杨昕婧 李 磊

(1.武汉大学城市设计学院，湖北 武汉 430072； 2.潍坊市规划编制研究中心，山东 潍坊 261000)

1 概述

我国1978年实行改革开放政策以来,先后以经济特区、沿海开放城市、沿海经济开放区等形式开展了经济开放的探索，实现了深化改革与经济发展。随着经济全球化的进一步发展，为适应贸易国际化的影响，我国设立了海关特殊监管区，从而以优惠的政策和先进的管理手段吸引外资与技术，进一步提高我国的国际贸易地位。这也是继经济特区、沿海开放城市以及经济技术开放区后我国建立的第四种开放先导区[1]。

2001年我国加入世界贸易组织以来不断加强国际贸易，直至2012年取代美国成为全世界最大的贸易国。这也使美欧日三大经济体感到威胁，从而建立了新的区域性贸易和服务规则来取代世界贸易组织，也就是将中国排除在外的“ABC世贸”，我国由此面临着新的贸易挑战。在此背景下，我国建立了中国(上海)自由贸易试验区，并取得较大成功。后又相继成立了广东、天津、福建等共计11个自贸区。

2018年美国总统特朗普在白宫正式签署对华贸易备忘录，中美贸易战爆发。加收关税、限制收并购等举措对我国对外贸易产生了很大的影响。新环境下自由贸易区该何去何从，“一带一路”的契机又如何带动对外贸易增长，都需要我们进一步对自贸区、综合保税区等开放型经济园区的发展规律进行进一步分析。

目前学术界对于海关特殊监管区域以及自贸区等开放型经济园区的研究主要集中于行政管理模式、经济效益、发展战略等理论研究方向，而对于其具体数量、分布规律以及规划相关少有提及。本文对此进行探讨，一定程度上丰富了相关研究，弥补了相关空缺。

2 概念界定

由于海关特殊监管区域的定义中并未包含自由贸易区，而经济特区，经济开放区又具有特定的含义，于是笔者提出“开放型经济园区”这一新概念来进行统筹，同时梳理相关概念，为后续理解分析作出铺垫。

海关特殊监管区域：是经国务院批准，设立在中华人民共和国关境内，赋予承接国际产业转移、联接国内国际两个市场的特殊功能和政策，由海关为主实施封闭监管的特定经济功能区域。海关特殊监管区域现有六种模式:保税区、出口加工区、保税物流园区、跨境工业园区、保税港区、综合保税区。

自由贸易区：有两种概念，英文缩写分别为FTA和FTZ。FTA是广义的自由贸易区，指两个或两个以上国家(地区)签订自由贸易协定，缔约国之间同意消除贸易障碍(包括关税及非关税障碍)，属于跨国界双边或多边经济贸易区域。如东盟、中韩、中澳自贸区等。FTZ则是国际海关组织定义的自由贸易园区，指一国或地区“境内关外”的单独隔离区域，区内可进行仓储、贸易、加工等业务，在关税和配额等方面有优惠规定，货物储存期限一般不受限制。仅限于贸易、加工等商业生产性活动，不存在居民居住，不允许零售及消费服务活动[2]。自由贸易园区的设区目的是希望通过提供更便利的条件从而最大限度获取全球自由贸易利益。

经上述对比分析，对我国开放型经济园区的概念进行定义：经国务院批准，设立在中华人民共和国境内，对接海外市场，由海关实施封闭式管理，最终目标达到“境内关外”效果的开放型生产性活动园区。

3 我国开放型经济园区发展历程

3.1 数量变化

我国开放型经济园区从1990年开始设立，类型以保税区为主。1999年—2000年数量激增，直至2001年我国加入世界贸易组织，依旧以较快的速度增加，同时种类开始逐步丰富，保税区、出口加工区、保税港区、综合保税区共同发展。改善了我国的投资环境，大规模引进外资及先进的技术，为经济增长提供了雄厚动力。2008年美国次贷危机爆发，我国经济发展受到波及，需要进一步提高对外发展程度拉动内外需求。2013年习近平总书记提出“一带一路”战略构思，从经济、政治、文化多方面对我国发展提出指导。而自贸区等我国开放型经济园区则是“一带一路”国家战略的对外依托平台和内在落实基点[3]。2018年中美贸易战爆发，致使外部经济环境不断恶化，也对我国开放型经济园的发展提出了进一步的要求(见图1)。

美国开放型经济园区相对我国发展较早，始于1936年，后鉴于美国对外贸易形势出现下滑并形成贸易逆差的不利局面，为了促进对外贸易发展和增加就业机会，美国联邦政府和各州政府开始争相建立各类自由贸易区，并实现每个州均有分布。截至2015年6月，美国对外贸易区的总数高达854个[4]。相比美国，我国至2017年142个的开放型经济园区数量还远远不足，但纵观全局，我国现有的开放型经济园区已经出现了管理混乱以及同一地区不同形式开放型经济园区相互恶性竞争的现象。德国汉堡港被取消的事件也在向我们昭示一个问题“开放型经济园区是否越多越好”。

从建立开放型经济园区的初衷以及我国的国情考虑，我国都与美国有较大差别。应梳理当下发展条件，精准掌握我国发展需求，从宏观整体把控，严格控制开放型经济园区数量与质量以求高效发展，避免不必要的浪费。现阶段我国开放型经济园区仍处于疏于管理、自我发展的非成熟阶段。有机会分析发达国家经验，走最经济最高效，符合我国需求的发展道路。

3.2 空间分布

通过搜集整理资料，我们能发现我国开放型经济园区整体分布极度不均，仍处于自由发展阶段。整体来看，我国开放型经济园区总体呈现“东高西低”的发展态势，东部沿海，这类拥有良好对外港口条件的地区发展明显高于西部内陆城市。从这点也能看出我国开放型经济园区主要以临港发展类型为主，而临空型以及临陆枢纽型则在提出“一带一路”指导方针后，有了一定发展，但仍无法与临港型的发展规模相提并论。

纵观全国，除西藏、青海两省外，均设有开放型经济园区(台湾省发展较为特殊，未在分析范围内)。其他省份差距较大，其中最多的为江苏省，设置了26个开放型经济园区，其中包含15个出口加工区，10个综合保税区以及1个保税港区。最少的为黑龙江省、甘肃省、宁夏回族自治区以及云南省，均设置1个开放型经济园区。其他省份数量则分布在2个～10个之间，相对较为均衡。

4 现阶段存在的问题

通过分析我国开放型经济园区的数量发展及空间分布特征，我们不难发现现阶段存在的一些问题，主要包括以下几点。

4.1 分类繁杂，难以统一管理方式

全国范围内能算作开放型经济园区的园区种类繁杂，从最初的保税区、出口加工区、保税港区、综合保税区、保税物流园区、跨境工业园区等，至近年的自贸园区，已有7种类型。他们在功能以及管理等方面都较为相似，但细节上有所不同，可谓大同小异，但这些不同给海关等部门的管理增添了很大难度。这无论是对现有园区的高效管理，还是进一步发展我国开放型经济园区都造成了较大影响。

4.2 数量过多，设立部门功能相似，同质化竞争激烈

从我国整体来看，140多个开放型经济园区的数量并不至于过多，但具体分析时我们发现，江苏省境内设立了26个开放型经济园区，包括出口加工区、综合保税区以及保税港区三类，其中出口加工区就多达15个。南京、苏州、常州、无锡、常熟、泰州、南通、镇江等地均设有功能类似的部门，甚至苏州一城便设有7个之多。地理位置相近，发展资源条件类似，部门功能雷同，这些同时出现的时候也意味着同质化竞争的激烈程度。这也造成了投入资本巨大，而真实达到预期效果的却只有为数不多的几个，更多的则是处于“鸡肋”的尴尬境地。

相关部门应严格控制申请条件，全国整体研究，优势地区重点发展，发掘地区优势，差异化错位发展。

5 结论

上文阐述了我国开放型经济园区的基本发展历程及数量和空间分布特征，也对此分析出了我国现阶段存在的问题。对此笔者认为现阶段有以下两点建议：

1)数量精减：对于现阶段存在的数量过多问题，应宏观分析开放型经济园区定位，整合分析，将一些“尸位素餐”的园区取消，同时进一步控制开放型经济园区的划定，提高发展质量。

2)转型发展：随着我国经济不断发展，很多园区的规模和功能已经无法满足。多位知名学者认为我国保税区向自由贸易区的转型，是克服自身发展的问题和适应外在发展环境变化的必然要求。明确转型的目标模式，在遵循规范化原则、与国际接轨相结合原则、前瞻性原则和国情原则的前提下，合理定位中国保税区向自由贸易区转型中的经济发展模式，改革政府管理体制，以充分挖掘自由贸易区的发展潜力和运行效率，保障自由贸易区的健康、持续发展。孟广文、刘铭学者便提出天津滨海新区要分别建立天津港保税区、空港经济区和东疆港保税区3个独立自由贸易区和统一的综合型自由贸易区的方案设想。