规范性文件，俗称“红头文件”，是政府为管理某类事务制定的具有普遍适用效力的文件。如果规范性文件出现偏差或者不适当，不仅影响政府的权威性和公信力，还将损害社会公众的利益。

正因如此，宪法和法律赋予各级人大对规范性文件进行备案审查的监督权，以确保这些“红头文件”不走样。可以说，备案审查是各级人大监督行政机关依法行政、司法机关公正司法的重要途径之一。

但是，从地方人大特别是县区级人大近年来的监督实践来看，规范性文件备案审查工作常常被轻视，成为人大监督的薄弱环节。

备审实现“零”突破，监督发力开新局

2012年，哈尔滨市松北区人大换届后，孙晓凡当选为区人大常委会副主任，他至今还记得当时区人大常委会对规范性文件备案审查工作的态度。

“很简单地处理。一般只是常委会相关工作人员偶尔给区政府法制办打个电话，问问有没有规范性文件。如果区政府那边说没有，那就没有，一年的备案审查工作就结束了，之后年终开人代会时，在常委会工作报告中只写上一句‘探索推进规范性文件备案审查工作’，这种状况持续了两三年。”孙晓凡表示。

转机出现在2015年。

这一年，面对备案审查工作始终打不开局面、始终没有实现“零” 突破的现实，为适应国务院批准成立哈尔滨新区后人大工作的需要，松北区人大常委会以高度政治自觉和责任担当，决定将备案审查列为重点攻坚克难工作加以推进，从而带动人大监督工作开创新局面。

孙晓凡表示，当时，常委会组成人员均感觉到备案审查是监督工作的薄弱环节，要做好这一工作就必须要站在治国理政和政权建设的政治高度。大家的意见归纳在一起，就是要解决好三个问题，即，思想上重视不够的问题，机构力量薄弱、法律专门力量缺乏的问题，相关规定不规范、配套制度不健全的问题。带着这些问题，常委会组织专门力量，由区人大法制委副主任委员辛世龙带头，对全国18个省、市进行调研，寻求对策，形成了一份含金量颇高的调研报告。区人大常委会党组书记、主任邹宗林作出批示：“应积极探索和实践，力推此项工作在哈市人大系统有创新、求突破。”自此，松北区备案审查工作正式摆上重要位置，大幕徐徐拉开。

建立制度有保障，绘制流程可遵循

万事开头难，难在无所遵循。

2015年11月26日，松北区第三届人大常委会第二十七次会议通过了《哈尔滨市松北区人大常委会规范性文件备案审查办法》（以下称“办法”）。这让备案审查工作有了制度保障。

孙晓凡表示，办法是按照主任会议提出的“修改制度，完善程序，整合力量，强化保障，全力以赴做好备案审查工作”的要求，在借鉴省内外10余个地市区县做法的基础上，经反复论证形成的。在办法制定过程中，区人大常委会分层次征求意见，并请哈尔滨市人大法工室相关专业人士现场指导，力求质量和操作性。办法包括总则、报送备案、组织审查、审查意见处理等6个章节，明确了规范性文件的内涵，审查的范围、原则、程序等，做到有据可循。

松北区人大法制委副主任委员辛世龙表示，为了便于开展工作，他们还研究制定了一系列规范性文件样本。包括区政府、各镇人大主席团提请备案的报告和说明样式，区人大常委会受理、提请主任会议审议、专家审议结果报告、法制委审查意见通知书的样式，提请市人大常委会备案审查报件的标准样式等，这让备案审查的操作更加方便和规范。

细节决定成败。松北区人大在备案审查工作流程的每个细节上下足了功夫。他们研究绘制了工作流程图，明确各个环节前后衔接、主体责任、职责要求、工作时限，对受理、审查意见提出、与制发文件机关沟通、组织专家论证、提交主任会议审查、文件修改公布备案等各个环节，都做了程序上的衔接，使办法在实施过程中有了一个更有利于把握和实际操作的工作流程。

因为设计的科学合理，松北区这个流程图先后被省内其他人大常委会开展相关工作时所借鉴。

此外，松北区人大常委会还研究制定了《松北区街道人大工委工作办法》，确保街道人大工作不被削弱，解决了备案审查工作在最基层存在“盲区”的问题。

聘请专家严把关，保证审查见实效

2015年11月26日,松北区第三届人大常委会第二十七次会议通过了《关于成立松北区人大常委会规范性文件备案审查专家委员会的决定》（以下称“决定”）。

孙晓凡表示，出台这个决定，是为破解基层人大专门法律力量不足、审查质量难以保证的问题。对此，区人大常委会在哈尔滨地区，分领域对大专院校、科研院所、法律实务等机构专家学者中进行遴选，集聚行政法、民商法等方面的高端人才，建立了由27名专家组成的精英型团队。2015年11月，在专家委员会成立大会上，区人大常委会为专家颁发了聘书。

“宏观上要考虑两个方面的问题：一，是否从事这些行业的企业都要给扶持资金。如果不是这样的，或者给的数额不平衡，会不会造成行业内企业间的不平等竞争。二，松北区给了，别的区不给，从全省或者全市的角度是否造成不平等竞争，是否存在着宏观上破坏经济环境的问题？”“给高管人员补贴是否有合法性”……

以上是部分法学专家在审查《松北区促进金融等行业发展扶持资金管理办法》时，对一些条款提出的质疑和修改意见。

2016年，松北区人大常委会组织部分专家对《哈尔滨大剧院及周边湿地管理公告》等5个规范性文件进行了严格审查；2017年，又先后有《松北区促进科技创新等行业发展扶持资金管理办法》等10个规范性文件进入备案审查程序，其中有5件聘请专家审核把关，确保备审工作质量和效果。今年收到的3件规范性文件正在组织审核中。

辛世龙表示，专家们的专业素养和认真态度，让我们的备案审查工作严谨扎实，不“走过场”，实现了“真备案”“真审查”，使监督工作达到了预期目的，收到了良好效果。

踏入监督深水区，蹚出备审新路径

辛世龙表示，他们在探索中总结出，备案审查工作要真正产生实效，科学的报审机制必不可少。要严把“四关”：把好“有件必报关”，区人大常委会对内网发布的文件，及时主动甄别，并要求制定机关每年1月31日前报送上一年度发文目录，便于审查情况通报。把好“有报必审关”，按照审核流程和时限要求，随报随审。把好“有错必纠关”，按照沟通说明、书面建议、撤销“三步走”程序，努力做到有错必纠。三年来，共有8件文件通过口头或书面沟通方式得到有效纠正。把好“跟踪评估关”，协调区政府开展规范性文件专项清理，经过对2017年底前制发的27件规范性文件清理审核，保留18件，废止9件。2017年组织对《哈尔滨高新技术产业开发区条例》开展评估并形成评估报告。

据了解，为保证监督真正到位，松北区人大常委会出台了《哈尔滨市松北区人大常委会规范性文件备案审查工作通报制度》，规定了通报的运作程序和结果的运用，明确了出现重大问题应当予以通报的五种情形和根据工作需要可采取通报的四种情况。制度规定，制定机关未按照限定时限和要求报送的，由区人大常委会责令限期纠正；逾期未纠正的，给予通报批评。同时还规定，制定机关收到书面审查意见后，未在规定期限内修改或者废止，也未书面提出无需修改或者废止理由，或者提出的理由不成立的，区人大常委会给予通报批评，并由主任会议决定是否提请区人大常委会会议审议。

为保证监督的刚性、长效，松北区人大还实施了有效的询查机制。2016年，区人大常委会会议专门听取了区政府备案审查工作情况报告，进行专题询问和量化打分，打分结果为93.6分，促进了政府意识的转变和工作力度的加强。2017年，常委会开展了备案审查工作视察，对进一步加强规范性文件认定，解决报备文件漏报、迟报问题，适时开展规范性文件实施情况评估等方面提出要求。今年4月，区人大常委会会议又专门听取了专项报告，对区政府继续加大领导力度、优化报备流程等提出新要求。

打铁还需自身硬，在监督区政府的同时，松北区人大常委会也健全了严格的自律机制，自觉接受上级人大常委会监督。在2017年，主动对《松北区人大及其常委会关于财政预算审查监督暂行办法》如期形成备案报告和相关说明，上报哈尔滨市人大常委会进行备案审查。

“桃李不言，下自成蹊。”松北区人大备案审查工作的创新做法，引起了省内外人大的关注。黑龙江省人大常委会法工委对松北人大开展规范性文件合法性、科学性、成效性审查工作给予充分肯定，并会同哈尔滨市人大常委会有关部门来到松北进行观摩指导。省外一些市县人大常委会也纷纷前来学习经验。

孙晓凡表示，三年实践，他们在规范性文件备案审查工作中蹚出了一条新路。民主法治进步无止境，这条路也不会有终点。在未来，松北区人大仍会一以贯之，继续加强完善备案审查工作，助力松北区法治环境建设。