王德利

（北京市社会科学院，北京 100101）

一、北京非首都功能疏解面临的主要问题

1.推动非首都功能疏解的体制机制尚未完善。北京疏解非首都功能的主要障碍来自体制机制，致使具体的行动措施缺乏可行性或可操作性，实现起来比较困难。非首都功能疏解应与新城、重点镇的建设以及河北省的发展紧密结合，在解决北京“城市病”的同时，带动周边新城及河北的发展，提高周边地区公共服务设施建设质量，让产业、人口等愿意去、留得住。以一般制造业、区域性专业市场、部分社会公共服务功能、部分行政事业性服务机构等为突破口，破除体制机制障碍，促进生产要素在更大范围内自由流动。

2.功能过度集聚造成北京中心城资源环境压力巨大。北京城市运营效率下降、交通拥堵、环境污染以及城市安全等问题的主要原因是人口和功能单中心聚集+“摊大饼”。北京是典型的单中心结构城市，城六区以仅占北京8.3%的国土面积，集中了全市60%的人口和75%的GDP、92%的三甲医院及近100%的优质教育资源，承接了全市近一半的固定资产投资。未来集聚效应红利仍在持续，人口仍在集中，单中心格局未发生根本变化，这在一定程度上反映了大城市发展的客观规律。但城市功能要素的高度集中导致城市人口的加快集聚，对北京的经济发展产生了一系列的影响。合理转移人口和产业，构建合理的城市空间结构是北京建设世界城市的关键。

3.优质公共资源仍在北京不断新建扩建，承接地配套条件存在较大差距。大型医疗机构、高等院校、大型文化体育设施等公共资源继续在北京中心城聚集并不断扩张。新城发展还未能承接疏解，目前的快速发展无法实现有效疏解，新城反而会成为新的外来人口主要聚集区。另外，北京周边非首都功能承载地社会公共服务设施历史欠账较多，空间分布不平衡，整体水平较低，建设速度低于人口增长速度。

4.部分区域功能与人口匹配不协调，职住不均衡状况加剧。北京区域内南部与北部，东部与西南部发展不平衡。北部集中了城市经济的核心功能，而南城缺乏高等级的经济功能聚集区，基础设施、环境设施、交通设施建设严重滞后。城市几大边缘集团以居住为主，就业等功能严重不足，大量居民每日“潮汐式”往返，致使交通压力加剧，造成中心城人口呈现“中心城就业+郊区居住”的趋势。

5.集体建设用地成为众多非首都功能的主要集聚地。北京城乡结合部集体建设用地总量大、增速快、成本低，促使其成为大量低端业态及外来人口的主要聚集地，这些地区集中了全市85%的流动人口以及80%以上的违法建设用地。加快推动非首都功能疏解，促进集体建设用地集约高效使用，迫切需要加快出台相关政策，严格控制集体建设用地的建设规模及开发强度，加大拆除违法建设力度，缩小非首都功能滋生空间，将集体建设用地纳入市场化、法制化、规范化管理的轨道。

二、北京非首都功能疏解方向与承接重点

1.天津承接非首都功能的方向与重点。针对北京市优势创新资源，将产业链下游延伸至河北，实现京津冀产业协同发展。天津承接北京非首都功能的重点主要集中在制造业、服务业以及农业三个方面。制造业承接方面主要立足于天津制造业的发展，围绕高端装备制造、航空航天、汽车和生物医药产业，完善产业链。服务业承接方面主要集中在北京金融、教育、科研、医疗等公共服务资源，积极承接相关产业转移，促进区域公共服务资源的均衡化。农业协同发展方面主要围绕都市圈“菜篮子”生产基地、农业高新技术产业示范基地、环京津1小时新鲜农产品物流圈建设，推动区域农业发展共赢。

2.石家庄承接非首都功能的方向与重点。基于石家庄作为河北省会城市的服务功能定位，重点围绕医疗、教育及健康养老三大方面承接非首都功能疏解。医疗资源承接方面要重点围绕北京重点医院，在石家庄合作建设分院或专科医院，与北京著名三甲医院开展深层次合作。加强医疗技术交流，推进医疗队伍建设，建立疑难病例双向会诊制度。教育资源承接方面要积极构建优质教育平台和服务政策，吸引北京“985”“211”等重点大学到石家庄合作办学，弥补石家庄重点高校的差距。加强与北京重点职业教育机构的合作，立足于职业教育订单培养模式，建立面向北京、天津乃至全国的职业教育劳动培训输出基地。健康养老产业承接方面要立足石家庄医疗等现状基础，吸引北京养老机构向石家庄转移，促进石家庄和北京养老产业的协同发展。

3.唐山承接非首都功能的方向与重点。产业承接方面要充分发挥唐山市曹妃甸与芦台汉沽两个协同发展示范区的作用，与北京协同建设工业园区，扩展唐山工业园区与北京及天津的合作方向，基于“总部研发+生产基地”的发展模式，加强产业投资，进一步吸引北京、天津非核心产业转移到唐山地区。教育资源承接方面要通过制定一系列优惠政策及对接平台，吸引北京化工大学、北京科技大学等科研机构与唐山合作办学，提高唐山高等教育水平。推动唐山职业教育机构与北京职业教育的对接，重点引导唐山教育机构主动与北京职业教育机构互动交流，加强唐山职业教育与北京教育资源等的互联互通。医疗资源承接方面要进一步落实京、冀、唐、曹四方《医疗协同发展框架协议》，加强曹妃甸医疗机构与北京重点三甲医院的对接。

4.保定承接非首都功能的方向与重点。通过雄安新区以及北京周边微中心建设，积极承接科技创新企业、中高端制造业、汽车零部件加工业以及区域性物流产业。在成果转化、产业转移、科技创新建设等方面强化与北京及中央机关的对接，积极争取国家试点。按照《京津冀协同发展纲要》及河北省相关上层规划，围绕产业一体化、交通一体化、生态环境建设三个重要突破口，加快与京津的协同发展进程。

5.廊坊承接非首都功能的方向与重点。加强三河、大厂、香河与通州、武清的对接，依托燕郊城区、潮白新城、燕郊高新区等，构建以健康养老、文化创意、休闲旅游、商务服务等为主导的现代产业集聚区，重点承接京津电子信息、高端装备制造、生物医药等现代制造业。基于安次、广阳、永清、固安等的重点区域建设，与北京共建新机场临空产业园区及京南科技产业发展示范区，积极承接北京科技成果在廊坊转化，构建以金融、商务会展等为主导的现代产业集聚区。依托霸州、大城等的产业基础及区位优势，与天津静海、沧州、保定等共同打造现代制造业集聚区，协同承接京津现代制造业转移。

6.秦皇岛承接非首都功能的方向与重点。基于秦皇岛产业发展基础及生态环境优势，综合考虑北京非首都功能疏解重点及方向，有针对性地承接北京行政事业单位、央企总部、医疗教育等优质资源，针对科技成果转化企业、高端装备制造业以及区域性物流批发市场等制定支持政策，在用地、税收等一系列配套体系建设方面制定优惠措施，吸引京津非核心功能到秦皇岛落地，打造京津非核心功能疏解示范区，形成带动示范作用，吸引更多的非首都功能转移到秦皇岛。

7.沧州承接非首都功能的方向与重点。产业承接方面要加快吸引京津重要石化产业、制造业、能源产业等入驻沧州，实现京津冀跨区域资源调配均衡，扩大企业发展空间，进而提高企业可持续发展能力；基于引进企业构建京津冀高技术产业基地、先进制造业基地、国家能源原材料保障基地等。科技成果转化承接方面要加强沧州与北京中关村、科研院所及重点高等院校等的科技合作，提高京津高技术产业在沧州的转化能力，协同共建高技术产业转化基地。文化教育产业承接方面要积极吸引北京“985”“211”到河北建设分校，与京津知名职业院校合作，在沧州共建人才培养培训基地。积极争取京津著名初中、小学等在沧州联合办学，探索义务教育阶段人才联合培养模式，打造京津冀重要的教育疏解承接区。

8.张家口承接非首都功能的方向与重点。产业承接方面要基于张家口可再生能源示范区建设的机遇，依托新能源装备制造集聚区、可再生能源科技创业城等承接载体，加强张家口与京津在新能源研发、转化等方面的协同合作。依托张北、经开区，围绕京津需求，构建全国一流的云计算产业链条。大力推动无公害绿色食品的生产，将张家口打造成京津重要的无公害食品生产基地。社会服务承接方面要加快张家口微中心建设，主要包括张家口市经济开发区、洋河可再生能源示范新区、崇礼区、下花园区、怀来县等，基于区域生态环境优势及现状发展条件，主要承接北京医疗、会展、培训等社会服务功能。依托张家口重点医疗机构，与京津三甲医院协同建设健康养老基地，推动张家口旅游、医疗、养老等产业的融合发展。物流、专业批发市场承接方面要依托张家口现状大型特色商贸物流结构、交通枢纽等，吸引北京区域性批发物流市场等落户张家口。

9.承德承接非首都功能的方向与重点。健康养老产业承接方面要基于承德生态环境优势，构建以市场为主体，政府引导发展的健康养老体系，加快吸引更多的京津医疗康养机构到承德设立分支机构，协同建设承德品牌。教育医疗承接方面要推动承德大中专院校与京津高校及科研院所联合办学或者在承德设立分支机构，在重大项目申报等方面形成联合协同效应。在医疗承接方面，积极承接北京重点医院的专业特色部门入驻承德，共建具有康养一体化功能医疗机构或综合服务中心。