韩莹莹，曾子澜，张伟华

(华南理工大学 公共管理学院，广东 广州 510641)

一、研究背景与问题

最大限度减少乃至消除贫困是小康社会建设进程中必须解决的现实问题，日益严峻的城市贫困问题是一个重要的现实问题，理应引起高度重视。

目前城市扶贫绩效评估研究主要集中在两个方面：一是单项政策绩效评估研究。R. Blundell & L. Pistaferri(2003)运用1978—1992年美国居民收入动态面板数据的研究发现，食品券项目对低收入群体具有潜在的消费平缓保障作用[1]1032-1050；J. Stuber & K. Kronebusch(2004)通过对901位社区健康中心患者的调查发现，1996年以来贫困家庭临时救助政策的绩效不尽如人意，其中一个重要原因是传统救助的污名效应和苛刻的政策门槛[2]509。国内学者如祝建华(2009)[3]16-21、李绍军(2008)[4]7-9、赵曼(2010)[5]129-139和邓宏乾(2015)[6]100-110等，分别对城市低保、就业培训、住房补贴和其他政策进行了绩效评估。二是城市扶贫整体绩效评估研究。Ben-Shalom, Y., R.A.Moffitt. & J.K.Scholz(2011)对美国社会救助政策(包括困难家庭临时补助、食品券计划、补充保障、医疗救助和住房救助等)绩效的研究发现，社会救助对社会总体贫困率的降低产生了较大影响，但政策偏好远离最低收入者和较高收入者，导致深度贫困指数提高[7]307-311；R. Breitkreuz(2012)对加拿大20世纪90年代福利政策改革绩效的研究发现：“从福利到工作”的政策改革并未明显改善低收入群体的境遇[8]660-689；C. Behrendt(2002)对德、瑞、英社会救助绩效的研究发现：瑞典最高，英国和德国次之[9]269-271。国内代表性成果有：张建华在《贫困测度与政策评估——基于中国转型时期城镇贫困问题研究》(2010)中将城镇扶贫政策分为三大类即宏观政策(就业、财政)、开放政策(外国投资、出口)和救助性政策(城市低保、医疗救助)，进而对各项政策绩效进行评估[10]；董云芳在《当前中国城市扶贫政策的实施效果评析》(2005)中将城市扶贫政策分为预防性政策、救治性政策和开发性政策，进而分析了不同类型政策的绩效及提升策略[11]14-18。不难发现，国内学者的研究本质上仍是单项政策绩效评估。基于此，本文聚焦于中国语境下城市扶贫整体绩效评估，并以广东省为考察对象开展实证研究，主要研究问题是：城市扶贫整体绩效评估指标应如何构建？广东省城市扶贫整体绩效(2000—2015)持续提升了吗？进一步改善的路径有哪些？

二、研究设计

(一)核心概念

改革开放前，城市贫困人口主要是传统“三无人员”。20世纪90年代以来，随着国企改革不断深入以及城镇化加速推进，城市贫困人口规模不断扩大、结构日益复杂。就调研情况来看，目前广东省城市贫困人口主要有四类：第I类是城市传统“三无人员”(即无生活来源、无劳动能力、无法定抚养义务人)，长期依靠民政部门救济，其致贫原因主要是个人残疾或家庭特殊情况。第II类是因企业亏损和当地经济结构调整的下岗人员或长期失业的无业人员、企业停产或半停产被拖欠工资而被迫“放长假”的生活特困职工(其中部分是处于半失业状态)、收入低的退休职工，同时还包括这四类人员所赡养的家属。这两类是传统意义上的城市贫困人口，属于城市低保覆盖对象。第III类是农村进入城市、靠打短工谋生，但经常处于失业、半失业状态的农民工。由于教育程度不高、缺乏专业技能，他们中的大多数无固定工作、无固定收入、无固定居所，生活贫困，但由于户籍限制，又不属于城市扶贫政策的覆盖对象。这部分人又被称为城市“新三无人员”，严重威胁着城市社会治安(有数据表明，珠三角有些城市约80%的治安、刑事案件是流动人口所为)。第IV类是其他特殊贫困人口，包括因病、因残致贫，因意外事故或灾害致贫，以及刑满释放人员，吸毒、赌博致贫人员等。这部分人通常也不属于城市低保对象、但生活非常困难，他们被称为低保临界人员(如顺德)或低收入人群/城市边缘人群(如广州、阳江、汕头和韶关等)[12]6-9。

表1 广东省城市扶贫政策及覆盖对象

广东省城市扶贫政策体系主要由四大类型政策构成，不同类型扶贫政策的覆盖对象不尽相同(表1)：(1)社会救助，即城市居民最低生活保障制度，其覆盖对象是家庭人均收入低于当地最低生活保障标准的城镇户籍居民。2016年，广东省出台了《广东省人民政府关于进一步健全特困人员救助供养制度的实施意见》，将农村五保供养制度、城市“三无人员”救济制度等整合为特困人员救助供养制度；(2)医疗救助。《广东省城乡特困居民医疗救助暂行办法》(2012)规定：对救助对象在扣除各种医疗政策性补偿、补助、减免及社会指定医疗捐赠后仍难以负担的合规医疗费用，给予适当比例补助；(3)临时救助。如《广东省临时救助暂行办法》(2015)规定：对于遭遇意外事件、突发重大疾病、生活必需支出突然增加或其他特殊困难，导致基本生活出现暂时严重困难的家庭或个人，依申请给予临时救助；更为重要的是，临时救助的涵盖对象开始拓展到非城市户籍人群；(4)就业帮扶。如《广东省实施〈中华人民共和国就业促进法〉办法》(2010)，其目标是帮助就业困难的大学生、下岗失业人员实现再就业。

(二)分析框架

20世纪80年代以来，组织边界问题引起了管理学、政治学、经济学和社会学等多学科关注。尼尔·保尔森(Neil Paulsen)和托·赫尼斯(Tor Hernes)在《组织边界治理：多元化观点》一书中从三个层面理解组织边界：物理边界由具体实体构成(包括不同规章制度)，主要作用是提供某种稳定性和空间，且在时空上对组织资源构成限制，在内部形成了一种约束效应；社会边界可以使组织成员区分于其他组织，确定了成员的行为准则和行事风格；心理边界用来描述那些帮助群体交流的行为及加深成员对特定事物的理解的特定术语和符号。[13]99-104

从组织行为视角看，任何组织都有边界；而组织边界有时是清晰的，有时是不清晰的，甚至还会发生变动。组织目标或任务需要通过一系列活动/行为来实现，主要包括资源投入—管理—产出—效果；这些活动/行为有时发生在组织内部，有时发生在组织外部。而组织绩效正是在这个逻辑过程中形成的，组织活动/行为链条上每个要素都会对组织绩效产生直接或间接的影响(图1)。依据组织边界理论，可将政府及其部门视为开放的组织体系来考察城市扶贫整体绩效。从组织绩效形成的逻辑过程看，城市扶贫绩效主要由两部分组成：一是组织内部绩效，即在既定资源条件下，政府投入资源开展城市扶贫所实现的产出，体现了扶贫绩效的效率维度；二是组织外部绩效，即政府开展城市扶贫所达到的效果，体现了扶贫绩效的效益维度。对于以公共价值为导向的政府来说，外部绩效往往比内部绩效更重要。迪莫克(Marshall E.Dimock,1936)认为：“对于政府工作人员来说，‘满足公众的共同需求就是对他们行动的最终检验和评价’。”[14]133哈特瑞(Harry P. Hatry, 1977)同样认为：“效率与效益是政府绩效的核心，它们相互依赖。如果以牺牲公共服务质量(效益)为代价来降低单位产出的成本——或相反，即提高单位投入的产出——这种效率的提高实际上扭曲了政府绩效的真正内涵。”[15]4

(三)指标的构建与筛选

根据城市扶贫整体绩效评估分析框架，结合广东省城市扶贫政策体系，在对现有文献进行梳理分析的基础上，从贫困基础、社会救助、养老医疗和就业援助四个维度，初步构建了广东省城市扶贫整体绩效评估的指标筐(表2)；然后采用不同的方法对指标筐进行两轮分析和筛选。

第一轮筛选是运用专家评价法对初始指标筐进行筛选。综合专家意见：“城镇化率(A7)”和“城镇医疗保险参保人数(C8)”表征的是城市居民整体生活水平而不是城市贫困人口生活水平，“人均GDP(A8)”表征的是广东省整体经济发展水平而不是城市贫困人口经济水平，建议删除这三项评估指标。第二轮筛选是基于数据可获得性原则进行的筛选，A9、B8、B9、C9、D6、D7和D8七项指标由于无法获得相关数据而予以删除或替代，例如我们使用“失业人员再就业人数(D2)”替代“失业人员经培训后再就业率(D6)”。

表2 广东省城市扶贫整体绩效评估指标体系

(四)数据来源

本文数据来源于《中国统计年鉴》(2005—2016)、《广东统计年鉴》(2005—2016)、《广东民政统计年鉴》(2005—2016)、《广东教育年鉴》(2005—2016)、《广东社会服务业统计季报》(2005—2016)、广东省人社厅等相关单位的公开数据以及广东省城市贫困人口现状调查与分析课题组的调查数据。根据研究需要，我们还对相关数据进行了统计处理。此外，考虑到相关统计数据中的贫困人口与本文中关于贫困人口的界定存在出入的情况，我们的处理办法是使用广东省城市低收入群体(最底层20%收入群体)的数据来表征城市贫困人口群体。

三、研究发现与讨论

(一)统计分析

根据累计贡献率大于85%的原则，对贫困基础、社会救助、医疗救助和就业援助4个评估项目分别提取主成分，主成分累计贡献率均大于85%(表3)。

主成分分析的具体操作是：以“贫困基础”为例，用提取到的主成分1、主成分2、主成分3代替6个原始指标，由各指标在主成分矩阵中的系数计算得到新指标的线性组合：

主成分1=(-0.207)*A1+(0.193)*A2+(-0.364)*A3+(0.372)*A4+(-0.066)*A5+(0.298)*A6

主成分2=(-0.371)*A1+(0.013)*A2+(0.088)*A3+(-0.230)*A4+(0.740)*A5+(-0.085)*A6

主成分3=(0.107)*A1+(0.943)*A2+(0.299)*A3+(0.091)*A4+(0.032)*A5+(-0.138)*A6

然后利用主成分贡献率计算“贫困基础”的历年得分：Z=主成分1*0.49213+主成分2*0.21948+主成分3*0.14912。

表3 主成分对变量的解释及主成分矩阵系数

依此方法，分别计算得出“社会救助”“养老与医疗”和“就业帮扶”的历年得分。在各项目得分基础上，计算出广东省城市扶贫整体绩效的历年得分，进而可以折线图的形式予以呈现(图2)。

(二)研究发现与讨论

1.总体而言，广东省城市扶贫整体绩效(2005—2015)呈下降态势。可能的解释是：(1)地方政府财力不均衡。广东省虽然是全国经济第一大省，但发展严重不均衡，粤东西北地区的城市虽然也出台了一系列扶贫政策，但囿于有限的财力，城市扶贫资源“僧多粥少”是常态。访谈中有街道干部无奈地表示：“由于当地政府受制于物力、财力限制，低收入户不得不轮流领取城市低保。”(2)扶贫政治(上访保、关系保)。课题组在调研过程中发现：粤东西北地区的许多城市普遍存在“城市低保常年占用”等不良现象，给城市贫困人口脱贫工作带来了更大困难。

2.贫困基础恶化。主要体现在：(1)贫富差距持续扩大。2005年广东省城市低收入家庭人均可支配收入为6600元，中等收入家庭(城市中层20%)人均可支配收入13319元，前者是后者的49.56%；2015年，低收入家庭人均可支配收入为14598元，虽然绝对收入有了较大提高，但同时中等收入户家庭人均可支配收入提高为33971元，前者占后者的比例下降至42.97%；(2)教育文化支出较少。有数据显示：广东省城市贫困人口的教育文化支出由2005年的14.39%滑落至2015年的9.7%，呈“L”型走势。国际经验表明，教育文化对贫困问题而言是根本性的解决之道，如果不能有效提升城市贫困人口的教育文化水平，城市扶贫政策最终难免沦落为“头痛医头、脚痛医脚”的权宜之计。

3.社会救助绩效呈下降态势。可能的解释是：(1)财政支出占比下降直接导致社会救助绩效下降。虽然城市低保资金支出绝对量逐年增加，但城市低保资金支出占财政支出比例却逐渐下降，从2005年的0.17%降至2015年的0.12%(图3)。由此进一步导致城市低保覆盖率的下降，由2005年的1.03%下降至2015年的0.64%；城市低保家庭户均受保人数由2000年的2.81人下降至2015年的1.95人；(2)农村扶贫的持续升温相对挤占了城市扶贫资源的投入。城市低保资金支出占城乡低保资金支出比重逐年下降，从2005年的48.25%降至2015年的28.85%。我们的调查发现：处于低保标准/低保临界内的人群有22%应保对象没有领到城镇低保或低保临界补助金，而实际应保漏保对象所占比例可能更高。

4.养老与医疗救助绩效不断提升。可能的解释是：(1)广东省近年来大力推进医疗保险尤其是大病医疗救助，财政投入逐年增大：2015年广东省城镇居民医疗保险覆盖率已达到86.18%，远超过全国平均水平48.87%；(2)广东省医疗水平在全国处于较高水平，为广东省城市养老医疗救助提供了有力支撑。以广州为例，目前广州市共有三甲医院54家，在全国省会城市中位居第三。

5.就业帮扶绩效呈下降态势。针对广东省城市贫困人口的问卷调查显示：城镇贫困人口中的绝大多数人都有失业经历或目前正处于失业状态。在导致城市贫困的前五项致贫因素中，居然有三项是贫困人口自身的因素即“年龄太大不好找工作”“文化程度低不好找工作”和“没有专业技能”。然而，广东省就业帮扶政策的效果并不理想。以政府提供的灵活就业岗位[注]就业形式主要有三种：一是自营劳动者，包括自我雇佣者(自谋职业)和以个人身份从事职业活动的自由职业者等；二是家庭帮工，即那些帮助家庭成员从事生产经营活动的人员；三是其他灵活就业人员，主要是指非全时工、季节工、劳务承包工、劳务派遣工、家庭小时工等一般劳动者。来看：2005年提供的灵活就业岗位是60391个，至2009年岗位数达到峰值75981个之后逐年下降，而2015年仅为53028个。再以政府安排“四残人员”[注]“四残”是指盲、聋、哑及肢体有其他残疾的人。岗位来看，2005年安排“四残人员”岗位6266个，2015年降至5310个。

四、可能的政策启示

国内外经验表明：城市贫困是一个长期的、动态的、综合性的社会问题，绝不能将城市贫困问题简单化甚至化约为经济贫困，奢想速战速决。城市贫困的存在既有宏观经济社会的原因，又有微观的家庭和个人原因，必须从经济、社会、心理、文化、家庭和个人等多维视角进行系统反思和政策改进。

(一)加强“大扶贫”顶层设计

一是秉持“大救济”思路，按照相同或相似职能进行整合的原则，对民政、农业、教育、医疗卫生、人社、工会、妇联和共青团等部门的扶贫职能进行梳理分析，将经济扶贫职能、医疗扶贫职能、教育扶贫职能和就业扶贫职能进行归类整合，避免各部门间的职能交叉重叠；二是扩大城市扶贫政策覆盖范围。截至2015年年底，广东全省城市流动人口有3495万人，居住5年以上的有552万人，其中有一部分就是城市“新三无人员”。在条件许可时，应加大财政投入力度，将符合条件(如在粤工作年限、社保和纳税记录等)的贫困流动人口纳入城市扶贫覆盖范围；三是健全“精准扶贫”核查机制。在当前城市扶贫工作中，对贫困家庭或个人的经济状况核查很多时候是一笔糊涂账。如民政部门并不知道低保人员(家庭)从妇联、共青团、工会或慈善组织等获得了多少资助，导致重复资助甚至过度资助问题。基于此，可考虑由中央或省级政府出面，协调公安、民政、房管、银行、税务和证券等部门，健全城市居民家庭经济状况核查机制；四是完善医疗救助政策。当前医疗救助尤其是大病医疗救助尚存在重要缺陷，如大病医疗保险中的“大病”是按病种、以列举方式进行界定；一个普遍的慢性病可能一次性费用不高，但长期积累的费用可能非常高。因此，可考虑按医疗费用累计支出而不是以病种作为“大病”的界定标准，这不失为一种更加科学合理的选择。

(二)强化教育和就业帮扶

多数研究表明，受教育程度低是城市贫困的一个主要原因，也是贫困代际遗传的最主要影响因素[16]24-29。因此，政府应在现有免除学杂费等教育帮扶政策的基础上，因地制宜加大城市贫困家庭未成年子女教育的帮扶力度。如果说教育帮扶是解决城市贫困问题最为根本的长期战略，那么就业帮扶则是解决城市贫困问题的中期战略。一旦解决了就业问题，贫困人口就能实现有效脱贫。为此：一是要提升贫困人口的求职主动性。我们的调查表明：城市贫困人群的求职意愿明显偏低，有高达46.5%的贫困人口从来没有求职行为。政府可通过加强舆论宣传和思想引导，提升贫困群体的就业意愿；二是加大就业培训力度，通过加大就业培训的宣传和财政投入力度，提升贫困人口再就业能力。三是理性对待创业帮扶。我们的调查显示：广东省城市贫困人口中，曾经尝试创业者仅占贫困人口总数的4.8%。这说明政府不应该试图通过创业扶持政策帮助城市贫困人口脱贫，而应把主要精力和财力投入到技能培训、职业介绍等更加切实有效的工作上。

(三)加强社会支持网络建设

已有研究表明，贫困家庭/人口由于经济上的贫困而更加容易陷入与社会隔离的自我封闭状态，强化贫困的心理文化认同，由此进一步导致贫困人口社会资本的削弱(如人际关系弱化、发展机会丧失等)。因此，加强贫困人口的社会支持网络建设，是城市扶贫中亟待加强的重要内容。重点有二：一是加强成年贫困人口的社会支持网络建设。通过社区、社会组织等途径，组织开展各种社交活动，引导贫困人口积极参与其中，以此提升其社会资本及适应社会的信心和能力；二是加强贫困家庭未成年子女的社会支持网络建设。可通过专职社工、志愿者和心理咨询师等专业人才，加大对贫困家庭未成年子女的心理辅导和价值引导，增强他们努力学习知识和本领的主动性和积极性。

(四)形成城市扶贫合作治理格局

2015年11月27日，习近平总书记在中央扶贫开发工作会议上提出：“要解决好‘谁来扶’的问题，加快形成中央统筹、省(自治区、直辖市)负总责、市(地)县抓落实的扶贫开发工作机制。”城市扶贫涉及经济、教育、就业和心理等多个层面，仅仅依靠政府自身是无法胜任的。因此，一方面要发挥政府在城市扶贫中的主导作用，加大财政投入、健全制度设计；另一方面充分调动社工组织、志愿者、企业和贫困人口自身等各方力量，加快形成良性的城市扶贫多元合作治理格局。