苏晓

[摘 要]当今，创新体系质量日益成为国家和区域经济竞争的关键因素，欧盟创新体系具有“产学官”联合创新的显著特点。文章详细分析了欧盟技术转移体系和科技资源共享政策，发现欧盟创新体系具有“产学官”联合创新特点的重要原因是欧委会服务性职能定位和市场化手段保护竞争的意识。在此基础上，作者对中国政府特别是地方政府构建“产学官”联合创新体系提出政策建议。

[关键词]“产学官”联合创新；技术转移；科技资源共享；启示

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2018.35.013

当今世界，创新体系日益成为一个国家和地区获取知识、推进经济持续增长、增强竞争力和增加社会福利的关键因素。西方发达国家在经济上取得的成就很大程度上是重视产业-大学-政府（Industry-University-Government，下面简称“产学官”）联合创新模式的结果。

这种合作能够带来高附加值的技术，并将大学的研究成果和产业的知识再次转移到大学。大学与产业的合作是一个过程，在这个过程中大学与产业合作进行创新研究，可以促进就业、促进经济发展；同时，政府可以为大学、产业间的合作提供财政和政策环境，从而达到相互支持，相互促进的目的。[1]

随着全球竞争的加剧，产业、大学、政府之间的合作必然会更加强化。它们之间合作的成功与否，直接影响一个国家或地区未来发展成效。人们所熟悉的“产学研”一词，其实是把政府放在更高的地位总管“产学研”三方；欧盟更强调“产学官”，突出各个主体功能定位。

“欧盟”的这一称呼，使政府放低姿态，成为创新体系内平等的协作主体，而非“高高在上”。[2]而且，在排序上，產业作为创新第一主体，大学作为科技产出重要主体，政府更多的扮演服务者的角色。

为了促进欧盟创新体系内“产学官”联合创新，欧盟从基础入手，大力发展技术转移体系和科技资源共享政策，发挥了重要作用。

1 欧盟技术转移体系

1.1 技术转移的相关概念

技术转移通常定义为系统知识的转移，指从知识的生产者转移到知识的使用者。[3]在这个定义中，转移的对象为知识、信息和专利等软件，而不是硬件设备。转移目的不是为了展示，而是为了用于实践。而被转移的技术通常相比于过去的技术更为先进。而弗兰克·普雷斯则直接将这个概念定义为研究成果的社会化，并包括其在国内和国外的推广。[4]

由此可见，技术转移最为重要的是技术在一定范围内的广泛应用，只有这样才能体现出技术的价值。技术的转移要素包括技术转移主体和技术转移的渠道或者路径。技术转移的主体包括了技术的生产者即技术的提供者（如高校、科研机构、企业等），技术的需求者（如企业），技术转移的服务机构（如政府或民间服务机构）。

技术转移的途径则更为多样，比如出版物的发行、专利申请与购买、技术人员的流动、合作研发、成立企业、从事教育，等等。就技术的表现形式而言，它更多的是一种知识或者信息。与技术转移（Technology Transfer）相类似的另一个概念是科技成果转化（Transformation of Scientific and Technological Achievements）。后者在中国更为常见。科技成果转化主要是把通过科研活动所得的成果应用到企业的生产实践中，将其转为生产力。[5]我国特别重视科技成果的转化，专门制定了促进科技成果转化的法律，并对科技成果转化进行了清晰的定义。[6]

由于传统计划经济体制的影响，我国的科技成果转化发展相对于西方还较为落后，科技成果的价值并未完全体现出来。所以，认识西方发达国家的技术转移制度及其体系，对于我国加快科技成果的研发、转移和应用都具有一定启发意义。

借鉴西方的技术转移制度体系，首先就要从概念上进行区分和再认识。虽然科技成果的转化与技术转移两个概念具有一定的相似性，但是又有区别。相对于科技成果转化，更为强调科技成果或者技术的物质化，技术转移则更为重视技术的移动，即技术流动与认可。转化更多的是一次性的生产力转化，而转移更多是多次在不同主体间的移动。[7]

从技术本身的属性而言，并不是所有的技术都可以转化为生产力，有些技术可能是科研机构或高校知识形态，或者是一些基础性的技术，有待进一步发展才能转化为生产力。

从概念上看，技术转移要大于科技成果转化。如果因为无法直接转化为生产力就忽视科技本身的重要作用。我国与西方在这一点上具有很明显的认识差别。

经济合作组织（OECD）认为，技术产品和流程创新是指采用新型的技术产品和流程，以及产品和流程中的重大技术进步。[8]可见，创新与技术进步密不可分，而技术的进步则来源与技术的成功转移。就技术转移的形式而言，它包括了8种形式。

下面，笔者将着重分析欧盟特别是德国的技术转移制度，以期为我国提供一点儿借鉴。

1.2 欧盟的技术转移体系

在欧盟层面，欧盟的技术转移制度体系建设是欧盟政治经济一体化建设中的一项非常重要建设内容，并取得了很大的成效。[9]与中国的地区差异类似，欧盟各成员国之间的经济社会发展水平差异很大，技术转移制度体系的发展程度千差万别。

回顾现有关于对欧盟技术转移制度建设的研究，对欧盟技术转移制度进行系统、完整的研究还较少。[10]

因此，对欧盟，特别是作为欧盟经济火车头的德国的技术转移制度体系进行更为深入和系统的梳理和总结具有非常重要的意义。

作为超国家联盟，欧盟的技术转移体系与一般的国家相比具有诸多的独特之处。可以说，欧盟的技术转移管理机构同时兼具了国家和政府间合作组织的特点。具体而言，欧盟的技术转移管理机构包括以下类型。

第一类，官方机构。欧盟推动技术转移的官方机构，包括欧盟的相关机构以及欧盟成员国政府的机构。在欧盟机构方面，主要是欧洲议会。欧洲议会是欧盟法律制定、行政监督和预算审核的机构。在技术转移方面，欧洲议会作为立法机构，负责制定、修订欧盟的技术转移相关的法律，并负责监督欧盟委员会相关技术转移部门的设立、变更，职能调整以及其他的具体工作。除欧洲议会外，欧盟理事会是技术转移政策的最终决策机构，主要职能是以签署欧盟法律、协议、预算等方式，推动欧盟内外部的技术转移。但是，最关键的机构还是欧盟委员会，它是最终实施技术转移政策的执行机构。欧盟委员会下属的多个相关部门都具有负责技术转移的职能。例如，研究与创新部（RTD）是负责整体上推动技术转移的核心机构。此外，欧洲空间局（ESA）、竞争力与创新执行局（EACI）等分别负责所在领域的技术转移工作。[11]当然，除了欧盟层面所制定的法律、政策和研究机构外，各成员国还要根据自身情况制定出本国具体的法律法规，参与欧盟层面的专门机构。

第二类，专门的研究机构。欧盟设立很多专门的研究机构，这些研究机构有些具有技术转移职能，有些在其所属的机构中有服务于本机构的技术成果转移的部门。例如，联合研究中心（JRC）下属的7个研究所都具有部分技术转移职能。又如，欧洲创新和技术研究所（EIT），负责对产学研协同创新提供资金支持，并致力于科技成果的转化。

第三类，科研中介机构。欧盟在技术转移方面，尤为充分重视并发挥中介机构的作用，并通过这些机构来推动欧盟技术转移工作。欧盟科研中介机构很多，主要包括技术转移和技术研发的信息服务中介、技术创新扶持中介、技术交流与共享中介和其他社会组织。信息服务中介依托隶属于欧盟框架计划的共享研发信息服务机构（CORDIS），负责提供框架计划的各种信息，并为个人和机构申请项目提供服务支持。例如，欧洲技术平台（ETPs）和欧洲信息与创新中心（EEN）。技术创新扶持中介，如欧洲投资基金（EIF），以投资形式资助中小企业的创新。技术交流与共享中介，如欧洲培训基金（ETF），通过企业和科技人才提供培训来推动技术的传播。社会组织是政府层面的中介机构。欧洲有许多致力于推动技术转移工作的跨国、跨区域组织，如欧洲知识和技术转移中心和欧洲许可执行协会。

在技术转移领域，欧盟制订了一系列促进技术转移的计划与政策。这些政策和法律包括推动整个地区研究、教育、培训和创新等方面的要素和资源自由流动的一系列的欧盟发展战略，例如，里斯本战略欧盟官网：里斯本战略，http：//www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/en/ec/00100-r1.en0.htm，最后访问时间：2018年7月6日。，欧盟的框架计划及其包含的欧洲研究区研究和技术发展框架方案（Framework Programmes for Research and Technological Development）， 也被称为框架计划（FP），1984—2013年，共实施了7个框架计划（FP1～FP7）。 2014年开始的FP8又被称为“地平线2020 ”。框架计划是欧盟资助和促进欧洲科研的重大计划。其中，“地平线2020”的重点是通过支持创新，更好地促进经济增长。该框架计划是欧盟及其成员国政府的官方促进计划。详情参见： http：//ec.europa.eu/research/fp7/index_en.cfm，欧洲研究区（The European Research Area）简称ERA是欧盟的一个汇集各成员国科学资源的科学研究计划系统。该项目自2000年实施以来，一直致力于促进欧盟各国间的医疗、环境、工业和社会经济等众多研究领域的合作。欧洲研究区同致力于“商品和服务共同市场”的研究和创新项目一样，目的是通过整合欧洲的研究机构并鼓励更具包容性的方式来提高欧洲研究机构与美国、日本竞争力。欧洲研究区的中心任务是，增强科研人员流动性，加强欧盟成员国研究机构间多边合作。可参见：http：//ec.europa.eu/research/era/index_en.htm。，“欧洲2020战略”（Europe 2020）欧盟2020，http：//ec.europa.eu/ europe2020/index_en.htm，最后访问时间：2018年7月6日。等。

除了实施技术转移计划和政策外，欧盟还加强了技术转移方面的法律体系建设。这些法律涵盖了信息共享、合作研究、成果转化、知识产权保护等诸多的领域。欧盟官网：法律和条约，http：//europa.eu/ documentation/legislation/index_en.htm；知识产权和技术转移，http：// ec.europa.eu/invest-in-research/policy/ipr_en.htm，最后訪问时间：2018年7月6日。例如，促进信息传播的法律体系，促进合作研究、技术开发和示范的计划的法律（EC），关于知识产权保护的《欧洲专利公约》《欧洲专利办公室审查准则》，专利许可协议方面的《罗马条约》《伦敦协议》《欧洲专利诉讼协议》，打击侵犯知识产权的《海关关于涉嫌侵犯知识产权货物起诉和查处的权利》（EC）No.1383/2003。及实施条例（EC）No.1891/2004；（EC）No.1172/2007。，商标法（EC）No.207/2。，推动欧洲研究基础设施利用的《欧洲研究基础设施联盟共同法律框架》（EC）No.723/2009。 ，保护新建欧洲创新与技术研究所的《关于建立欧洲创新与技术研究所的规定》（EC）No.294/2008。 ，以及推动技术转移和人才自由流动的法律欧盟委员会制定《关于欧洲公共研究中心和产业间知识转移的传播和与之相关的良好实践准则》，推动企业间的跨国知识转移以及欧洲公共研究机构与产业部门间的知识转移；《欧盟委员会关于大学和其他公立研究机构的知识转移活动的管理和实践准则的推荐》促进公立研究机构和私人部门之间的知识产权协议的管理；欧盟为促进科技人才自由流动，先后提出了若干自愿遵守的指南和准则。，规范欧盟科研人员行为的法律为推动欧洲的大学、研究机构和相关的技术机构，以及其他公共财政资助机构开展实践，推动知识和知识产权的管理和知识的转移，制定了许多科研人员自愿遵守的准则。，促进教育的法律在教育培训方面，欧盟科学技术研究理事会的《CRESTOMC专家组关于知识产权的最后报告》为跨国公共研究机构和产业与技术转移培训部门之间的合作开展提供了一个专门指南。欧盟研究咨询委员会的报告《欧洲研究区的研究管理：教育、交流和开发2007》提出，欧盟要促进整个欧洲的研究管理质量、成效和能力，需要持续推动在教育、交流和成果开发上的投入。，支持中小企业的法律

为支持中小企业发展，欧盟的《研究与创新传播》报告提出，要通过识别支持中小企业发展的利益相关者的方式来提高知识产权的利用，为此，欧盟在PROINNO欧洲倡议中制定了一个在中小企业中知识特别专利传播的计划，并在竞争力和创新框架计划（CIP）中提出了一个三年的知识产权保护与执行的子计划以增强中小企业在知识产权方面的意识、知识和能力。等。

2 欧盟科技资源共享政策

欧盟作为一个政治、经济共同体，成立目的是“通过建立无内部边界的空间，加强经济和社会的协调发展，并最终建立实行统一货币的经济货币联盟，促进成员国经济和社会的均衡发展”，因此科技资源共享自然成为欧盟创新体系的重要政策方向。

欧盟各成员国科技发展状况差异较大，在走向一体化的过程中，欧盟国家的科技一体化体系开始逐步形成，科技资源的开放共享发展迅速，有力地促进了欧盟国家间的经济融合。

在这方面，欧盟发挥了主导作用，统筹协调各个成员国的科技资源共享，积极推动建设大型的研究基础设施，促进科研计划、科研数据和科研成果等资源在欧盟国家间的共享，同时也更加积极推动这些资源向全球科研开放共享，从而促进了欧盟的科技进步，推动欧盟国家的经济社会快速发展。

2.1 制定科技资源共享的相关政策

欧盟从关税同盟起步，走向共同市场，统一货币，从经济联盟走向政治联盟、科技联盟。欧盟科技合作也同欧盟的一体化进程一道，不断深化加强，主要表现为欧盟的一些重要科技发展计划，如欧盟研发框架计划、伽利略计划、国际热核实验堆计划、欧洲尤里卡计划和智能制造系统计划等。

这其中，最为突出是欧盟的研发框架计划（FP），该计划在1984年实施，是由欧盟委员会具体负责管理等科研资助计划，可以说是当前世界上规模最大的公共财政资助科研计划。欧盟研发框架计划自1984年开始，从第一研发计划（FP1）到第七研发计划（FP7），还有2011年提出的研发创新框架计划《地平线2020》（horizon 2020），共有8个，经费投入规模巨大，光是《地平线2020》的预算就达到了877.4亿欧元。

欧盟重视科研计划和成果的开放和共享，制订了相关的发展计划和政策，推动成员国之间的科研合作，协同创新，提高科技资源的利用效率，推动科技的创新和经济的发展。

2.2 建设大型研究基础设施

欧盟在发展战略中制定了政策措施，着力推动建设大型研究基础设施，并加以开发共享。欧盟委员会也鼓励各成员国采取一致行动，支持开放式获取European Commission， Commission Recommendation on Access to and Preservation of Scientific Information， https：//ec.europa.eu/digital-single-market/en/news/commission-recommendation-access-and-preservation-scientific-information.。

欧盟的“欧洲研究区”计划提出了“整合欧洲研究机构”的措施，提出建立一个高水平的全欧洲基础设施体系，促进整个欧洲大型研究基础设施得到充分有效的利用。

通过建立该体系，提高了欧洲整体研究水平，促进了各成员国研究基础实施的建设和改善，加强了各国设施的相互合作。

具体的政策措施包括：建立大容量、高流量的跨领域和跨学科的科技通信网络，促进各成员国与欧盟研究与开发基础设施等。

2012年7月，欧盟在“科学信息获取和保存”建议，“电子科学ICT基础设施（2009年），以及欧洲研究区战略政策”建议等实施的基础上，又一次提出了“更好获取科学信息：提高公共研究投入收益”的建议。这一建议详细说明了欧盟下一个研发框架计划即“地平线2020”（2014—2020）如何实施与共享。欧盟同时还提出歐洲科技资源共享必须适应数字时代的需求，以实现欧盟的“第五自由”即知识的自由流动。

2.3 制定保护科技资源共享的法律

为了更好地促进科技资源的自由流动和合理利用，欧盟制定法律法规大力保护知识产权。同上，具体参见上文关于欧盟专利保护方面的法律法规。例如，欧盟为协调各成员国打击侵权犯罪制定了包括《知识产权行事措施指令》在内的一系列法律法规，严厉处罚侵犯知识产权行为。对违法行为，除可以扣押、没收或销毁外，还可以关闭营业场所、永久或临时禁止从事商业活动。

欧盟在执法上也采用多种措施，确保法律的有效执行。例如，欧盟注重执法部门间的协调，有效发挥了行业协会的作用，从重处罚。此外，强调以性质而非以数额作为入罪门槛，执法可以采用侦查陷阱的方式进行调查取证，如隐藏身份购买违法产品。

3 欧盟创新体系政策启示

3.1 明确政府服务性定位，运用符合国际惯例的市场化手段促进创新

作为政府，应当清楚明白在国家和区域创新体系内，技术和产品创新的第一主体是企业，基础性理论创新的第一主体是高校和科研院所，政府和科研中介组织都只承担服务性功能。政府在制定产业政策和创新政策时，存在行政化和市场化两种政策倾向，应该坚持服务性和市场化导向。行政化和市场化政策理念的差异，导致表面相同的政策措施也会因为施政理念不同产生截然不同效果。

以近年各地方政府蓬勃发展的产业引导基金为例，通常做法是分管领导挂帅并保留项目否决权，这其实是用行政化思维运作市场工具，过多的行政干涉导致政府责任过大而专业性投资团队虚化。按照欧盟经验，可以将公共资金委托给政策性银行（欧洲投资银行）及其下属的产业引导“祖母基金”（欧洲投资基金），由专业的投资人根据项目风险收益进行投资决策，政府只是保留产业导向和外部审计职能，并不会过多干涉项目投资细节。至于有所担心国有资产流失问题，一方面需要在法律、制度、财务处理层面给予一定的试错空间；另一方面可参照公募基金“1%～2%管理费”和私募基金“2%基金管理费+20%项目收益”建立和业绩挂钩的奖惩制度，更重要的是，由于坚持市场化的竞争理念，如果一个运营机构或团队投资收益或政策效果不足，完全可以通过自由竞争交由其他机构或团队运作，政府资金的主导权仍掌握在政府手中。

3.2 重视企业作为技术和商品创新第一主体作用，政府通过不断改进法律、政策、制度，创造有利于企业特别是中小企业发展的营商环境

从2001年起，世界银行成立doing business专家小组，制定出一套评估各国企业营商环境的指标体系，标准包括物权保护、赋税环境、投资者保护、知识产权保护、跨国贸易便利、治安环境等多方面，根据世界银行最新的《2018营商环境报告：改革以创造就业》。2016—2017年，在减少监管过程的复杂性和成本的改革中，最普遍的措施是开办企业和获得信贷领域，次之的是在跨境贸易领域。中国在开办企业和企业纳税方面取得进步，但其他方面仍有待进步，在190个经济体中位列第78名。

著名经济学家张五常认为，中国经济成长的关键因素是GDP和主官职位升迁绑定下的“县域竞争”，笔者认为，中国过去三十年经济发展动力和区域竞争类型属于低成本要素竞争（土地、劳动力），近十年是税务竞争（税率、补贴、自贸区），未来十年将进入区域创新体系竞争，因此，营商环境、法律税制、人才资源、产业链配套程度将成为未来中国城市进行国内外竞争的最重要竞争手段。

3.3 高度重视高校和科研院所的创新促进作用，解决研究人员课题申报、职称评聘、技术转移、科技成果转化、创新创业的体制机制障碍

对比欧盟和德国的教育科研体系，由于教育行政部门干涉过度和制度功利导向，导致中国基础研究不强，应用研究薄弱；职称评聘重数量不重质量，技术发明和专利成果在职称评聘中的重要性远低于论文和课题，科研和市场需求脱节严重；在技术转移和科技成果转化方面国家虽然已出台《技术转移法》，但地方政府、高校、科研院所落实和配套机制不足；很多机构将科技人员当作党政领导干部管理，导致体制内优秀科技人员进行创新创业风险大、激励不足。因此，应积极推动高校和科研院所体制机制改革，真正解放人才，释放人才巨大的创新力。

3.4 大力发展“双元制职业教育”，打造专、本、硕贯通的职业教育体系

“双元制”职业教育体系是德国战后经济腾飞的秘密武器，不仅有公立制也有民营制，不仅有长学制还有短学制。德国“双元制”职业教育有“两条腿”，“一条腿”是在联邦中央层面制定鼓励企业、工商协会参与职业教育的法律政策，另“一条腿”是在地方性州立政府部门需要帮助职业院校对口企业优化专业、课程并对企业参与成本提供抵扣税政策，但中国的这“两条腿”都不太有力。

在中国中央和地方的教育资金分配上，不管是从经费总额还是从生均拨款看，综合性研究型大学获得的支持远高于应用技术高等院校。但是，对地方性城市而言，应用技术高等院校能够提供本地制造业急需人才，因此应该大力发展工学结合的“双元制”职业教育，有条件的城市应当率先突破教育体制机制限制，根据本地产业需求创办应用技术大学，培养兼具理论和实操能力的应用型本科人才、应用型硕士人才。

3.5 重视科技中介机构和技术转移机构作用，制度化发挥智库和专家的决策咨询功能

不管是欧盟还是德国，都在与时俱进地出台创新战略、创新计划、创新区计划、新兴产业产业促进计划，但这些战略和规划的成功，需要大力倚重技术转移中心、高校技术转移办公室、工业联合会、校企论坛、创新联盟、创业孵化中心等科研中介结构。此外，不管决策咨询还是对政策实施进行外部评估，中国政府都应当制度化发挥智库和各行业专家的决策咨询功能。关于智库对地方政府重要作用方面，笔者已在珠海社科联2016年重点课题《珠海市新型智库建设与政府决策水平提升》（2015ZD003）中详细论述；关于各行业专家作用，以近期发生的“中兴事件”为例，中国政府在外交、贸易、税收政策上的被动，除了霸权国对挑战国的结构性矛盾和战略性打压外，很大程度上是因为美欧决策者通过跨国公司、审计机构、律师机构、智库和我国企业外方雇员拿准了我国产业和企业的“七寸”。

反观我国企业和地方政府，不管在创新政策、贸易政策、税收政策上，还是对欧美国家的产业、企业研究都不够全面和深入，因此无法定位美欧的产业和企业的“七寸”，因此，从微观企业、产业层面加大对美欧企业的跟踪意义重大，建议中国中央和地方政府聘请跨国公司、四大会计事务所、涉外律师事务所、投行研究人员、智库研究人员、企业家担任政府制度化“智囊团”，应对贸易战背景下的国内外经济竞争以及帮助制定符合国际法律和惯例的产业政策、创新政策。

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