◆中国农业银行审计局武汉分局课题组

行长经济责任审计是指内部审计机构接受委托、依法依规对商业银行行长的经济责任履行情况进行监督、评价和鉴证的行为。行长经济责任审计将审计对象从“对事”转换为“对人”，其在防控风险、促进行长履职尽责和担当作为、帮助商业银行经营目标的实现，以及廉政建设等方面发挥着越来越重要的作用。

一、行长经济责任审计发展现状

行长经济责任审计从上世纪90年代开始起步、探索和发展，特别是近几年来，党中央、国务院高度重视经济责任审计工作，国家审计署、银保监会对商业银行行长履责情况监督力度加大，行长经济责任审计已成为内部审计的一个重要内容，并得到快速健康发展。

（一）经济责任审计方面的法律法规不断完善，为新时代行长经济责任审计提供法律保障。行长经济责任审计的发展过程，也是经济责任审计的法律法规不断健全完善的过程。从上世纪90年代开始，国家先后颁布了《审计法》《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计的规定》《审计署关于内部审计工作的规定》《关于进一步加强内部管理领导干部经济责任审计工作的指导意见》《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》等一系列加强经济责任审计的法律法规，经济责任审计制度成为法定的审计监督制度。2019 年7 月，中办、国办再次修订出台《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》，为新时代行长经济责任审计提供了法律和制度保障。

（二）搭建垂直管理框架，独立性得到加强，从根源上解决了行长经济责任审计“查得出”、“报得上”、“改得了”的问题。我国大型国有商业银行10 年前就实施垂直独立的内部审计体制，把内部审计置于总行董事会直接领导下，经济责任审计在组织管理、审计计划、经费保证等方面得到了加强。增强审计独立性，实行下审一级，审计结果能直接报送总行党委和董事会，审计整改得到加强。商业银行在经济责任审计方面开展了大量有益的探索，取得了一定的经验和成绩。

（三）内部审计制度、流程日趋完善，行长经济责任审计的规范化、程序化程度得到一定提高。行长经济责任审计越来越受到商业银行党委、董事会、监事会、高管层重视。相继出台和完善了《内部审计章程》《审计业务管理办法》《审计项目管理办法》《经济责任审计管理办法》《经济责任审计手册》等一批内部审计规章制度，明确了经济责任审计目标、审计流程、审计管理，对行长经济责任审计进行了制度性规范。自此，行长经济责任审计开始从快速发展期向战略转型期转变，审计理念、技术和方法不断创新，经济责任审计的规范化、程序化程度提高，行长经济责任审计的质量、审计价值得到一定提升。

二、制约行长经济责任审计的主要障碍

（一）审计准备不足，审计方案缺乏针对性。行长经济责任审计项目大多具有批量性、集中性和突发性特征，从受托立项到提交审计报告和审计结论书之间的时间较短，留给审计组的审计时间尤其是审前分析时间严重不足。有的审计项目接到审计委托，一周内就进入审计现场，由于审前准备不足，审前调查的深度和广度不够，审计方案粗糙、雷同，质量不高，缺乏针对性。有的审计方案千篇一律、无的放矢、可操作性不强，造成审计实施与审计方案“两张皮”。有的审计组到了审计现场，审计方案尚未成型；有的一个审计方案套用多个被审计人，甚至一套审计方案用几年；有时干脆抛开审计方案，仅凭经验实施审计。

（二）审计重点不明，审计抽样把握不准。行长经济责任审计涉及的业务多、事项杂、时间范围跨度长，存在审计思路不清晰、样本选取难把握、审计查证无从着手的问题，主要表现在：未遵循重要性原则，样本选取忽视风险领域和重点事项，有的未反映历次内外部审计检查发现的重要问题及其整改和风险化解情况；忽视被审计人直接管理和审批事项，审计样本和审计揭示的事项与被审计人的经济责任无关联性，或关联不大，有的揭示的是与被审计人经济责任不搭边的事项；对被审计人职务消费、干部任免、大额采购等方面未纳入审计内容；有的现场审计样本选取少，经济责任审计走过场，极易出现应查未查和审计重点被遗漏。

（三）责任界定不清晰，存在随意性。主要表现在:贷款审查委员会、财务审查委员会、风险管理委员会等决策和议事机构的决策事项，究竟应归于领导责任还是直接责任缺乏依据，难以界定；部分违规事项的时间周期较长，可能涉及前后多任不同领导，很难界定被审对象的责任；有的按一般审计项目出具底稿、撰写记录时忽视对违规事项进行责任界定，导致汇总报告时难以界定责任；有的将责任等级下沉，把直接责任变为领导责任，或笼统定为承担一定的领导责任；有的对纳入经济责任审计报告的内外部审计检查发现问题及整改情况未界定被审计人相应责任；有的将与被审计人不相关事项纳入审计报告，无从界定责任。

（四）“先任后审”现象仍然存在。有关法规明确规定，国有企业领导人员任期界满或者任期内办理调任、免职、辞职、退休等事项前，应当接受经济责任审计。实际工作中，由于重视不够，组织人事部门与内部审计机构衔接不到位，“先任后审”仍有一定普遍性，经济责任审计成了“马后炮”，导致经济责任结果难以真正在干部管理监督中发挥切实作用，成为制约行长经济责任审计健康发展的顽疾。

（五）审计理念和审计方法有待优化。审计思维仍停留在一般审计项目的“对事”上，未做到从“对事”到“对人”的转换，未紧扣被审计人履职轨迹，不能体现对被审计人客观评价、立体画像；审计重心仍停留在差错纠弊，以传统合规性审计为主，未引入管理审计、效益审计理念和方法；审计视角依然束缚在会计视角，偏重查账，审计内容单一，常局限于凭证、档案、报表等会计记录，大数据审计、金融科技审计理念尚未深入人心；风险导向审计模式的运用不充分，风险导向审计观念未落实在行动上，分析性复核技术等难以充分运用。

（六）审计程序和质量管控有待完善提升。一是省减程序、走过场等不遵循审计流程的事情时有发生，如形成审计方案滞后、现场审计不召开进点会、不张贴进点公告、不进行被审计人述职、审计访谈和沟通不到位、应当采取现场审计方式的采用非现场审计等。二是忽视审计证据收集，存在以签字底稿代替审计证据的做法，存在一定审计风险。三是非总行直管的二级分行、支行行长经济责任审计一般由一、二级分行内控部门实施，由于检查人员配备不足、体制机制不完善、管理和考核不到位、质量管控手段缺乏，一级分行以下非总行直管的行长经济责任审计流于形式的现象具有一定普遍性。

三、强化行长经济责任审计的路径

加强对行长职责履行情况的监督、促进其提高经营管理水平、防范和化解金融风险是行长经济责任审计的目标，应从细化审前准备入手，围绕“一个核心”，抓好“两条路径”，把握“六个环节”，提高行长经济责任审计水平。

（一）建立信息库,有针对性设计审计方案。一是建立审计对象信息库。以辖内领导人员所在机构为单位，按年度按业务序时、分类建立文件夹归档建库，全面、连续反映被审计人的基本信息、所分管业务的发展和风险情况、内外部监管情况等，信息库应尽可能多方收集信息并及时调整、补充、完善，使审前分析制度化、系统化、常态化。二是科学选定审计样本。围绕审计人履职和业务风险性两条主线抽样，选取与其履职关联度高、针对性强、代表性充分的样本，突出直接决策、直接审批、参与审批、个人廉政等重点事项，揭示直接经营管理情况，确保样本覆盖其分管业务主要风险。三是有针对性设计审计方案。围绕重大决策及执行情况，以业务发展和风险控制为核心，沿着审计人履职轨迹进行审计方案设计。审计方案内容包括：审计目的、审计对象、审计期限、审计范围、审计内容和重点、时间安排、审计组成员、审计要求等。建立审计方案进场前复核制度，并将审计方案、审计样本作为现场管理和审计督导的重要内容。

（二）围绕“一个核心”，做实经济责任和责任界定。围绕行长本人的经济责任和责任界定是否恰当为核心。一是抓大放小，按风险大小、轻重缓急等因素排序，关注重点，与经济责任无关事项不纳入审计。审计内容应包含：聚焦经营战略和重大事项管理决策，从薄弱环节的改进看决策能力，评价被审计人执行党和国家、总行战略决策情况，以及本级行经营战略和管理决策的制定、执行及其效率效果，关注被审计人直接决策或参与决策事务；聚焦业务发展，从持续发展情况看经营管理能力；聚焦风险管理和内控情况，从防控效果看执行能力，关注重点领域、重要区域、重要业务的风险治理情况，关注各项业务内部控制及效果，关注内外部检查及整改、案件防控情况；聚焦党风廉政建设，从权力运行轨迹看廉政能力，关注被审计人的信访举报、关联交易、廉洁从业以及个人履职待遇等事项。二是规范责任界定流程。紧扣责任人经济责任履行轨迹，关注决策、执行等环节，根据“重大相关、客观谨慎、经济责任为主”原则，划清时间界限，分清前任责任和现任责任；划清经济界限，分清经济责任和非经济责任；划清权限界限，分清直接责任、领导责任。审计底稿应描述决策过程，以便于责任认定。三是正确把握事业为上、实事求是、依纪依法、容纠并举的责任认定原则。把因缺乏经验、先行先试而导致的问题与明知故犯而产生的问题区分开来；将业务探索中的失误与上级行明令禁止事项区分开来；把为推动业务发展的无意过失与谋私利区分开来。

（三）抓好“两条路径”，规范程序和审计质量控制。一是抓程序规范性，杜绝省减程序和走过场。坚持“风险导向化、流程规范化”、离任审计“先审后离”原则，推进对行长经济责任审计的全覆盖。重点抓好审前准备、进场、访谈、沟通反馈、报告撰写与征求意见等环节管理，严格履行审计程序。如，审计准备环节应高度重视全面搜集被审计单位的基本信息，特别是审前要完成并做好审计问卷的制定、发送、回收和分析复核工作。二是抓质量控制合规性，重点抓好抽样、取证、定性、责任界定和报告结论等质量控制环节。行长经济责任审计要实行全过程质量控制，坚持“三级复核制”和审理制，把审计质量考核落到实处。重点关注审计抽样是否遵循了重要性水平、内外部检查成果的利用是否充分、审计底稿定性是否恰当、责任界定是否准确、审计报告结论是否符合被审计人的履职情况。

（四）把握“六个环节”，突出关键节点。一是在审前阶段，应加强调查和访谈，充分了解被审计单位经营管理环境及特点、发展现状及趋势，以及被审计人履职情况等“活情况”，找准审计的切入点。二是在现场审计阶段，要做好工作联动、专题引领、突出重点，综合运用多维度分析，重点揭示普遍性、倾向性、典型性的问题及风险，查找决策、制度、机制、流程等方面深层次问题。三是做到“五个不放过”，在审计查证过程中做到重大问题没有查清不放过、造成不良影响没有分析不放过、问题根源没有挖掘不放过、经济责任没有落实不放过、整改措施没有找到不放过。四是按责任形式取证，什么责任形式取什么证据，如涉及决策管理方面的证据，应注意从公文流程、会议纪要、原始记录以及访谈座谈中取证，涉及责任认定的底稿应附有相关证据。五是突出对行长履职能力和管理水平的审计，做好被审计人的精准画像，侧重于对被审计人履职相关的主要问题和风险进行原因分析，在充分沟通、深入查证的基础上，进行客观、独立、综合的评价。六是落实“审计什么，评价什么”原则，坚持定性评价与定量评价相结合，对审计不涉及事项不作评价，审计报告避免就事论事，做到审事议人。

（五）创新审计理念，引入先进方法。将风险导向审计、管理审计、绩效审计等审计理念引入行长经济责任审计实践，培养全局性和战略性审计思维，提高经济责任审计效率和效果。围绕行长权力运行和责任落实，善于从点到线、再到面审计，全面、客观地评价行长职责履行情况。在传统的审阅核对、调查访谈、延伸检查等方法基础上引入大数据审计、金融科技审计和分析性复核等审计技术和方法。