社区治理困境中的“明星小区”

中国城市社区治理受到两个宏观因素的影响：单位制的消解和私有产权房的出现。商业小区中物业公司与业主委员会的出现，使学者认为“三驾马车”（指业委会、居委会与物业公司）的组织框架将改变社区治理结构，从而改变城市基层社会的治理格局。然而多年来，住宅小区中普遍“跑”起来的只有居委会与物业两驾。业委会却普遍存在成立难、运作难、换届难、监督难等问题。在此情形下，目前在一些地方出现的极少数“明星小区”就特别引人注目。这些“明星小区”并非官方评比中的优秀社区，而是业主实践者们口口相传的小区。其突出之处在于：业委会自发成立，不仅持续生存并且改变现有社区治理格局，成为“三驾马车”中的主导者，居委会和物业的强势地位大为削弱，业主权益得以保护，小区内部治理秩序良好。

在政府对业主组织尚有疑惧，各种内外部压力并存的情况下，“明星小区”的业委会何以突破行动困境，成功地从维权组织转变成小区治理组织，为业主提供稳定的生活秩序？其成功的条件是什么？背后是否存在某种治理逻辑深刻影响着当下中国基层社区的治理实践？理论上说，如果将小区内部的秩序视为一种公共物品，业委会的普遍瘫痪反映了公共物品的自我提供是无效的，那么“明星小区”的存在就更加具备特殊的意义：我们或可就此发现自主提供公共物品的关键要素或机制。

观察这些“明星小区”，尽管客观形态不一、内在组织架构有异，物业管理的方式以及业主组织形式均不同，却都突出存在一种“带头大哥”的现象。区别于一般社区组织的领导人绩效原则，这些“带头大哥”的存在决定了小区治理的成败（一旦“带头大哥”离开业委会，小区治理就出现混乱），并且表现出较为一致的社会学和人格特征，如理想人格、背景、追随者组成的小团队等。在基层政府眼中，这些“带头大哥”们动机可疑，令人头痛。强人治理是解读中国城市基层社区治理问题的透镜，认识强人现象和其背后的逻辑无疑会帮助人们深刻理解当下中国社会的基层治理生态。

维权VS.治理：文献及研究框架

目前关于业委会的研究存在将业委会分别作为维权组织和作为治理主体的两种范式。学界对业主维权的研究一般囿于社会运动分析框架，相应忽略了作为治理主体的业委会行动表现。作为治理主体的业委会研究认为，业委会作为治理主体之一的角色内含于维权的叙事之中，其核心作用是有助于社区形成多元权力主体治理格局，其兴趣点仍在组织结构以及业委会与外部互动关系上。有学者提出业委会在行使权力的过程中可能形成的准派系和准专制的倾向，这可以视为打破业委会研究外部性的一种尝试。然而，这些仍落后于“明星社区”所代表的当下业主实践的研究，也未完全深入到治理情境中考察业主组织集体行动的困境和相应的动力、运作机制，尤其是考察作为逻辑结果的强人治理。

摒弃现存的制度因素，如果没有物业，没有居委会，小区业主依财产权进行自发的自我管理，大部分中国小区面临的主要是集体行动的困境，即人们如何走向合作及自我提供有效公共物品的问题。奥斯特罗姆以“公地悲剧”“囚徒困境”以及“集体行动困境”概括公共物品提供模型。其核心是，理性的个体会导致公共物品提供的困境。传统上解决的路径无外乎两种：外在权威与私有化，即透过强制或者市场化打破集体行动中的搭便车行为。在将公共物品严格 限定在公共池塘类资源后，奥氏提出第三种模式：自主治理，即在一定的条件下经过反复博弈有可能在一封闭社群内部达到对公共品的自我供给与管理。

然而与奥氏严格限定的公共池塘类资源不同，社区成员基于私有产权的共有财产权管理更类似于一种地方区域自治问题，不过后者涉及的是公权。实际上，中国的小区（主要指商品房小区）治理，既非政府性治理，也非奥氏自主性治理，而是两者某种程度的混合。中国现在普遍盛行的小区管理模式是外在权威与市场化结合。居委会名为自治，实为国家在基层的代理人，是自上而下的一种构建；物业公司的普遍引进则提供了市场化方式的日常管理。这种外在权威与市场结合为业主提供了基本的秩序，却也是小区矛盾的主要来源。由于内部权力主体空缺，加上居委会和物业以及部分政府人员结成的利益同盟，中国商品房小区普遍存在开发商和物业公司侵权的现象。由于侵权的隐在性和长期性（需要长时间才能暴露），业主们当下感到的仍是由居委会和物业公司提供的基本生活秩序。这抵消了相当一部分业主集体行动的自觉，使集体行动变得不必要。只有在现有物业管理不能提供令人满意的产品或产品有问题，或开发商等严重侵权行为被发现，自发组织行动才有必要与可能。然而，组织行动中产生的激烈对抗以及制度代价会极大削弱集体行动的内生动力，各种搭便车的问题更会从内部消解自发行动的可能。

因此，存在以下三方面的因素决定业主集体行动：（1）现有小区生活秩序能否提供，是否发生小区失序；（2）对抗外部压力的成本，包括制度性成本（如广为诟病的前期物业制度、相关法规对业委会的规定等），行动过程中政府的态度，开发商和物业的反对等；（3）内部成本，包括小区开发模式、规模、居住形态，以及人员内部矛盾和分化等结构性要素对业主行动的制约。一旦侵权突破业主行动的前提条件，造成小区失序，是否发生业主行动将取决于上述因素与以下条件之间的复杂博弈：（1）特殊业主的出现，特殊业主以其能力、禀赋、意志和资源动员、感召一部分业主，成为维权以及接下来治理行动中持续对抗内外压力的正向投入；（2）对行动的预期收益和成本的核算，组织行动的内外成本必须小于获得的收益，包括维权带来的经济收益和维权正义两个方面，否则行动不会发生或因无法持续而失败。

偶然事件引发的维权：一种初始状态和行动路径

由现有的社区治理结构决定，中国目前的小区大体处于两种状态：要么是由物业矛盾引发的激烈对抗，要么是开发商和物业公司联手掩埋矛盾后的表面秩序。然而除强人治理的“明星小区”外，绝大部分小区业委会对此都难有作为，处在普遍的休眠或瘫痪中。原因不外内外两面。内部而言，中国社区大、居住形态复杂、成员对某一集体物品的兴趣程度不同，可能存在广泛的利益冲突，组织成本极为高昂。与此同时，业委会自身的监督问题越来越突出，成员被收买、变质，倒向利益集团，形成派系之争等时有出现，造成业委会的合法性危机。

外部而言，现有制度和法律规定、利益集团以及权威压制是业主组织行动的最大阻力。前期物业制度下，物业由开发商指定，开发商和物业“父子一家”的事实导致开发商的侵权行为得不到物业公司的清理和监督，造成开发商对小区共有权益的肆意侵害。开发商联手物业，甚至拉拢某些政府人员组成利益同盟对业委会的成立和运行施加干涉和阻挠。地方政府出于维稳压力对业委会这些“麻烦的制造者”非常头痛。一些看似保护业委会的法律并非鼓励其独立发展，而是为了加强控制。这导致本来作为制度救济产生的业委会一出生在基层社区治理结构中就极为孱弱。

维权行动打破中国特殊的业主组织休眠状态，带来业主团体跟外部集团的直接对抗。维权型或抗争型业委会出现。2000年，深圳NT1花园的业主范先生因为对小区公共面积被开发商和原物业公司违规侵占忍无可忍，给当时的市领导写了一封信，要求市委市政府关注NT1花园的问题，将属于业主的公共面积交还给业主。令观望的业主意外的是，联名信很快得到了批复。此举使范先生成为业主心目中的“大哥”，并顺理成章地当选NT1 花园首届业主委员会主任。

另一些特殊业主投入维权并非一开始发现了侵权事实，而是始于被业主选进业委会。职责要求业委会从查清小区公共收益开始，这就等于被动站到开发商和物业公司的对立面。这类社区一般本身存在业委会，但是由于力量难以与利益集团抗衡，在社区治理中处于休眠状态。当矛盾激发到一定程度时，业委会的精英开始组织业主进行维权，长期处于休眠状态的业委会被激活。

维权后的业委会：精英的“政治智慧”和行动结果

由于业委会法律主体地位的缺失，其合法性遭受制度排斥，组织化行动又面临着法律和政治风险，实践中大量业主维权行动最终以失败告终，真正成功的少之又少。在张磊的研究中，成功的维权往往需要有几个核心要素：维权骨干和积极分子的领导、业委会的建立、业委会的有效动员、适当的策略、业主丰富的资源。在组织平台具备的前提下，核心精英动员方式、维权策略尤其会带来不同结果。其中，理性维权被当成制胜的法宝。与精英的维权策略和行动智慧相关联，维权后业委会出现三种走向：

第一，维权失败，业委会发展陷入困境，社区治理出现混乱。第二，维权成功，但是业委会缺乏治理能力，因此而告瓦解。这就是所谓一次性成功维权。上海S小区就是这样一个典型案例，虽然维权实现了小区选聘物业的目标，但是新物业公司的入驻，却无法解决旧物业留下的问题，反而遭到旧物业公司的诸多阻碍。第三，维权成功，业委会在维权中获得声望，并最终掌握社区自治权。上海SX社区、天津SG小区、深圳NT1花园等都在维权后实现了较成功的业主自治。业委会获得权威，对小区事物保持强势控制。物业公司回归管家职能，居委会则在很大程度上被边缘化。

上海SX小区从2001年业主入住开始就陆续暴露出问题。直到2003年，以金先生为首的业主发现小区要把业主共用的停车场改建成社会停车场的时候才意识到成立业主组织的重要性。2005年第一届业委会成立。之后经过无数次维权，先是结束了两个物业共管局面，进而更换老物业，进行第三方物业管理。针对前两届物业管理中公共收益不公开、物业承诺不到位等矛盾最为尖锐的问题，小区业委会决定：物业不仅要为自己的承诺交纳履约保证金、与业委会共同管理小区公共收益账户，还从部分包干制、部分按实结算过渡为全部酬金制，收回业主权益，形成业委会“借壳模式”。

成功的“明星小区”的实践模式还包括天津SG小区的“丽娜模式”、无锡CJ小区的自管模式，北京的SD小区的业主代表大会制等。这些小区目前治理效果良好，得到业主满意，物业管理也起到使业主房产保值增值的作用。

跨越一次性成功维权：强人逻辑和社区治理

社区维权的实质是争夺社区治理的权力。一定意义上，评判小区维权成功的标尺就在于是否获得社区自治权。北京的M小区和上海的S小区在对抗强大的制度、结构等制约过程中，实际上已经取得了阶段性胜利，最终却未能获得社区治理的主导权。这是判断其维权失败的最根本之处。

维权中发生的对抗越强烈，维权后业委会要付出的制度代价越大，社区越难进入自治。这是现有治理环境下的必然，需要精英的行动智慧。不仅如此，社区治理的专业性和复杂性对参与人员的能力、资源甚至时间、精力提出了非常高的要求，与此同时，业委会的工作却是长期低回报甚至负回报。两者间的张力足以使许多当初出于公心、热情参与业委会工作的业主中途放弃，业委会难以运转。另外一些谋求进入业委会的人却可能一开始就别有图谋。一旦业委会变质成为物业和开发商的利益同谋，要进行业委会重新选举就非常困难。囿于选举的高成本和再次组织的代价，广大业主多数选择隐忍和不配合，社区治理仍困难重重。

对比“明星小区”的成功实践，北京的M小区和上海的S小区失败的根本原因可以归结为缺乏有能力、有资源并且有威望的“带头大哥”。所谓“带头大哥”不仅要在维权阶段对小区进行有效动员、整合及采取相应的行动策略，还需在维权成功后持续、大量并且不计后果地投入，最终建立起一套社区治理的有效制度。没有“带头大哥”的持续投入以及相应的人格、智慧、资源等为条件，业主行动无法在现有的框架内实现正向反馈。社区维权即使成功也会最终瓦解。

与外部逻辑相关，强人治理的内部逻辑来自复杂不确定的维权和治理情境中强人所谓底层革命家的能力、气质以及资源。尤其是在维权中发展出的专业知识、管理技能以及行动智慧等。强人一般具有比较优厚的人脉资源，包括自身丰富的社会资本和在维权中积累的人脉关系等。在人格特征上具备偏执性，意志顽强、荣誉感、专断化、表演性等。

强人越是在智识、经验、资源等方面超出普通业主，越可能产生对资源的垄断效应，对普通业主参与进行排斥。长期担任领导职务也会对道德品质带来负面影响。长期在权力岗位上进行大笔公共资产的管理和监督，经常面对利益集团的有意分化和精神笼络，支持团队在一旁进行的利益耸动等，强人们往往从接受一些物业公司的小恩小惠开始，逐步放松对物业公司的监督，进而倒向居委会和物业公司的联盟。

结论：走向制度化构建

研究发现，强人治理几乎是现阶段业主自治不可避免的逻辑结果。在对抗强大的内外压力基础上形成的强人治理，以强人的资源、禀赋以及个性特质等条件，持续投入维权和社区治理行动，重新确立了业委会作为社区治理结构中权力主体的地位，还原了与物业公司的雇佣关系，居委会则被极大边缘化。这是社区自治出现的新形态，对当下中国的基层社区治理有着重要的启示。由于自治的艰难，多数业主的不参与，一旦有能力强、资源丰富的草根精英投入行动，组织的决策权将会轻易地转移到他们身上。自治变成少数人的事业，带来少数人组成的联盟。在这种情况下，即使政府放手社会组织领域，社会组织独立，带来的也无非是另一种寡头控制方式。因为组织无需考虑对普通大众的承诺，只须维系对支持者的忠诚。因此，必须着手相关制度建设，构建切实可行的内部规则，使监管有效，使治理变得简单可操作化，使社会组织具有平等、志愿、服务的社会属性。

基于以上分析，本文对业主自治提出以下建议：（1）可以仿效上海等地的做法，地方政府帮助社区成立业委会，降低业委会成立门槛，减少制度性成本，突破业主行动的初始条件，将维权、治理行动纳入有序的法治化环境；（2）分解结构性因素造成的业主行动困境，逐步打开中大型封闭式小区，切分大共有单元，降低业主自治的组织成本，支持引入新技术革新组织手段和动员方式；（3）为业主行动提供必要的专业培训和智力支持，改控制、渗透为指导、协作，加强监督，改变社区治理结构中居委会和业委会以及居民的信任模式，支持各类社会组织创新社区治理结构。