农村集体产权制度改革与农民财产权利实现问题研究综述

2018-12-17吴海燕张蕾

理论观察 2018年8期

吴海燕　张蕾

摘要：农村集体产权制度改革的一个重要目标就是赋予农民更多财产权利1，回顾近年来国内学者关于农村集体产权制度改革的研究及农村产权制度改革与农民权益保障问题的研究，发现目前专家学者对我国农村集体产权制度改革的研究主要集中于学理、政策及地区改革经验等方面，而对农村集体产权制度改革与农民财产权利实现的关系的研究及农村集体产权制度改革核心要素如何体现和保障农民财产权利研究方面存在不足，希望将来能深化相关方面的研究，以期早日实现改革的目标。

关键词：农村集体产权制度改革；农民财产权利；文献综述

中图分类号：F321；F323 文献标识码：A 文章编号：1009 — 2234（2018）08 — 0090 — 04

农村集体产权制度改革是农村集体经济改革的重大制度创新，是当前深化农村改革的一项重点任务，也是实施乡村振兴战略的重要制度支撑。十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次提出“保障农民集体经济组织成员权利”，“赋予农民更多财产权利”。2016年，中共中央、国务院《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》，全面部署农村集体产权制度改革，明确规定了改革的内容、目标、要求和时间表。党的十九大报告进一步要求“实施乡村振兴战略。深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大集体经济。”根据中央文件要求，目前，农村集体产权制度改革仍在试点阶段。农业部已先期分两批选择了129个县开展试点，一些省份也自行选择部分县和村进行改革试点。2018年，国家继续扩大改革试点，将试点县增加到300个。同时，再选择50个改革基础较好的地市和个别省开展整省整市试点，并鼓励地方结合实际扩大改革覆盖面，力争到2021年底基本完成改革。本文将对国内关于农村集体产权制度改革的相关问题的研究进行梳理，以期为农村集体产权制度改革与农民财产权利实现的关系研究及农村集体产权制度改革如何赋予农民更多财产权利的深入研究提供一些帮助。

一、近年来农村集体产权制度改革研究进展

（一）学理研究

对农村集体产权制度改革的研究，部分学者进行了学理上的探讨，如陈小君、高飞、韩松以及邓大才为代表的华中师大农村问题研究中心的一批学者。陈小君等（2013）指出农村集体经济具有经济功能、政治功能和社会保障功能等制度价值，通过农村集体经济的有效实现可以使其制度价值得到彰显，而农村集体经济的有效实现离不开农村集体经济主体法律权利的确立与实现，在此基础上提出了四种实现农村集体经济主体的法律权利的方式。〔1〕耿卓（2014）认为农民土地财产权利保护需要农村集体经济有效实现，农村集体经济有效实现在法律上表现为还权、赋权于集体及其成员，增加集体的财产权和成员的财产性收入等。〔2〕高飞（2016）从“两权分离”制度的缺陷入手，着重对农地“三权分置”进行了法理阐释和制度价值的论述，认为所有权、成员权、农地使用权 “三权分置”的农村土地权利结构的建立具有重要意义，并认为集体土地所有权是基础，成员权是农村集体经济和农村集体经济组织成员利益之有效实现的桥梁，农地利用权是实现上述目标的工具。〔3〕韩松（2014）从对西方土地所有权演变历史的分析中得出土地所有权的性质不具有唯一性，集体土地所有权的权能体现集体所有权的本质。应当从我国农民集体土地所有权的公有性、集体成员的集体共有性、集体土地所有权的社会保障性、集体土地所有权的资源性等特殊性质来认识农民集体土地所有权的权能，重新构造农民集体土地所有权的权能体系。〔4〕邓大才（2014）从产权、利益与集体经济的关系出发，探索出集体经济的有效实现需产权与利益的组合，并在此基础上认为可以产权和利益推动现代集体经济的发展。〔5〕郭强（2014）在界定集体产权内涵的基础上，梳理了中国农村集体产权的构建与变迁过程，提出了对中国农村集体产权的未来发展展望。〔6〕陈军亚（2015）从产权结构变化与农村集体经济的有效实现形式之间的关系讨论中，得出产权内容完善赋予农民丰富的权利体系，权能流转创新集体经济的有效实现形式的结论，并阐述了集体经济发展进程中的产权结构变迁过程。〔7〕他们主要从农村集体所有制和農村集体经济有效实现形式、集体经济有效实现中的法律权利实现、集体土地所有权权能、集体产权变迁过程等方面进行了深入探讨，为农村集体产权制度改革实践奠定了重要理论基础。

（二）政策研究

以刘守英、周其仁、叶兴庆等为代表的专家学者从国家政策的宏观层面进行了研究。董祚继（2013）通过对十八届三中全会后土地政策走向分析，认为应从坚持农村集体土地所有权、坚持土地承包经营制度、坚持和完善最严格的耕地保护制度三方面来坚持基本土地制度，并提出探索建立“两权抵押”土地产权保护机制。〔8〕刘守英（2014）提出检验《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中的土地制度改革的成功标志是“赋予农民更多地财产权利”的目标得以实现。〔9〕周其仁（2014）就《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》关于“完善产权护制度”的阐述，谈了自己的三点见解。并认为确权不可逾越，“完善产权保护制度 ”，是深改中的一场基础性战役。〔10〕叶兴庆（2015）认为要对农村集体产权制度改革进行顶层设计和整体谋划，找到改革的协调性和共通性，避免改革碎片化，而这些仅从文件的具体条文难以明了，必须站在方法论的高度抓住改革的关键问题，区别不同地区的不同情况，采取差异化战略稳步推进。〔11〕解安（2017）从习近平总书记在十八届三中全会《决定》到十九大报告这一时期关于“三农”问题的系列讲话中得出习总书记十分关注保障“农民权益”问题，而农民的权益离不开土地，土地确权，农村集体产权制度改革等都是为了让农民获得更多地权益。〔12〕他们从国家政策宏观层面出发，研究土地制度改革与农村产权制度改革的政策架构、价值取向、改革内容、改革方法、改革目标等，具有重要的政策指导性。

（三）地区改革经验研究

这类研究是农村集体产权制度改革研究的聚集点，国内学者大多从地区经验入手，分析我国农村集体产权制度改革的特征与问题，如付明星、方志权、孔祥智等学者。杜琼，张辉（2009）通过对成都市农村产权制度改革现状的分析，发现成都市农村产权制度改革面临着确权颁证、集体组织界定、改革成本分摊、农民权益保障等迫切需要解决的问题。〔13〕付明星（2010）以武汉市农村综合产权交易所改革实践为例，提出推动农村产权改革，要完善农村产权交易的各项法规，制定农村产权交易的各项规章制度及完善农村产权交易的配套措施等。〔14〕王德海等（2012）通过比较分析北京朝阳区五种农村集体经济产权制度变迁模式，认为农村集体经济组织的地位界定不清，有关法律制约农村集体经济组织产权制度变迁及社区股份合作制的制度安排缺陷等因素制约了北京朝阳区的集体经济产权制度变迁。〔15〕王敬尧，李晓鹏（2012）介绍了温州新一轮的农村集体产权改革的主要内容“三分三改 ”的具体内涵，提出温州市还需从支持鼓励专业化的资产评估机构对农村集体资产进行审核评价、多样化农村集体资产的股权设置类型和资产管理方式及对现有的农村集体资产进行确权等方面推动温州市的农村集体产权制度改革。〔16〕农业部农村经济体制与经营管理司调研组（2013）通过对浙江省推行农村集体产权制度改革调研发现浙江省农村集体产权制度改革中呈现出以村为单位，农村集体资产量化以经营性资产为主，多数村未聘请专业机构对量化资产评估作价，成员资格界定兼顾户籍与劳动贡献，股权管理采取动态和静态两种模式等特点。〔17〕方志权（2015）对上海农村集体产权制度改革实践进行了系统梳理和经验总结。上海市在推进农村集体产权制度改革中根据实际情况和遇到的问题探索出了有限责任公司、社区股份合作社、社区经济合作社三种改革形式，并明确了改革任务，抓住了改革的关键环节，为其他地区的改革实践提供了经验。〔18〕孔祥智等（2016）以贵州省六盘水市的“三变”改革为出发点，选取了5个典型案例对农村集体产权制度改革促进农民增收的机制进行分析，并从中得出了一些结论与政策启示。〔19〕贺福中（2017）通过研究山西省沁源县沁河镇城北村的农村集体产权制度改革的具体实践和理论分析，认为农村集体产权制度改革存在法律主体地位缺失、税费优惠政策滞后等“瓶颈”，并提出了建议。〔20〕钟桂荔，夏英（2017）以云南大理市8个试点村为例研究了大理市农村集体产权制度改革的经验，具体阐述了农村集体产权制度改革应该如何改的问题和改革后如何实现集体经济的可持续发展问题，并总结出一些结论。〔21〕蒋红军，肖滨（2017）从产权与治理关系入手，剖析了广东农村产权改革的治理创新的新路径，即通过“界定资格”“对接市场”和 “优化监管”等措施重构了乡村治理创新的经济基础。〔22〕这些学者从不同地区的改革实践出发，分析我国各地区农村集体产权制度改革的特点及问题，具有很强的实践操作性。

二、农村产权制度改革与农民权益保障研究

我国学者对农村集体产权制度改革与农民财产权利实现之间的关系研究的很少，他们多关注的是土地产权改革与农民财产性收入增长的关系以及农村集体产权制度改革对农民权益的保障。夏锋，夏宁（2008）认为农地产权主体虚置导致农民的土地财产权没有得到相应的尊重，从而影响了农民土地财产性收入的增加。〔23〕李伟毅，赵佳（2011）認为限制性的土地产权制度，压制了农民财产性收入的空间，并指出明确农村土地产权是增加农民土地财产收益的前提和基础。〔24〕农业部经管司、经管总站研究课题组（2012）指出农村集体经济资源性资产的用益物权和收益分配是农民财产性收入的主要来源，而农村集体资产产权不完整、管理制度不完善是影响农民财产性收入增长的一个重要原因，并提出通过发展壮大农村集体经济来实现农民财产性收入的增长。〔25〕张宁（2013）认为土地产权残缺影响和阻碍了农民财产性收入增长，并从法理和现实角度剖析了土地产权残缺对农民财产性收入影响的具体表现形式，提出只有深化农村土地产权制度改革，盘活农村“沉睡”资源，使资源变资产，农民才能真正富裕。〔26〕张军（2014）现阶段农民耕地占有权、房产权和宅基地用益物权，以及农民对集体资产权利是农民财产性收入主要来源，并从深化农村土地产权改革，完善相应法律法规方面提供了一些增加农民财产性收入的建议。〔27〕许经勇（2015）认为财产性收入增长乏力是制约农民收入持续增长的一个重要因素，这就要求必须深化农村产权制度改革，赋予农民更多的财产权。〔28〕李增元等（2016）通过比较计划经济时代、改革开放后和社会转型期农村集体产权的变化和对农民权利及自由的影响，提出以深化农村集体产权制度改革的方式来保障农民的经济权益与自由。〔29〕刘宇华（2018）从确权登记、赋能强权、土地流转等方面阐述了农村集体土地制度改革对农民权益的保障，并进一步提出了当前改革中对农民权益保障存在的问题及建议。〔30〕

三、相关结论与展望

虽然已有很多学者专家对我国农村集体产权制度改革进行了研究，并留下了大量的文献，但是本文通过文献梳理发现了既有研究存在的一些不足。首先是学者关于农村集体产权制度改革的研究多从改革的技术视角进行，大多学者更多的是从地区改革经验入手，很少有人从促进和保障农民财产权利的价值角度进行研究。而农村集体产权制度改革与农民财产权利的实现方面研究成果更是极为少见。其次，不同研究者对农村集体产权制度改革中核心要素的问题有着不同见解，并提出了不同的解决措施。但是对于农村集体产权制度改革核心要素如何体现和保障农民财产权利研究的很少。农村集体产权制度改革的内容及价值取向集中体现和反映在改革核心要素之中，如集体成员资格界定标准决定着集体资产的所有者、支配者和用益者；资产范围（资源性或经营性）决定着农民财产权利（权能）的范围和类型；股权设置，包括是否设置集体股，股权的类型，各类股权所占总股本的比重、股权转让的限制与否都直接决定或影响着农民财产权利的内容与实现程度。再次，大多数研究集中于农村集体产权制度改革的理论分析，政策解读以及地区改革实践中的问题对策探讨，缺乏对农村集体产权制度改革的目标的研究，农村集体产权制度改革的一个重要目标就是赋予农民更多财产权利、增加农民财产性收入。可见这项改革与农民财产权利有着极为密切的关系。改革将赋予农民何种财产权利？如何还权赋能？如何将这些权利（权能）贯穿于改革之中，防止将农民权利改虚了，改少了，甚至改没了，都需要深入的研究。最后，以往的大多数研究忽视了农村集体产权制度改革与农民财产权利之间的关系。虽然有很多学者认为土地产权改革会对农民财产性收入的增长造成影响，但是鲜有研究农村集体产权制度改革对农民财产权利的保障。

总体而言，现有研究研究虽各有侧重、各有特点，但客观上都为该研究领域做出了重要的贡献。不同学者从不同视角进行的研究丰富了理论研究成果，拓宽了研究视野，为今后更加深入系统的研究奠定了良好的基础。未来研究还可从以下几个方面加强：第一，对农村集体产权制度改革的研究多从促进和保障农民财产权利的价值角度进行，丰富农民财产权利理论研究成果。第二，对于农村集体产权制度改革核心要素如何体现和保障农民财产权利研究的很少，未来可以对成员资格界定、资产范围确定、股权设置、股权管理等改革的核心要素如何影响农民财产权利的内容与实现作进一步研究。最后，应该对农村集体产权制度改革与农民财产权利实现之间的关系进行进一步深入探讨，对农村集体产权制度改革赋予农民更多财产权利、增加农民财产性收入的目标进行深入研究。

〔參考文献〕

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