别分析农户林业投入决策行为的影响因素及其可能的影响机理。

（一）地权结构

使用权、处置权能够相对稳定地显著促进农户林业劳动力和资本投入概率，并且可以有效地正向影响农户投入水平，假设1、2得以验证。而收益权的投资激励效应并不稳定，尤其是对劳动力投入的激励效应并不稳定，假设3并不显著成立。可能的原因包括3个方面：（1）地方林业管理机构对林农林业生产收益权的约束中，对销售对象、销售范围的规定更多的是在引导林农合理的选择林产品销售渠道，宏观地调整林产品销售的空间结构，林农的理性销售意愿并没有被过度干预，因此扩充后的农户林产品销售权并不能成为刺激农户投资的主要动因。（2）可能改革后给予林农的林业补贴力度依然较弱，不能够显著提高农户林业生产的积极性。（3）可能是由于改革前林业税费的不断减免，导致林农经营税费负担并不沉重，林业税费并不是林农进行林业生产投入决策时考虑的主要因素之一，因此即便此次林权改革进一步减少了相关林业税费，其投资激励效应仍然相对较弱。

（二）村庄民主

村庄民主与林地使用权、处置权的交互项系数在劳动力与资本投入决策行为影响因素模型中均稳定显著，表明村庄民主能够显著的正向调节产权结构优化的投资激励效应，且这种调节作用主要是通过林地使用权与处置权得以实现，同时这种调节效应在农户劳动力与资本投入决策中并无显著差异。因此，研究假设4得到部分证实。可能的解释为集体林权改革通过村庄民主程序增强了农户对其林地使用权与处置权的感知信心，改善了林农营林收益预期，从而积极影响了农户林业生产投资激励。

（三）控制变量

户主受教育年限对农户林地劳动力与资本投入的概率及投入水平均具有显著的负向影响，可能的原因为户主受教育水平的提高能够增加其家庭非农收入，降低其林业依赖度，因此其教育水平越高，其进行林业生产的概率与投入强度越低。然而，有趣的是农户家庭成员的党员或村干部履历对林农进行林业生产投入的概率并没有显著的影响，这可能是因为党员或村干部履历带来的交易成本减少虽然存在，但还不足以使得农户的营林收入显著高于其机会成本，因此农户并不会因为此类家庭社会资本的存在，而将生产要素从其他生产部门抽离，转而投入到林业生产中。

五、结论与讨论

研究表明新一轮集体林权改革引致的林地产权结构优化具有显著的投资激励效应，而村庄民主能够显著正向调节产权结构优化的投资激励效应。另外，实证结果显示，农户林地收益权的优化并没对农户产生稳定显著的投资激励效应，村庄民主对其也没有显著的调节效应。

基于以上研究结论，本文提出三方面政策启示：（1）虽然新一轮集体林权改革具有一定的投资激励效应，但是法律与制度层面的林地产权制度并未完全落实到政策安排及其实施层面，基层政府仍有进一步优化林业产业政策安排、推进改革配套政策有效落实的空间，尤其是要重视林农收益权的优化;（2）相关管理部门须进一步引导农户正确、充分地认知其对于自身林地資源享有的权利，增强农户对林地产权的认知与信心，以加强政策效能;（3）政府仍需推进村庄民主制度建设，加强农民在村庄公共事务决策中的话语权，运用村庄民主程序显化基层群众的政策需求，以辅助政府进行有效的政策供给。

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