天津市市政工程设计研究院

天津市出租汽车行业于1953年形成雏形[1]，至今已经过六十余年的发展。天津市出租汽车由于在数量、价格和质量方面均受政府管制，其市场丧失竞争并形成垄断。2013年，随着互联网和智能手机普及，以及市民出行需求的提升，网络预约出租汽车（以下简称“网约车”）出现在天津市客运市场。在新形势下，天津市传统的出租汽车变成了出租汽车市场的一部分，称为巡游出租汽车（以下简称“巡游车”），与网约车等新业态形成竞争关系，亟待提升自身竞争力。

1 基本情况与存在问题

1.1 基本情况

根据官方统计，天津市现有巡游车31 940辆（截止2017年9月），其中约25 000辆以“挂靠”形式经营，6 000余辆为个体经营，还有约300辆实行“公车公营”的公司经营模式[2]。

天津市巡游车为政府定价，价格构成包括起步价、公里价、等候费、燃油附加费和返程费。现行价格于2006年制定，因价格调整的程序较为复杂，已十多年未调整。

1.2 运营特点与问题

1.2.1 空间分布

截止2017年6月，天津市有4 000余辆巡游车安装着卫星定位车载终端。卫星定位车载终端以60秒或20秒的频率实时记录车辆ID、日期和时间、经度、纬度、车辆运营状态、点速度和行驶方向。本文采用了活跃度正常的600辆巡游车的卫星定位数据，经分析发现，天津市巡游车的主要运行范围为天津市中心城区、环城四区和滨海新区（见图1）。根据GPS数据分析，现状滨海新区及市内六区分别占全市总规模的19.84%和57.49%，环城四区约占22.04%，合计99.37%。

图1 天津市巡游车运营空间分布

天津市远郊区没有市交通主管部门发牌的巡游车，在缺少合法出租汽车有效供给的情况下，黑出租车市场存在着较大的空间。从1998年开始，天津市远郊区县均自行发展了区域经营（经营范围明确限定在该区县行政区域内）的巡游车[1]。

另外在高峰期，一些巡游车不愿意接目的地为拥堵地区或需要经过拥堵地区的出行者，一些巡游车不进入需要绕行、排队等待的交通枢纽，造成运力分布与需求不匹配。

1.2.2 时间分布

根据巡游车GPS数据统计分析，现状巡游车出车率约67%，即每天约三分之一的车辆处于停放状态。在运行时间方面，巡游车车辆运行活跃时段为早上8∶00至凌晨1∶00之间，凌晨1∶00至早上6点运行的车辆数较少；运行车辆数最多的时段为上午9∶00～10∶00及下午17∶00～18∶00，如图2所示；而天津市中心城市的出行早晚高峰分别为7∶00～8∶00和17∶00～18∶00[3]，巡游出租车运行的高峰时段与城市出行早高峰不契合，呈现明显的“躲高峰”现象。

受在运营的巡游车供给数量限制，典型工作日的各小时上下客次数的早高峰也晚于天津市的交通早高峰，如图3。

另外，天津市巡游车在恶劣天气和夜间出车率也大幅降低。

1.2.3 运距、空驶率与分担率

根据巡游车GPS数据统计分析，天津市巡游车的平均运距约为5.5 km，仅略高于天津市平均出行距离（5 km，2013年）。在统计的所有载客行程中，有43%的运单短于5 km，有19%的运单仅不到3 km，见图4。

根据官方统计，网约车进入市场前天津市巡游车的空驶率为46%，2016年增长至55%，明显超过中国城市出租汽车协会推荐的正常范围25%～40%；利用GPS数据的分析结果（见图5），空车比率与官方统计一致。

图2 工作日运营巡游车数量统计

图3 巡游车全天上下客次数统计

图4 重车运行距离（载客里程）统计分布直方图

图5 每小时空车、重车、休息的车占比图

根据2017年6月天津市巡游车和网约车的统计数据，天津市出租汽车在居民机动化出行方式中的分担率约为18%，明显比深圳、广州等城市（约5%～6%）偏高。

1.2.4 服务质量

市民对天津市巡游车的服务抱怨较多。根据2016年巡游车行业投诉热线统计，天津市市民对巡游车服务的投诉数量总计约2.6万次，包括拒载、议价、绕道、服装不整洁等，其中拒载及议价占比分别为24%和50%[4]。其中影响比较恶劣的是，在火车站和机场等地段，部分驾驶员从个人收益角度拒载短途出行者。

所以，天津市巡游车存在运力分布和时间分布与需求不十分匹配，平均运距偏短，空驶率和分担率偏高，服务满意度不高的问题，而造成这些问题的原因十分复杂，有包括天津市巡游车的经营模式、规模、价格和监管手段等多方面。

2 造成问题的原因分析

2.1 经营模式

天津市的多数巡游车采取挂靠经营的模式，即巡游车车辆由驾驶员个人出资购置，且维修、燃油消耗、养老医疗保险、车险及各种税费等相关费用由驾驶员个人承担；挂靠的出租汽车公司仅为巡游车从业人员代缴税费、并收取综合服务费，管理车辆运营证和经营资格证。

挂靠经营的巡游车拥有比较大的经营自主权，在缺乏完善的以出行者为主体的考评机制的现状下，驾驶员经营时倾向于进行空间、时间和行为上的选择，影响行业的服务水平。例如，由于挂靠经营和个体经营的驾驶员爱惜车辆，担心发生交通事故而产生额外的成本，所以倾向于在事故易发的恶劣天气不出车，而恶劣天气下市民对于出租汽车的需求却高于正常天气。

所以，这种经营自主权对于驾驶员（即经营者）是优点，而对于广大出行者来讲是缺点，出行者的部分需求难以得到满足；对于行业管理部门和机构也是缺点，监管难度大，车辆利用率较低，无法实现“公共交通的补充”的功能定位。

2.2 规模

天津市现有巡游车31 940辆（截止2017年9月），总量及人均数量在全国排名分别为第三和第二，规模较大，加上运营范围有限，所以实载率较低。2016年天津市巡游车的空驶率为55%，明显超过中国城市出租汽车协会推荐的正常范围25%～40%。由于巡游车规模偏大，驾驶员（即经营者）接客的竞争过于激烈，所以部分驾驶员选择不出车或少出车，甚至自行降低服务质量，发生违规行为。

2.3 价格

天津市巡游车为政府定价，现行价格于2006年制定，已多年未调整。天津市巡游车的起步价为8元/3 km，公里价为1.7元/km，低于北京、上海、广州、深圳和重庆巡游车的收费价格（见表1）。

考虑到不同城市的收费价格与该城市的经济发展水平和人均收入存在较大的关系，本次搜集了我国东部地区较为发达的12座城市的数据进行分析，将12座一、二线城市巡游车的起步费率与公里费按城镇人均可支配收入[5]排列，拟合出起步费率与公里费的趋势线（见图6），从图中可以看出天津市巡游车价格低于一、二线城市平均水平。

由于天津市巡游车的公里价较低，与之相关联的等候和低速行驶费（低于12 km/h，每累计5分钟按1 km计费，不足5分钟不计费用）也偏低，所以，在现行巡游车运价下，巡游车在易拥堵时段、地段出车，驾驶员（即经营者）的收入会受到较大影响；而在挂靠经营模式下，驾驶员有较大自主权，于是倾向于选择运营时段，即“躲高峰”，或选择运营地段，即“挑客”。

在价格构成方面，目前天津市巡游车的价格包括起步价、公里价、等候费、燃油附加费、返程费五部分。而交通拥堵时段或地段、夜间或恶劣天气时，巡游车运输成本的上涨在价格中没有体现，相当于这些额外的成本由巡游车经营者（驾驶员）承担，于是巡游车经营者（驾驶员）在这些时段的出车积极性下降，影响行业的整体服务水平。

2.4 监管

目前天津市出租汽车行业监管主要通过人工上路现场执法和投诉两个手段进行，信息化程度比较低，无法进行动态取证。出租汽车行业管理机构难以监管车辆的违规进入、违规运营也是巡游车服务满意度低的重要原因——人工上路现场执法，人数较少，对于违规车辆的执法力度不够[1]；而投诉受理的效率和质量都比较低，因为出行者维权拿不出实际的证据，即使掌握车牌号也没有行车票据。另外，天津市出租汽车行业监管制度上缺少与其他管理部门联合取证、执法的机制。

表1 6城市巡游车的起步价和公里价比较

图6 全国12座城市巡游车价格与2016年城镇人均可支配收入比较

3 改革策略

3.1 改变经营模式

为了适应社会的发展，消除天津市巡游车挂靠经营下的一些弊端，天津市巡游车首先需要进行经营模式的改革。

鼓励巡游车经营企业收购车辆经营权是一个有效途径。鼓励天津市具有一定规模的巡游车经营企业转型升级，采用市场化运作方式，收购巡游车经营资格和客运出租汽车车辆运营资格，实现“两权归企”。鼓励巡游车公司实行“公司化”经营管理新模式，以改变长期以挂靠为主的经营管理模式，落实企业主体责任，增强企业活力，解决天津市巡游车经营企业对车辆和驾驶员没有实际监管的问题。届时，巡游车驾驶员与企业签订劳动合同或经营合同，受雇于巡游车公司，需要完成企业下达的生产任务，需要每天上交所有的营运收入，领取公司发放的固定工资和一定量的业务提成（完成的活儿越多，收入越高）。同时公司还为驾驶员缴纳社会保险。巡游车经营企业市场化运作，承担企业的社会责任，成为连接行业管理机构与巡游车驾驶员、车辆的纽带。在这种模式下，行业管理机构管企业，企业管驾驶员，驾驶员收入与乘客的个性化出行需求没有冲突。多个巡游车企业并存，与网约车平台共存，可以实现竞争，激励行业发展。

与公司收购经营权相似的另一种改革方式是政府收回巡游车经营权，其优点是可以避免巡游车企业对既有权力的滥用（例如与驾驶员之间的利益分配），缺点是需要大额财政投入。

3.2 控制规模

根据国家标准“出租汽车配套数量大城市每千人不宜少于2辆”[6]测算，目前天津市出租汽车（包括巡游车、区域经营的巡游车和网约车）保有量的合理区间为3万～4万辆，而目前天津市中心城区和滨海新区核心区的31 940辆巡游车空驶率不低于合理范围下限；再加上区域经营的巡游车7 594辆，网约车活跃车辆81 035辆，实际出租汽车保有量规模已较大。天津市巡游车运力应保持现状规模，市交通主管部门不宜再增发巡游车牌照。

同时，天津市巡游车在改革时需要建立运力动态调整机制，通过信息手段测定巡游车空载率的水平。运力动态调整机制可以避免运力僵化，还可以避免运力小幅调整走繁琐程序。

另外，除市内六区、环城四区以外的远郊区宜规划发展区域经营的巡游车。区域经营的巡游车要实行公司化管理，在规定区域内运营，鼓励使用新能源车辆从事区域经营。区域经营巡游车的经营权实行无偿有限期使用，禁止租借、转让、买卖。区域经营巡游车的管理实行属地化。

3.3 调整价格

价格偏低是造成天津市巡游车现状存在问题的重要原因，所以调整巡游车价格是改革的必要手段。合理的运价不仅能够覆盖运输成本，体现巡游车服务的价值，还能引导消费者选择合适的交通方式。根据其他学者的研究，当出车的边际成本与边际收益相等时，利润最大，此时供给弹性最大[7]；而在早晚高峰和雨雪天气时出租汽车的价格需求弹性小[8,9]，短途出行价格弹性较大[10]；若供给弹性大于需求弹性，则出租汽车供给的增加量大于需求的增加量，打车难问题可缓解[7]。所以，为了刺激经营者（驾驶员）在早晚高峰、夜间和恶劣天气出车的积极性，天津市巡游车宜丰富运价结构，增加夜间和恶劣天气的特殊费率，同时调高起步价、空驶费率、等候和低速行驶费率，使出行者承担特殊时段和地段的运输成本。价格调高后，短途出行的打车需求可能会略有降低。

另外，为发挥市场的调节作用，提高巡游车适应市场的能力，使巡游车价格更好地适应社会经济水平发展和成本变化，天津市巡游车的定价制度宜由政府定价过渡为政府指导价——市物价管理部门定价后，给市出租汽车行业管理机构一定的浮动空间，行业管理机构在此浮动空间内调价，不需要走调价程序。

3.4 实现线上监管，完善信誉考评机制

天津市巡游车还需要进行监督管理方面的改革，可以从三方面入手，即为车辆安装信息化计价设备，行业管理部门建立线上监管平台，和完善信誉考评机制。

线上监管平台联合车载信息化计价设备，通过采用云计算、大数据技术，提高科技含量，变群众跑路为信息跑路，实现对巡游车违法违规行为、投诉举报信息、乘客服务评价信息、执法稽查等服务质量信息的收集与管理，实现对巡游车的自动化、精细化、动态化监管。

同时天津市巡游车要充分利用监管平台，进一步完善行业服务标准及信用体系建设。建立平台企业、车辆和驾驶员的定期评价考核系统，加强对违法违规及失信行为、投诉举报、乘客服务评价等信息的记录，作为巡游车经营者和从业人员准入退出的重要依据。考核系统是面向消费者的平台，消费者将成为考核巡游车服务质量的主体，对巡游车的服务质量（包括公司、车辆所有人和驾驶员）进行评价，并通过网络平台分享给其他消费者，决定巡游车经营者的信誉，建立黑名单。面向消费者的服务质量和信誉记录将成为经营者的竞争要素，这样有利于改变巡游车“均等服务的随机选择”的市场现状。

4 结 论

城市出租汽车发挥着补充城市公共交通的作用，在巡游车和网约车等业态融合发展的背景下，天津市巡游车要坚持提供个性化出行服务，进一步提升和完善自身的安全性、便捷性、舒适性和经济性。当前天津市巡游车存在分布与需求不十分匹配，平均运距偏短，空驶率和分担率偏高，服务满意度不高的问题，而原因在于挂靠经营、规模偏大、价格偏低和监管不足。要解决天津市巡游车存在的问题，需要从改变经营模式入手，配合规模、价格和监管手段的科学调整，引入信息技术，强化法制思维，提高运营效率。