倒逼与反倒逼：精准扶贫中的国家与社会关系

2019-02-19金江峰

西北农林科技大学学报(社会科学版) 2019年1期

金江峰

摘要：以贵州T县与河南C县的精准扶贫政策实践为例，研究发现精准扶贫基层实践中，因责任推卸、僵化服从和模糊治理等科层制体制惰性，导致了政策“变通”、政策“悬浮”和“边缘人”谋利等问题，自下而上倒逼着地方政府进行扶贫体制机制的改革。地方政府出于政治压力与社会压力，通过运动式治理的方式，整合体制力量与社会力量，再造了精准扶贫的组织结构和识别流程等，有效地在反倒逼中实现了扶贫体制机制创新和扶贫政策的纠偏。精准扶贫由“非精准化”向“精准化”的变迁过程，根本上反映了转型期国家治理中存在自上而下体制认证的不足和自下而上社会认证的缺陷，需要整合体制与社会力量，建立体制——社会交叉认证模式，以提升国家认证能力，实现精准扶贫的精准化。国家认证能力是国家基础能力的基础，体制与社会力量在国家认证能力建设中的良性互动，有助于从国家与社会合作互利的视角探索现代国家能力建设的实践路径。

关键词：精准扶贫;倒逼与反倒逼;国家与社会;体制—社会交叉认证;国家能力

中图分类号：F304.8;C912.82文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2019）01-0007-08

一、研究综述与本文框架

国内学界对扶贫问题的论述，基本上可归纳为以下4个方面：一是定义和解释贫困。研究者从西方贫困理论切入，结合国内反贫困实践，提出理解贫困问题的本土化视角。如郭熙保结合阿玛蒂亚·森的研究，从经济学角度批判了学界对贫困的定义，提出贫困的内涵应包括收入贫困、能力贫困和权利贫困3个互不替代的方面[1];屈锡华等通过反思国外学者对贫困的定义，提出贫困“是因种种发展障碍和制约因素造成的生存危机和生活困境”[2];周怡则认为，无论是以马克思、伦斯基和甘斯等人为代表的结构贫困论，还是以刘易斯、班费尔德和布迪厄等人为代表的文化贫困论，在解释贫困问题时都如同“一块硬币的两面”，各有不足，又浑然一体。真正理解贫困，需要文化与结构解释的结合[3]。二是测量与评估贫困。研究者主要侧重讨论贫困线、贫困发生率、贫困人口数量和反贫困的福利指数等，并结合具体国情做出理论与实践论证。如有学者指出，我国传统脱贫线主导的贫困测定方法缺乏科学性，应当建立特困线、温饱线和发展线相结合的贫困线标准，以全面准确地反映农村贫困问题[4];在此基础上，有研究者分别从农村贫困测定的理论模型[5]、现实维度[67]和贫困人口的地区分布情况[8]等方面论述了测量与评估贫困的路径。三是反贫困政策、措施与存在的问题研究。如有研究者从政策变迁角度，将国家改革开放以来的扶贫政策分为3个阶段[9]或4个阶段[10]，并总结了不同阶段治理贫困的主导模式。徐月宾等人则从扶贫模式转变的视角，提出国家反贫困应当建立普遍性的医疗保障制度、普惠型社会福利、选择性社会救助和新型开发式扶贫政策“四位一体”的扶贫政策体系[11]，这可以被认作是精准扶贫政策实施的先声。而后有研究者从精准扶贫制度创新[12]、机制创新[13]、精准识别困难[14]、精准施策困难[15]、精准考核困难[16]、精英俘获[17]和政策规避[18]等方面讨论了国家精准扶贫政策实践存在的问题，并提出相关决策建议。此外，也有研究者专门论述了少数民族地区精准扶贫面临的问题与出路。四是探析精准扶贫政策实践的政治与社会影响。一方面是通过精准扶贫政策实践，讨论国家治理体制机制、中央—地方關系和乡村治理等[1921];另一方面是反思精准扶贫政策的社会后果，如朱晓阳认为，国家反贫困战略一定程度上造成了贫困群体的标签化和边缘化等问题[22]。

总体而言，既有研究从理论与现实维度系统呈现了精准扶贫研究的重点、难点与突破，为后续研究奠定了基础。不足的是，就扶贫讲扶贫的研究比较多，通过扶贫政策实践讨论国家政治生态、政治体制与治理能力的研究比较少。有的研究者虽然意识到精准扶贫与国家治理之间的复杂关系，但受研究方法与研究路径的约束，研究视角多局限在微观的基层治理与乡村政治，未能将研究成果提升至国家治理转型与国家治理能力建设等宏观层面。基于此，本研究从国家认证能力建设视角切入，通过还原地方政府与乡村社会在精准扶贫政策实践中的互动逻辑，思考转型期国家治理能力建设现实路径。

二、社会“倒逼”政府：体制惰性与政策执行异化

官僚科层制自产生之初，就因其严格的等级结构、绝对技术理性和组织僵化等广受诟病。著名社会学家默顿认为，科层组织僵化的弊端，必将导致“科层制仪式主义”[23]。法国小说家巴尔扎克更是将科层制比喻成“由侏儒行使巨人的权力”。虽然科层制并非如批判的那样“罪恶昭彰”，但在治理实践中确实存在深陷技术化、标准化和简单化泥淖的缺陷[24]。科层制的体制缺陷，可以被视为是因庞大组织管理与复杂社会事务交织在一起而产生的体制惰性。其基本表现是：部门分工与权责不明引起的责任推卸，强调权威与技术理性带来的僵化服从，以及委托/代理关系与信息断裂导致的模糊治理等。在精准扶贫政策实践中，科层制的体制惰性，直接导致了精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核等非精准化实践。如，责任推卸带来扶贫压力的“底层聚集”，刺激村干部的政策“变通”行为;僵化服从引起贫困户信息收集与管理困难，造成精准扶贫的政策“悬浮”;模糊治理导致贫困户信息收集与确认难题，激发钉子户、上访户的谋利冲动，等等。科层制常规治理的体制惰性，是造成精准扶贫政策在基层执行异化的重要原因。同时，自上而下政策执行的异化，也自下而上地“倒逼”着国家（地方政府）进行扶贫体制机制的变革。

（一）责任推卸与村干部的政策“变通”

当前，精准扶贫作为地方政府的中心工作，要求地方政府动员所有“条线”资源，集中力量在短期内打赢脱贫攻坚战。地方政府各层级、各部门为应对扶贫压力，一般会向贫困村与非贫困村派驻“第一书记”、扶贫工作队和包村干部等。各方扶贫力量进驻村庄后，虽然在名义上有着分工负责的关系，如，第一书记是总责任人，工作队队长对第一书记负责并监管工作队成员。但在实际工作中，因扶贫干部都来自不同部门和单位，彼此间没有行政隶属关系，也没有具体的监督责任，导致彼此之间各自为政、相互推责问题的产生。最终，精准扶贫工作落在行政级别最低、对村庄情况最熟悉的村干部肩上。而村干部作为国家非正式权力主体，在扶贫工作中往往不愿意也不能够担负起主要责任。当扶贫责任被扶贫干部当作“皮球”踢到自己手中的时候，村干部会以政策“变通”的形式对上应付。精准扶贫政策前期实践中，村干部最常用的“变通”手段是“数字扶贫”。即，按照政策要求和档卡规范，主观认定贫困户和填写扶贫信息，而不进村入户做详细调查。

村干部以应付的心态识别出来的贫困户一般是村庄的低保户、五保户和关系户等。如，笔者在贵州省T县B村文章经验材料来源于笔者2017年6月底至8月中下旬，在贵州省T县与河南省C县的调研，基于学术伦理，行文对所涉及的地名和人名都作了技术处理。调研时就发现，村里34户贫困户中，25户是低保户，3户是五保户，占贫困户总数的82%。在河南省C县，J街道扶贫办的张书记告诉我们：

“2014年精准识别的时候，村干部把所有低保户都识别了进来。2016年县里第一次精准识别‘回头看P村清退了263户低保户，占该村低保户总数的75%左右;S村清退了314名低保人口，占村庄低保人口总数的61%。2017年5月，第二次精准识别‘回头看，S村又清退了150名低保人口，占村庄低保人口总数的75.1%左右2017年8月6日，河南省C县J街道，与扶贫办张主任访谈记录”。。”

除此之外，在精准扶贫前期工作中，村干部为应付建档立卡要求，在精准识别时会鼓励村民自愿报名成为贫困户。而很多村民在没有看到具体利益之前，会因担心名声受损而不愿意村干部将自己识别为贫困户。所以，村干部为满足上级政府数据要求，往往会将自己的亲戚朋友认定为贫困户。P村任书记（村党支部书记）给自己将亲戚定为贫困户的行为找了一个合理的借口——就算他们知道了，都是亲戚关系，也不好跟你闹翻脸2017年8月8日，河南省J街道P村，与任书记访谈记录。。而任书记的“变通”行为，在精准扶贫开始实行“增收到户”之后，也为自己带来了众多麻烦。

（二）僵化服从与精准扶贫的政策“悬浮”

科层制自上而下的权力分配结构，有利于塑造一种层层负责、逐级监督的权威秩序。上级政府通过向下分配权力，激励下级政府主动承担行政任务并接受其监督考核。对于能够高效完成任务的干部，上级党委和政府会以职务晋升作为奖励。行政发包权与人事权的向上集中，使得行政任务在向下发包的过程中容易出现层层加码、逐级加压等问题。有学者将这一政府过程形象地概括为“压力型体制”[25]。但政府行政压力并非总是向下无限传递的，当行政任务发包至乡镇一级政府时，由于乡镇政权面对的是一个非科层化、非程式化的乡村社会[26]，行政压力很难通过科层体制向下传递。因此，乡镇政权始终处于权小、责大、利少的非均衡状态。行政权力的不足与行政任务的聚集，致使基层干部缺乏主动承接任务的能力与动力，因此，政策执行在基层往往陷入被动服从的僵化状态，且政策执行标准越精细，政策考核越严厉，基层干部在执行政策时就愈发僵化服从。这一切会导致行政任务在执行压力下走向两个极端：一是强大的行政压力，有助于政策快速地向下传递，并得到高效执行;二是因政策任务超出了基层干部的权力与能力范围，迫使他们形式化地执行政策，导致政策“悬浮”于乡村社会之上。

国家精准扶贫政策为实现精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核等目的，制定了精细化的识别指标和严格的监督、管理与考核标准。扶贫干部如果不能按照规范和标准执行政策，会因“第三方评估”难以通过，不得不重新进行档卡、表格的填报工作，并被上级政府问责。而扶贫干部为避免重复工作与问责，倾向于严格遵照“两不愁、三保障”和“建档立卡操作指南”等规定标准进行精准识别与贫困户信息的管理。但扶贫干部这种“本本主义”的僵化服从，在乡村社会往往容易遭遇政策落地难的问题。如，在核算村民家庭收入时，扶贫干部能够了解其家庭劳动力人数和耕地面积，但很难准确地掌握农户的家庭人均纯收入。其中的原因可能是村民故意隐瞒，也可能是因农村生产、生活的特殊性，村民本来就不清楚家庭收入，就算扶贫干部以“统计加估计”的方式，核算出了农户家庭收入的大概，他们也很难准确把握农户贫困的结构性因素。如，有的农户是因消费而致贫，有的却是因懒惰而致贫。所以，严格按照政策标准和档卡项目来认定村庄内部的贫困户，会带来精准识别不精准问题，即，识别出来的贫困户不是村庄内部真正的贫困户，其根源在于识别指标和标准过于强调精细化、技术化与数量化，造成政策在实践中“悬浮”于乡村社会之上。

（三）模糊治理与村庄“边缘人”的谋利

新中国成立之后，国家通过政党下乡与广泛的政治动员，实现了对乡村社会的政治整合，被整合进入国家权力体系的乡村社会，长期以来成为支撑国家现代化建设的基础，但就算在“汲取型政权”阶段[27]，国家也并不直接与单个农民打交道，而是依靠村干部从农民手中提取资源。村干部作为乡村社会的“自己人”，运用各种“地方性知识”和信息，提高了资源汲取的效率，同时也带来了国家与村庄之間的信息断裂。也就是说，国家长期以来未能真正掌握村庄和农户的详细信息。这一模糊治理体制，在国家精准扶贫政策实施中，带来自上而下精准识别和精准帮扶的困难，为村庄“边缘人”谋取扶贫资金提供了契机。所谓村庄边缘人，是指不被乡村主流文化价值规范所认同、不为主流社会所接纳、游离于乡村主流社会且有着自身独特亚文化的群体。具体包括混混、地痞流氓、钉子户、上访户等[28]。精准扶贫中，村庄边缘人谋利主要表现为钉子户和上访户放弃“脸面”的行为。以河南省J街道P村为例：

周某玲夫妻40多岁，身体健康，育有一儿一女，都在读书。因是外来户，周某玲认为在村庄日常生活中，总是受到欺负，村里面什么福利自家都得不到。2016年，周某玲在没有争取到贫困户名额的情况下，多次去J街道上访。受“第三方评估”压力影响，街道不得不授意村干部将周某玲识别为贫困户，并为其提供了大棚蔬菜种植项目。后周某玲又通过上访的形式，迫使村庄为她修建了一条通往大棚的水泥路。并且由街道出面，帮助周某玲联系了几个单位食堂，定点提供蔬菜2017年8月7日，河南省J街道P村，与任某（第一书记）的访谈记录。。

李某霞现年56岁，自幼患有小儿麻痹症，行动不是很方便，2014年被识别为贫困户。李某霞夫妻生育有2个儿子，大儿子已经结婚，并有1个3岁的女儿，小儿子25岁左右，也已经到了结婚年龄。李某霞和丈夫跟随儿子和儿媳在广东打工，一家人1年收入至少有10万元以上，不能算作贫困户。2016年村干部将李某霞的贫困户资格取消后，李某霞从广东回到村里，要求村干部重新将自己识别为贫困户。遭到拒绝之后，她多次去街道和县政府上访，并获得“危房改造”项目。访谈时，李某霞对自己的上访结果很满意。她认为有了“危房改造”项目，小儿子结婚就有了新房，这样找对象就容易多了2017年8月12日，河南省J街道P村，与村民李某霞的访谈记录。。

科层制常规治理下责任推卸、僵化服从和模糊治理等体制惰性，带来精准扶贫政策基层实践中的政策“变通”、精英“俘获”和村庄“边缘人”谋利等问题。2016年开始，国家精准扶贫政策开始实施“增收到户”，当年河南省C县每户贫困户能够获得1万元左右的扶贫资金。由此，精准识别和精准帮扶的非精准化，激发更多村民争夺扶贫资源的冲动，基层干群矛盾凸显，严重阻礙了精准扶贫政策的进一步推进。

三、政府“反倒逼”：运动式扶贫与政策纠偏

精准扶贫政策实践中，基层干群矛盾的激化，导致的另一个结果是，“第三方评估”难以通过。2016年底，河南省就因为“第三方评估”没有通过，在中央扶贫工作会议上被点名批评。群众对精准扶贫政策非精准化实施的不满，通过“第三方评估”自下而上得到反馈，对地方政府造成了强大的政治压力，倒逼着其提高政策执行效力，特别是提高精准识别的准确度，以扫清识别不精准带来的诸多问题。地方政府为纾解压力，采取运动式治理方式，进行体制动员和社会动员，整合体制与社会力量，推动组织结构优化、组织动力提升和群众参与度的提高等，以降低漏评率、误评率、错退率和增加群众满意度、第三方满意度（三率两度）等。精准扶贫体制机制的改革，作为地方政府应对乡村社会“倒逼”的一种“反倒逼”策略，较好地纠正了精准扶贫政策基层实践中的不精准问题。

2016年底，河南省脱贫攻坚指挥部先后发布了15个文件、5个办法和5条规范性措施，全省运动式扶贫的帷幕由此拉开。作为省直管县，C县自2017年5月开始进行大规模的体制与社会动员，实现了组织结构再造和识别流程重塑，大大提升了精准识别的精准度。

（一）体制动员与组织结构再造

C县进行体制动员的主要做法是对精准扶贫组织结构的“矩阵化”再造，以及实行网格化管理体制。科层制常规治理体制下，精准扶贫依托的是科层制“金字塔”结构与科层化管理力量。在这一组织和管理结构下，各方扶贫力量虽然在名义上进入了村庄，但其行政与人事关系依旧在原单位，接受原单位的监督与考核。所以，来自各级政府和部门的扶贫干部，往往只对本单位负责，接受本单位领导，他们相互之间互不监督、各不担责的责任推诿问题也就在所难免。而通过体制动员，地方政府在每一个村庄都建立了扶贫责任组，责任组组长和副组长由乡镇（街道）主要领导担任，组员包括有“第一书记”、扶贫工作队队长和村党支部书记。扶贫责任组独立于各县级政府部门、单位和乡镇政府，直接对县脱贫攻坚领导小组负责。由此，县域内形成了超脱于科层体制的领导小组和扶贫责任组的矩阵结构。每个扶贫责任组相当于一个管理网格，责任组成员只对自己的“责任田”负责，杜绝了扶贫干部责任推卸问题。同时，责任组内部实行扁平化管理。无论是来自县级政府部门和单位的第一书记、扶贫工作队队长、还是普通队员，他们的组织和人事关系都调往乡镇（街道），接受乡镇（街道）党（工）委的监督与考核。责任组内部，组织、人事关系的统一化，既弱化了组员之间的身份冲突，同时理顺了责任组的领导和管理体制，实现了组织管理的扁平化。因管理、监督和考核等权力集中在责任组组长和副组长手中，组员（扶贫干部）“搭便车”的行为受到了直接约束，扶贫责任组俨然成为一个责任与利益共同体，为精准扶贫提供了有效的组织依托。

（二）社会动员与识别流程重塑

自上而下组织结构的再造，是运动式扶贫的一个方面，其目的是整合分散、分立的扶贫力量，但若想实现精准识别和精准帮扶，不仅要依靠组织力量，还需要依靠社会力量。具体是通过自下而上的社会动员，将社会力量整合进入精准识别体制，利用村民之间信息透明、监督有力和规则一致等优势，准确地析出村庄内部的绝对贫困户，也正是因为社会力量的嵌入，精准识别的流程得到了重塑。如C县的做法是，充分发挥“四议两公开”这一基层民主实践的作用，动员乡村社会力量参与贫困户识别。一是召开评议大会。2017年5月，C县对前期精准扶贫工作推倒重来。自精准识别开始，全县先后发起数次由4 000多名教师和企事业单位职工参与的入户算账“大走访”运动。在摸清农户家庭底数的基础上，各村扶贫责任组针对走访结果，组织“大走访”成员和村干部召开评议大会，初步拟定贫困户名单。二是召开党员大会。根据评议大会拟定的贫困户名单，扶贫责任组召集村庄所有党员，召开党员大会，甄别名单中漏评和误评的农户，进行贫困户名单的初步筛选。三是召开群众代表大会。扶贫责任组针对党员大会确定的贫困户名单，召集所有村民代表召开代表大会，由他们共同筛选出“异见户”，然后增补新的农户。四是召开村民小组群众大会。扶贫责任组将村民代表大会拟定的贫困户名单按照村民小组分类，然后在各小组召开群众大会。通过群众举手表决、匿名投票和逐个约谈等方式，确定各小组贫困户的名单，并在小组内部公示。小组公示无异议之后，所有贫困户名单在村委公示，如村民无异议，再逐级上报，建档立卡。

经过评议大会党员大会群众代表大会小组群众大会和小组、村委公示、公开等系列流程之后，基本上能够准确识别出符合政策标准和村庄道义的绝对贫困户。以C县J街道为例：

2014年，街道共识别贫困户1 077户（3 373人）;2016年，脱贫的贫困户有336户（1 227人），还剩贫困户741户（2 511人），其中，未脱贫清退的贫困户有175户（394人）。2017年5月的“大走访”之后，J街道清退了427户贫困户（1 490人），单P村就清退了100多户（350多人）;其中，有一个村民小组8户贫困户清退了7户2017年8月15日，河南省C县J街道，与扶贫办张副书记的访谈记录。。如此之大的清退力度，如果没有群众参与，精准识别难以实现。P村有两位老人，生育了4个儿子和1个女儿，3个儿子都住楼房，老人却因住土坯房和患有慢性病而被识别为贫困户。从老人的户口本看，他们完全符合贫困户标准，但在小组群众大会上，村民一致认为他们不能被识别为贫困户而被刷了下来。在S村，有一对40多岁的夫妻，男的在北京当厨师，女的在家种地、照顾3个儿子。评议大会、党员大会和群众代表大会都将该户识别为“因学致贫”的贫困户，在召开村民小组群众大会的时候，有村民反映该户男的打工月收入七八千元，不符合贫困户标准，最终被刷了下来2017年8月6日，河南省C县J街道，与扶贫办张主任的访谈记录。。

精准扶贫政策实践中，地方政府针对乡村社会自下而上的“倒逼”，利用运动式扶贫的体制动员和社会动员，自上而下地对乡村社会实施了“反倒逼”策略。地方政府通过将乡村社会力量引入精准识别体制，依靠村民之间信息对称、舆论监督有力和道德伦理一致等优势，准确地析出了符合政策规范和村庄道义的绝对贫困户，对精准扶贫实施了有效地政策纠偏。

四、国家认证视角的国家治理能力建设

精准扶贫政策实践从“非精准化”到“精准化”这一变迁过程，为我们展现了一幅国家（地方政府）与社会之间的互动画面：首先是常规治理下的体制惰性导致精准识别和精准帮扶的不精准，刺激基层政策“变通”、政策“悬浮”和“边缘人”谋利等，“倒逼”地方政府进行体制机制改革。面对自上而下的政治压力和自下而上的监督压力，地方政府通过运动式扶贫的体制动员和社会动员，再造了精准扶贫的组织结构和识别流程，有效地整合了体制和社会力量。而乡村社会力量在精准识别中的嵌入，充分展现了村民之间信息对称、监督有力和伦理一致的优势，实现了精准扶贫的政策纠偏。由此证明，地方政府动员体制与社会力量对乡村社会实施“反倒逼”是有效的。

国家（地方政府）与乡村社会之间，围绕着精准扶贫政策实践所进行的“倒逼”与“反倒逼”互动，根源在于国家难以通过自上而下的行政手段，顺利地从乡村社会收集、确认、管理和利用各种人、财、物、行、事等信息。国家自上而下信息收集、确认、管理和利用的困难，使其惯常性地依靠传统委托—代理结构，将信息收集任务发包给村干部，并以此降低信息系统建设的成本。而正如信息经济学所表明的，委托人与代理人之间也存在着信息不对称，这为掌握着更多信息的代理人垄断信息、异化地执行政策提供了便利。代理人在信息管理中的不公正和自利性行为，以及代理人与信息主体之间的信息不对称，刺激着信息主体通过隐瞒个人信息进行资源博弈的冲动，进而大大增加了信息收集、确认、管理和利用的成本，导致了资源配置的更加不合理。这就是为何在传统科层体制下，精准扶贫政策在执行中会出现变通、悬浮和谋利等异化现象的原因。而自上而下信息不对称和信息系统建设成本的剧增，也迫使国家进行信息收集、确认、管理和利用等体制机制的创新。

有学者将这种国家收集、确认、管理和利用信息的实践，称为国家认证能力，并认为这是国家基础能力的基础[29]。而国家认证能力之所以在现代国家能力建设中居于基础性地位，源于国家治理转型，要求提升国家渗透与回应社会的基础性能力[30]。以项目制为标志，國家治理转型意味着国家由“汲取型政权”向“给予型政权”的转变。国家政权“不取反予”阶段的到来，改变了国家治理的逻辑。如果将“汲取型政权”阶段的国家治理看作是粗放式和刚性的，那么在“给予型政权”阶段，国家治理将转向精细化与柔性化。

对国家治理的粗放式和精细化、刚性和柔性的划分，从国家认证角度看，主要在于国家收集、确认、管理和利用信息的逻辑和要求发生了改变。在“汲取型政权”时期，国家主要是自上而下从乡村社会收集土地、人口、工商等刚性信息，以服务于国家税收、计生和维稳等工作需要。而到“给予型政权”阶段，国家不再从乡村社会收取各种农业税费，也不再执行强硬的计生政策等;相反，要以项目的形式，自上而下地向村庄输入资源。为确保资源输入的精准性和有效性，国家需要努力掌握村庄和村民生产、生活中的各类信息，这些村庄信息因变动性和隐匿性很强，可以被视作是柔性信息。对乡村社会柔性信息的收集、确认、管理和利用，考验着转型期国家认证的能力。通过对精准扶贫前期政策“变通”、政策“悬浮”和“边缘人”谋利等精准识别与精准帮扶不精准现象的考察，表明委托—代理结构下，委托人与代理人，以及代理人与信息主体之间的信息不对称，限制了自上而下的国家认证能力发展。而国家自上而下认证能力的缺陷，进一步刺激了乡村社会自我认证意识的觉醒，即村庄精英、钉子户、上访户等利益主体的崛起。

乡村社会不同主体根据各自利益而展开的自我认证，是社会认证的一种特殊形式。这种缺乏规范性与真实性的社会认证模式，根源于主体间信息不对称所带来的资源效益;它不仅不能提升国家认证能力，反而会增加国家自上而下认证的难度与成本，影响国家认证效率与水平。为降低认证成本，提高信息收集、确认、管理和利用的能力，国家需要从两方面进行认证体制的改革：一是跳脱惯常的委托—代理结构，缩短自上而下的认证链条，集中体制力量，提高认证效率;二是利用乡村社会内部信息透明、监督有力和伦理一致的优势，整合与规范社会力量，建立高效化、规范化与富有公共性的社会认证体制，以充实认证力量，降低认证成本。具体表现为，国家（地方政府）通过运动式治理方式，深入动员体制力量与社会力量，再造认证体制与认证流程，顺利析出符合政策标准与村庄道义的绝对贫困户。这种超脱单向度国家认证与社会认证路径的新的认证模式，可以视为国家—社会的交叉认证。

由此，本研究认为精准扶贫基层实践为我们展现了一条新的国家认证能力建设的路径，即国家—社会交叉认证。这一认证模式打破了传统国家认证理论对国家认证与社会认证的简单二分法。表明国家认证能力建设中，国家与社会之间并非总是二元对立的关系，而是有着合作互利的倾向。精准扶贫政策实践中社会与国家之间的“倒逼”与“反倒逼”，实际上就是二者相互规训，走向合作的过程。而经过国家权力规训的社会认证，因具有规范性与公共性的特质，成为国家认证的有机构成，是一种自下而上反向的国家认证。行文至此，国家认证的内涵就已经从传统狭义的主体视角（或管理视角）[31]，转向了广义的路径视角（或治理视角）。为区别狭义认证理论只将自上而下正式权力主导的认证视为国家认证，而引起对国家认证与社会认证之间关系的误解，本研究从认证路径的视角，将自上而下的国家认证，具体化为体制认证，与之相对的是自下而上的社会认证。体制认证与社会认证的相互配合，共同构成国家认证体系。精准扶贫政策实践表明，体制—社会交叉认证是转型期国家认证能力提升的有效路径。

五、结语

通过对精准扶贫政策实践中国家认证能力建设的分析，发现整合体制力量与社会力量，形成体制—社会交叉认证路径，能够提高信息真实性，降低信息系统建设成本，对增强转型期国家认证能力有着重要价值。而国家认证能力作为现代国家能力建设的基础，对其提升路径的研究，可以作为观察现代国家治理能力建设的窗口。在国家认证能力视角下，国家治理能力建设已然不是按照西方理论界国家中心观或社会中心观所设想的那样——国家压制社会或社会挤压国家，而呈现的是国家与社会的良性互动。由此，从社会影响、倒逼和支持国家，以及国家引导、规范和回应社会的互动视角，我们看到了一条“强国家—强社会”建设的现实路径。只是这一“双强”关系模式如何得以稳定，还需要更多经验与理论的支撑，这也表明了个案研究的缺憾。文章还存在的不足是，精准扶贫的个案研究，只能作为透视现代国家能力建设的一个窗口，而难以支撑起国家能力建设理论与现实的庞大工程。如何从不同理论与现实视角，透视21世纪国家能力建设，仍是理论界与实务界需要长期探索的重点。

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