翟绍果 张星 周清旭

摘要：易地扶贫搬迁政策对于深度贫困地区脱贫攻坚具有重要意义。运用政策网络理论梳理其演进过程后发现，府际、生产者、专家网络在易地扶贫搬迁政策中的影响力日益增强，搬迁形式呈现出从移民自主开展到多方协同合作的总体特点。目前，该政策在资金支持、组织领导、政策体系与保障力度方面取得了一些进展，但还存在瞄准失焦、执行偏差、衔接缺乏、力度不足的问题，需要各网络主体通过形成共同价值选择、推进多元协同行动、实现体系优化来推动政策创新。

关键词：易地搬迁;贫困治理;政策网络;政策创新

中图分类号：F301;D632.4文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2019）01-0015-08

一、问题提出：反贫困战略中的易地扶贫搬迁议题

改革开放40年来，我国取得了令人瞩目的经济成就，但贫困问题依然存在。为了消除绝对贫困、促进共同富裕，精准扶贫成为反贫工作的新思路，在其实践探索中，发展生产、易地搬迁、发展教育、生态补偿、社保兜底5种模式在各地区发挥了重要作用。而对于生存环境过于恶劣的深度贫困地区，在不忽视其他举措的同时，更应发挥易地搬迁模式的积极效应，化解“一方水土养不活一方人”的发展困境。“十三五”期间，我国还需搬迁建档立卡贫困人口约1 000万人，新一轮搬迁面临着搬迁任务更加繁重、资源约束日益严峻、搬迁对象更加贫困、后续工程难度更大等新的挑战[1]。因此，进一步完善和落实易地扶贫搬迁政策，切实提升搬迁群众的安全感、幸福感与获得感，对于圆满完成脱贫攻坚任务有着重要意义。从易地扶贫搬迁的政策演进出发，立足成效与问题，思考政策创新的路径，一方面有利于丰富贫困治理理论与相关政策研究，另一方面也有利于为深度贫困地区开展易地扶贫搬迁实践提供参考和支持，助力精准扶贫。

作为反贫困战略中的关键议题，易地扶贫搬迁的关键在于通过迁移活动更改贫困群体的居住地，以期打破恶劣自然环境对其生存、发展权利的限制。关于生存环境对迁移活动的影响，西方主要采用“生态移民”与“环境难民”两个概念加以研究。1900年，美国科学家考尔斯率先提出“生态移民”一词[2]。2007年，国际移民组织将“生态移民”明确定义为“由于环境发生突然或缓慢变化，对人们的生活或生存条件产生不利影响而被迫或主动、暂时或永久离开家园的人或人群”[3]。1976年，Lester Brown提出“环境难民”[4]。1985年，联合国环境署研究员EI-Hinnawi将该词定义为“由于显著的环境崩溃导致人们的生活质量受到严重影响，甚至生存受到威胁，从而不得不选择迁移的人”[5]。

国内的相关研究则伴随我国的易地扶贫搬迁实践而逐步发展。1983年，宁夏回族自治区通过“吊庄移民”的形式将南部干旱高寒山区中的贫困村整体迁移到易于耕作的北部平原。随后，其他省市相继开展了异地安置人口的尝试，学界也开始关注“异地扶贫开发”这一命题，如李进参对于中国异地开发扶贫模式及经验的分析[6]，吴昌学等人对于湖北某村异地扶贫情况的调查[7]。2001年国家计委在规划易地扶贫搬迁试点项目区时，正式提出了“易地扶贫搬迁”这一概念。2006 年国家发改委在《易地扶贫搬迁 “十一五” 规划》中明确指出“易地扶贫搬迁，亦称生态移民”。但相对于“异地扶贫”和“生态移民”，“易地扶贫”至今仍是国内研究的主流概念。例如周恩宇等人基于社会文化转型提出易地扶贫搬迁需在实施中考虑社会文化治理要素[8];何得桂等人从社区管理和政策执行出发认为扶贫移民需要创新基层治理[9];汪磊和汪霞基于贵州省的调查数据分析了易地扶贫搬迁前后农户生计资本的变化及与增收间的关系[10]。但总的来说，学界目前多采用实证分析方法研究易地扶贫搬迁政策在各地实施过程中的现状、问题与对策，而较少从宏观的视角分析该政策系统的发展与困境。实际上，考察易地扶贫搬迁政策的演进过程，总结其中蕴含的规律，有助于深化政策認识，并进一步推动政策创新。

二、政策演进：从自主搬迁到协同搬迁的搬迁历史

作为一项公共政策，易地扶贫搬迁具有主体多元性，各主体共同影响政策的轨迹与实施效果。20世纪70年代西方兴起的政策网络理论，虽然在不同地域和视阈下的定义不同，但其核心始终是政策主体的互动及其形成的关系结构[11]。因此，政策演进与政策网络模型有着相当程度的内在契合性，运用政策网络分析政策演进，具有重要的理论和现实意义。

在所有关于政策网络的定义中，Rhodes与Marsh的观点最受认可，即政策网络是“国家和社会行动者在政策互动的过程中由于利益关系形成的组织群落”。Rhodes还提出了政策网络的5种类型：（1）政策社群：指有权参与政策决策和执行过程的团体或个人组成的网络;（2）专业网络：指专业团体或人士形成的网络;（3）府际网络：是以地方政府为代表的组织所形成的网络;（4）生产者网络：指生产者们组成的网络;（5）议题网络：是能够参与到某种政策议题的讨论或会受到这种议题影响的团体或个人形成的网络[12]。根据Rhodes模型，即按照利益相关者的资格和相互紧密程度，可将易地扶贫搬迁政策网络细化为政策社群（以高层政府为主体）、专业网络（专家学者）、府际网络（以地方政府为主体）、生产者网络（以企业为主体）、议题网络（以易地扶贫搬迁户为主体）。在该政策演进的不同阶段，虽然政策社群始终发挥着主导作用，但五大网络的价值序列还是产生了一定的变化。我国的易地扶贫搬迁政策从最初主要强调议题网络自身的主动性到逐步发挥府际网络的推动作用，再到充分调动多元网络的协同力量，实际上是走出了一条从自主搬迁到协同搬迁的基本路线，具体可以分为以下4个阶段：

（一）1980-1990年，中央鼓励、移民自愿阶段

“三西”计划中的“吊庄移民”为易地扶贫搬迁开创了实践先河。1982年12月，国务院办公厅发布了《关于成立三西（河西、定西、西海固）地区农业建设领导小组的通知》，宣布成立“三西”地区农业建设领导小组，鼓励定西、西海固等地贫困农民自愿流向河西、河套谋生，迁出地和迁入地政府提供一定支持，并在河西、河套兴建水利工程实现以工代赈，工程结束后民工可自愿选择留返。在“三西”计划中，专项建设资金主要用于农田水利基本建设（47%）和林草畜牧业发展（21%），开荒、移民只占5.9%[13]。

由于国家经济建设尚处于起步阶段，政策社群掌握的经济资源还很有限，对于易地扶贫搬迁只能开展小范围试点，形成了两头有家、来去自由的“吊庄移民”。这样原始的搬迁不仅难以保证扶贫效果，甚至连易地的形式都未能真正实现。很多搬迁户又自行返回原址生活。

（二）1990-2000年，中央引导、各地跟进阶段

“八七”扶贫期间形成的开发式移民，为易地扶贫搬迁提供了模式基础。1994年中央政府颁布实施了《国家八七扶贫攻坚计划（1994-2000年）》，明确指出我国贫困人口主要分布在中西部，并且面临着地域偏远、交通不便、生态失调、经济发展缓慢等多方面困难，是扶贫攻坚的主战场。1996年，《中共中央国务院关于尽快解决农村贫困人口温饱问题的决定》又再次强调：“对缺乏基本生产生活条件的少数特困村，要按照农民自愿的原则实行开发式移民。”

在政策社群指引下，作为府际网络成员的西部各省（自治区、直辖市）政府陆续出台了相关政策，先后将易地搬迁纳入地区扶贫措施体系中。例如，广西出台了《广西贫困地区部分群众异地安置试点方案》《自治区石山地区部分群众异地安置工作若干规定》等省级文件，将大约10.6万人搬迁到条件较好的地区[14];云南省于1999年出台《云南省人民政府关于实施异地开发扶贫的决定》，对扶贫移民的政策对象、资金来源、组织领导等问题进行了规定。

（三）2000-2010年，中央布局、地方协同阶段

央地协同的深化使得易地扶贫搬迁开始从一个政策方向逐步转变成有计划推行的一项系统工程[13]，实践上有巨大成就与突破。在“八七”计划基础上，《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》提出要结合退耕还林还草对居住在生存条件恶劣地区的特困人口实行搬迁扶贫;试点先行，搞好规划，稳步推进;坚持自愿原则;鼓励经济发达省市适当吸收贫困地区扶贫搬迁人口。2001年6月，国家计委地区司正式确定西部的宁夏、云南、贵州、内蒙为国家易地扶贫搬迁试点项目区。2007年，《异地扶贫搬迁“十一五”规划》系统阐述了易地扶贫搬迁的要求。根据政策社群的宏观规划，府际网络进一步制定了细化政策。例如，2001年初，云南省制订了《云南省易地开发扶贫“十五”规划》，同年8月颁布了《云南省2001年国家西部易地开发扶贫安置试点工程实施方案》。甘肃省则先后出台了《易地扶贫搬迁试点工程管理办法（试行）》和《甘肃省易地扶贫搬迁试点工程竣工验收办法（试行）》。

（四）2010-2020年，多元参与、精准发力阶段

“精准扶贫”理念提出以来，易地扶贫搬迁更加注重多元参与和全程精准。2011年，《中国农村扶贫纲要（2011-2020年）》将易地扶贫搬迁作为专项扶贫项目之一。2012年，《易地扶贫搬迁“十二五”规划》提出行政区内缺乏安置资源的，可创造条件跨区安置，再次强化了府际网络成员的互动性与凝聚力。2016年来，政策社群与府际网络共同推进易地扶贫搬迁工作，逐步建立健全政策和制度体系，并于2018年4月制定和发布《中国的易地扶贫搬迁政策》白皮书。

综上，易地扶贫搬迁政策在我国的历史演进见表1。

表1我国易地扶贫搬迁政策历史演进

阶段政策目标政策主体政策背景政策内容政策手段

1980-1990年中央鼓励移民自愿阶段改善土地制度改革后的发展不平衡政策社群经济建设刚刚起步，政策社群可运用的经济资源有限“三西”计划：①鼓励定西、西海固等地贫困农民自愿流向河西、河套谋生;在河西、河套兴建水利工程以工代赈。建立试点区域，鼓励移民自愿，相关政府提供支持

1990-2000年中央引导各地跟进阶段解决剩余贫困人口温饱问题政策社群府际网络专家网络救济式扶贫效益减弱，扶贫开发进入攻坚阶段中央：《国家八七扶贫攻坚计划》等;地方：《广西贫困地区部分群众异地安置试点方案》《云南省人民政府关于实施异地开发扶贫的决定》等。中央宏观引导，西部制定具体政策

2000-2010年中央布局地方协同阶段进一步解决剩余贫困人口温饱问题政策社群府际网络专家网络综合扶贫效果日渐式微，贫困问题解决难度日益加大中央：《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》《异地扶贫搬迁“十一五”规划》等;地方：《云南省易地开发扶贫“十五”规划》等中央整体规划，西部四省（区）积极协同

2010-2020年多元参与精准发力阶段巩固前期扶贫成果增强扶贫精准程度政策社群府际网络专家网络议题网络企业网络传统易地扶贫协调难度大、扶贫资源配置低效，社会合力没有形成中央：《中国农村扶贫纲要（2011-2020年）》，确定14 个连片特困区和精准扶贫体系;地方：将精准扶贫应用于地方易地扶贫搬迁工程，提高扶贫标准、建设大数据管理平台、成立省级扶贫开发投资有限公司等中央指挥，地方落实，社会力量积极参与，共同推動易地扶贫精准化

同时，议题网络也在推动着政策不断完善。一方面，政策社群更加关注贫困群众的获得感，在移民社会融入与后续发展能力等方面推出多项举措，确保贫困群众“搬得出、稳得住、能致富”，充分体现了政策社群乃至整个政策网络对于民意的重视[15]。另一方面，府际网络把尊重群众意愿作为前提，根据地区发展条件，进一步发挥制策施策的主动性，如甘肃省在就近搬迁安置模式的基础上，探索了新开发土地大规模集中安置、城镇化安置、国有农（林）场安置、跨县区安置等多种方式。此外，无论是中央规划，还是各省市的具体实践，都更加重视生产者网络和专家网络的作用，出现了越来越多市场化运作的投融资主体和建言、评估、监督的第三方，政策科学性不断提高，成为包含产业、生态、教育、医疗、社会治理等多项内容的复杂体系。

三、政策困境：从瞄准失焦到政策乏力的治理不足

随着工程的纵深推进，易地扶贫搬迁在资金支持、组织领导、政策体系与保障力度方面取得了长足进展，但目前仍然存在瞄准失焦、执行偏差、衔接缺乏、力度不足一系列问题。

（一）资金支持继续扩大，但瞄准存在失焦

充足的資金保障是开展易地扶贫搬迁的物质基础。截至 2015 年底，中央累计安排易地扶贫搬迁中央补助投资363亿元，仅“十二五”期间就带动多方资金近 800 亿元[1]。此外，农发行取消了贫困地区地方政府财力的准入条件，实行差别化利率，截至2016年6月底，该行共审批易地扶贫搬迁贷款4 138.4亿元，涵盖搬迁人口668万人[16]。国开行则于2016年成功发行9期易地扶贫专项金融债券，筹集易地扶贫搬迁信贷资金336亿元，次年又推出易地扶贫搬迁专项柜台债，涉及8个省（区）共18个易地扶贫搬迁项目，惠及建档立卡贫困人口约65万人次[17]。

尽管资金投入不断增加，但当政策的社会发展诉求与政治性诉求存在差异时，政治性诉求会干扰甚至取代社会发展诉求，产生瞄准偏差[18]。当前，我国纵向府际关系总体呈现出“压力型”的特点，很多地方政府在政策执行中，仍以上级下达的硬性指标为惟一目标，一定程度上搁置了群众的发展诉求。首先，仅依据单一的贫困线作为搬迁标准，而忽略农户的医疗、教育、居住环境等因素，虽然能够很快识别出极端贫困户，但容易忽视勉强处在临界线上的群体。其次，有些深度贫困村落经济分化不明显，贫困户指标成了“供不应求”的稀有资源，致使一些真实贫困户在精准识别阶段“漏出”。此外，易地扶贫搬迁政策本意是为贫困户服务的，应当严格遵循“避灾优先、扶贫优先”的原则。但在深度贫困村中，贫困户无力分担搬迁成本，地方财政也无法给予充分支持，层层施加的指标压力使得部分村干部将搬迁指标给予非贫困户，出现了“搬富不搬穷”的偏差。搬迁之后，村庄精英们由于自身的资源优势，容易捕获更多的政策效益，不仅可能左右搬迁安置工作小组的建房规划，在安置区建成后也可能通过各种渠道优先选择综合条件更好的房屋[19]。

（二）组织领导不断加强，但执行存在偏差

2001-2015年，国家发展改革委在全国范围内统筹搬迁贫困人口680多万人，央地协力累计搬迁1 200万人以上[1]，其中西部地区始终是搬迁任务的重中之重。在中央的高度重视与推动之下，西部各省（自治区、直辖市）普遍设立了易地扶贫搬迁办公室等组织领导机构，统一领导，科学规划。同时，西部地区还广泛建立了完善的易地扶贫搬迁政策监督和考核机制，将政府机构内部自评与第三方机构评价结合开展。

但在政策实施环节，由于主客观因素的制约，容易产生不良后果，出现政策执行偏差[20]。典型的有以下几种：（1）僵化式，即易地扶贫搬迁需在短时间内建设各类工程项目，部分地方政府审批、考核和验收程序僵化，环节繁琐，消耗很多时间与人力，限制了搬迁工作整体推进进度。（2）象征式，即部分基层政府没有对搬迁的规模、层次和方式进行统筹安排与规划，不考虑实际需求就简单采取就近或分散搬迁，搬迁完成后也缺少对迁入区社会治理和产业发展政策的思考，移民未来的生产生活没有保障，存在再次搬迁的风险[21]。（3）选择式，即易地扶贫搬迁政策本身是具有综合效益的政策安排，但却在层层的传递与细化中被分解过滤出对于经济增长或者个人政绩具有最迅速、最明显效果的部分，使得某些地方政府大搞“房地产开发”或者“面子工程”以应对上级部门的考核。

（三）政策体系不断完善，但衔接仍显缺乏

易地扶贫搬迁工程是一项人口分布、资源环境、经济社会重新调整与完善的系统工程[22]，涉及公共服务供给、城镇化推进、生态环境保护等多项社会发展命题。工程实施以来，各省（自治区、直辖市）以脱贫目标为统领，因地制宜确定资金保障机制、安置模式、扶持形式、后续产业发展方式，对区域经济产生了良好推动力。例如，安康市通过集中安置集中配套学校、医院、文化广场等公共服务设施，提升了城镇化、公共服务均等化水平，还探索了社区工厂新模式[23]。

尽管政策体系不断完善，但易地扶贫搬迁政策却并未实现理想的治理过程[24]，表现为政策安排相对独立，缺少对各个渠道的综合考虑。一方面，部分地方政府只是机械地将搬迁任务逐级下放到乡镇、建设任务逐级下放到各个相关部门，乡镇和部门各行其是，缺乏沟通与配合。一些地方的建设部门在不了解搬迁户实际数目和需求时，就先行建设移民搬迁安置社区，导致“见户不见人”[25]。安置区建设时，很多地方的土管所承担了搬迁点的选址和房屋的建设，而扶贫办负责最后的验收工作，这就可能出现安置房不符合扶贫要求而验收不过关[26]。另一方面，易地扶贫政策涉及户籍、低保、土地等多项政策，国家也出台了多项惠农支农政策，包括家电下乡、危房改造、交通补助等。但目前政策之间的衔接尚不到位，以低保政策为例，现有低保保障标准低且覆盖面窄，缺乏有效的识别、监管和退出机制，部分农村低保标准与国家扶贫标准不相统一，还没有实现“应保尽保”。

（四）政策保障不断加强，但力度仍显不足

由于自然地理条件的限制，西部地区成为了脱贫攻坚及易地扶贫搬迁的主战场，依托专项资金支持，各省（自治区、直辖市）针对移民生计和后续发展不断加强保障。例如，贵州省提出了“五个三”的工作措施，即盘活“三地”（承包地、林地、宅基地）、统筹“三就”（就业、就医和就学）、衔接“三类保障”（低保、医保、养老保障）、建设经营性“三个场所”（经营性服务公司、小型农场、公共服务站）、探索建立服务群众的“三种机制”（集体经营、社区管理服务、群众动员组织）[27]。

但在实践中，一些地方的政策安排与贫困群众实际需求尚不相符。在生计保障方面，部分地方政府主要提供种植产业方面的帮扶，包括提供种子、化肥或者家禽、家畜。但对于极端贫困地区来说，年轻劳动力大多流向城市务工，家中留守的老人和儿童难以将扶贫资源转化为现实资本。此外，很多地方大力引进市场运行模式，例如企业加农户、合作社等，但移民由于自身环境、知识、经验的限制，对市场机制的运行规律了解不足，参与市场化运营的能力低下，依旧处于产业链中附加值最低的一端，很多资源收益都被外部市场力量捕获[28]。在适应保障方面，一些地方对移民的社区管理和社会融入问题重视不够。在移民进入安置社区以后，缺乏专业物业服务和公共基础设施，群众生活多有不便。同时，由于移民一定程度上分享了迁入区的公共资源，与当地居民存在利益矛盾，在缺乏沟通与协调机制的情况下，容易相互排斥甚至仇视，不利于社会稳定。

四、政策创新：从府际合作到政策协同的路径優化

作为贫困治理的重要工具，易地扶贫搬迁政策本身就是一个复杂的体系，涉及多元主体与多维内容。要实现政策创新和公利增进，政策网络中的多元主体就必须实现“跨界”协同，在共同理念的指引下合力推进政策系统的整体优化。

（一）政策理念创新：形成易地扶贫搬迁的共同价值选择

为了保障易地扶贫搬迁政策不中断、不走形，府际网络必须彻底抛弃为搬而搬的陈旧观念，拒绝机械式、粗放式、包揽式搬迁思想，代之以全面深刻的精准搬迁理念，以高精准为要求，以大数据为支撑，以新发展为导向。

根据扶贫开发总体目标与客观现实，形成中央和地方各部门全周期的责任清单、考核目标及进度计划，采取月、季、年相结合的动态考核方式，及时发现和解决问题。在识别对象环节，应坚持组织基层干部深入调查收集建档立卡贫困户搬迁意愿，运用包括教育、医疗、住房等多维因素的识贫指标明确“搬迁谁”的问题。在此基础上摸清致贫原因和脱贫需求，制定相应的宣传与搬迁细则，逐户宣传与签订搬迁协议，使移民愿意搬且搬得出。退出标准同样需要明确并严格管理，但对已经脱贫的农户，也要给予一定的政策延续期，保障扶贫成果。此外，可探索运用大数据等技术，在府际网络内部构建权责清晰、安全可信、实时共享、分散存储的易地扶贫区块链平台，实现贫困人口数据全面掌握、动态管理，同时可将链上接入纪检机关、审计部门等监管部门，解决以往的信息篡改、泄露、保存和监管困难等问题，打破跨部门间的信息孤岛。

同时，应探索城乡建设用地增减挂钩的市场化运行机制，构建建设用地指标市场和储备库。在更大范围内统筹耕地占补平衡，支持有条件的地方依托小城镇、工业园区、川道等安置搬迁群众，避免一味追求就近安置可能带来的新一轮贫困与搬迁。着力加强道路、水利、电力等基础设施建设，大力发展生态旅游、电子商务、健康养老等，鼓励企业到安置区所在地发展生产，鼓励电商、邮政、供销合作等系统在安置区所在地建立服务网点，推动产城融合，培育特色小镇。积极培育现代农业园区、家庭农场、农业大户等新型农业经营主体，推广新社区工厂就业扶贫模式。构建易地扶贫资金整合制度，明确责任主体、资金比例与资金运用等，统筹土地整治、退耕还林、基础设施等涉农资金，配合农村危房改造、乡村振兴、新型城镇化等建设，全面改善贫困地区面貌。

（二）政策机制创新：推进易地扶贫搬迁的多元协同行动

易地扶贫搬迁时间紧、任务重，涉及政策网络主体众多，需要构建各方互动、责任共担的协同治理格局，才能形成扶贫合力，共享发展成果。

在继续做好顶层设计与基层执行的同时，鼓励民营企业、社会组织、个人参与易地扶贫搬迁，进一步扩大对社会资本的开放范畴，探索构建合法合理的投资准入制度和盈利模式，简化准入流程，理清社会资本与政府投入间的权利和义务，激发社会参与的积极性。加强安置区合作社和龙头企业培育，鼓励贫困户以农村土地承包经营权、技术等生产要素入股，建立利益联结机制。对年龄偏大、家庭贫困、缺乏技术的搬迁户优先安排环卫、园林等公益性岗位，保障搬迁户收益。建立面向社会的易地扶贫搬迁数据平台，将相关政策和信息及时发布，积极对接各种扶贫资源与团体。有条件的大企业可以自发进行对口帮扶，定向选择贫困地区提供就业扶持或直接捐赠。在制定具体政策的过程中，要充分发挥专业网络的作用，提高决策科学化水平，并建立第三方机构常态化巡查机制，强化外部监督。

广泛发动搬迁群众依托村规民约、道德评议等形式，配合新民风建设行动，宣扬自力更生、艰苦奋斗的精神，在维护自身合法利益的基础上履行脱贫责任，而不是被动配合政策实施。移民应主动监督安置房建设、个人财产补偿、调剂土地情况及分配等搬迁工作，保障易地扶贫搬迁工作公开、有序、公正进行。其次，搬迁户虽然是需要帮扶的弱势群体，其支付能力有限，但却是这一政策的核心受益人，需在一定范围内自筹搬迁费用。此外，还应当投入时间和机会成本积极参与政府组织的技能培训活动，并尽快接受现代社区居民文化，自觉维护社区秩序与公共设施，积极参与公共生活与社会治理。

（三）政策内容创新：实现易地扶贫搬迁的政策体系优化

易地扶贫搬迁作为一项内涵丰富的系统工程，关系贫困群众生活的方方面面，其构成主要包含财税、金融、土地、社会治理、社会保障、人力资本六大类具体政策，通过创新各项政策内容，有助于推动彼此有效衔接，强化整体效果。

1.财税政策方面。应继续加大扶持力度，足额安排工作经费，统筹利用相关资金，保证资金及时到位，建立易地扶贫搬迁资金拖延和违规使用责任追究制度。在不改变资金使用性质及用途的前提下，探索将各类扶贫资金量化为村集体或贫困户的股金入股私人部门，变“一次性”补贴为“持续性”收益。

2.金融政策方面。应鼓励金融机构提高贫困户能力、人品、社会关系等条件在贷款评级中的权重。创新投融资机制，通过产业扶贫基金、产业发展风险基金、贷款贴息基金、项目收益债券等方式撬动更多资金，完善P2P网络小额信贷平台、社区银行、农村资金互助社等新兴金融形式。

3.土地政策方面。应通过颁发权证等形式推进土地承包经营权、林权、房屋所有权等产权明晰，促进产权流转与投资。综合运用多种安置方式提高土地利用率，对移民搬迁用地按成本价划拨使用。同时，借助现代网络技术和勘测手段，监管宅基地复垦情况，保证耕地数目。

4.社会治理政策方面。搬迁前需对迁入地居民预先做好政策宣传，搬迁后注意构建两类群体的利益协调与信息沟通机制。同时，不断完善公共服务设施，广泛建立社区日间照料中心与“儿童之家”等服务设施。对于集中安置区配套相应规模的社区管理机构、人员和资金，引入市场化物业服务管理模式，在社区党组织的带领下配合业主委员会等共筑现代社区秩序。

5.社会保障政策方面。应继续加大财政投入，拓宽筹资渠道，提高低保标准，全面覆盖应保移民。加强迁出地、迁入地社保、医保、公安等部门的配合，对信息变动、人户分离、外出务工等情况做好调查统计并进行相应处理。简化社保转移程序，设置多样化投保档次，强化农村低保、新农保等与易地扶贫搬迁政策衔接，配合健康扶贫治理行动，建立健全全面覆盖搬迁社区的健康服务保障体系[29]。

6.人力资本政策方面。应建设县乡基层劳动就业服务平台，统筹人社、教育、扶贫、妇联等部门资源，推进职业技能提升计划、创业指导计划和“扶志”教育等。鼓励地区职业院校发展，为接受职业教育的贫困家庭减免学费。依托贫困劳动力资源数据库，建立发达地区与安置区所在地劳务资源对接机制，开展订单式培养。注意加强搬迁群众网络技术培训，提高其对现代市场信息的把握能力。

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