魏 巍

（北京市社会科学院，北京 100101）

2017年，北京市节水农业围绕首都城市战略定位、生态文明建设和京津冀协发展的要求，按照“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”新时期的治水方针，继续大力深入持久开展（包括建设节水灌溉工程在内的）一系列节水农业建设工作，推动农业节水再上新台阶，走在了全国农业节水工作的领先队列。

一、水资源消耗总量和强度控制取得明显成效

北京市为执行《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见实施方案》（水资源[2012]356号）、水利部与国家发改委关于印发《“十三五”水资源消耗总量和强度双控行动方案的通知》（水资源司[2016]379号，以下简称《总量和强度双控行动》），在《北京市“十三五”时期水务发展规划》（以下简称《“十三五”水务发展规划》）中，继续全面落实最严格的水资源管理制度，设置了“三条红线”：用水总量（水资源开发利用）控制、用水效率控制和水功能区限制纳污三条限制红线。

“水资源消耗总量和强度”双控是最严格的水资源管理制度的数量化体现。它表明，要控制水资源消耗总量，强化水资源承载能力刚性约束；控制水资源消耗强度，把节约用水贯穿于用水的全过程，提供水安全保障，促进经济发展方式和用水方式转变；全面推进节水型社会建设。

（一）农业生产用水总量逐年减少

《2017年国民经济和社会发展统计公报》《北京市水务统计年鉴（2016年）》指出，2017年全市农业总用水量5.1亿m3，2016年6.05亿m3，2015年6.45亿m3，2014年8.18亿m3，2013年9.09亿m3，2012年9.31亿m3。其中，2017年较2016年下降16.2%。

从这组数据看出，北京市农业生产用水总量呈逐年下降趋势。占全市总用水的比重分别为12.9%、17%、18.4%、21.8%、25%、26%，也是逐年下降，所占份额越来越少。

从1980年农业用水总量的31.093亿m3（占全市42.5亿m3用水总量的73%），下降到2017年的5.1亿m3，这一成就是巨大的、显著的。当然，耕地面积不断减少也是一个重要的因素。2016年全市耕地面积是328.5万亩，较1980年的637万亩减少了308.5万亩，农业生产规模不断减少也是不争的事实。但是，从水资源消耗强度控制看，农业用水不仅是数量的减少，节水的质量也是在不断提高。

（二）农田灌溉水有效利用系数不断提高

按照《节水灌溉工程技术规范GB/T50363-2006》定义，农田灌溉水有效利用系数是指灌入田间可被作物利用的水量与末级固定渠道放出水量的比值，是反映灌溉工程质量、技术水平和管理水平的最重要的综合评价指标。

水资源强度控制指标，农业以“农田灌溉水有效利用系数”来考核衡量。北京市在全国最早开展节水灌溉，按照市委市政府《关于调结构转方式发展高效节水农业的意见》（2014年9月4日，以下简称《调结构意见》）的部署，进一步推动高效节水灌溉工程建设和农业用水从粗放使用到精细化管理、使用转变，农田灌溉水有效利用系数在2017年达到了0.723，2016年达到了0.710，2015年（“十二五”末年）达到了0.709，2010年（“十一五”末年）达到了0.684。从数据看出，农田灌溉水有效利用系数是逐年稳步提高的。

按照《总量和强度双控行动》要求，到2020年，全国农田灌溉水有效利用系数提高到0.55以上，北京市早已超过；国际先进水平的利用系数为0.7～0.8，北京市已经加入国际先进行列。但是，国家双控行动提出了更高要求：在2020年，要求北京市农田灌溉水有效利用系数要达到0.75的水平。《“十三五”水务发展规划》按照国家部署，将0.75作为约束性指标必须完成。

二、节水灌溉面积比例高

按照《北京市水务统计年鉴（2012—2016年）》计算，节水灌溉情况（见下页表1）。表1显示，北京市灌溉面积总量2012—2015年在逐年增加，2015年增加到了356.34万亩，而2016年减少到333.45万亩，减少了22.89万亩。原因是为落实 《调结构意见》，大幅压缩了农业用地面积。

表1 北京市（2012—2016年）灌溉情况表 单位：万亩

在灌溉总面积中，耕地灌溉面积逐年减少，由2012年的232.01万亩减少到2016年的192.71万亩。在耕地灌溉面积中，有效实灌面积（是指利用灌溉工程和设施在有效灌溉面积中，当年实际已进行正常灌水一次以上灌溉的耕地面积）也相应逐年减少，从2012年的218.70万亩减少到2016年的165.86万亩。

林地灌溉面积逐年攀升，由2012年的34.86万亩增加到2015年的84.71万亩，2016年略有回落，到81.29万亩，总体增加了46.43万亩。

园地灌溉面积2013年较2012年有较大幅度下降，从70.35万亩到56.54万亩，减少了13.81万亩。从2013年起逐年略有回升，至2016年恢复到58.19万亩。

牧草地灌溉面积持续缓慢下降，从2012年的1.95万亩下降到2016年的1.28万亩。

表2 北京市（2012—2016年）节水灌溉结构变化表 单位：%

图1 北京市（2012—2016年）节水灌溉内部结构变化图

图2 北京市2016年各种节水灌溉方式比重图

从上页表2可以看出，节水灌溉面积占总灌溉面积的比例几年来持平，2012年为87.6%，2016年为87.7%。其中，2014年增加到88.3%，2015年回落到86.8%。但是，北京市节水灌溉面积占灌溉面积的比重还是比较高的且非常稳定。这一较高水平的灌溉率，为北京市都市型现代农业的发展提供了较为充足的水源，对于提高农业生产率、土地产出率和资源利用率，起到了至关重要的作用。

从图1中看出，节水灌溉面积内部结构有变化。其中，喷灌面积占节水灌溉面积的比重基本持平略有下降，2012年为18.9%，2016年为16.2%。微灌面积占节水灌溉面积的比重逐年递增，从2012年的4.8%增加到2016年的9.1%，但所占比重不大，没有超过10%。低压管灌保持在63%～70%之间，上升幅度不大。渠道防渗面积占节水灌溉面积的比重逐年缓慢减少，从5.6%回落到4.5%之间。其他工程节水面积的比重从2012年的7.5%锐减到2016年的0.8%。

从图2看出，2016年北京市节水灌溉内部结构中，低压管灌所占比重近70%，是主要的节水灌溉方式。喷灌排在第二位，所占比重不到两成，微灌比重接近一成，其余为渠道防渗和其他工程节水灌溉，比例约5%。

三、节水农业灌溉工程建设平稳发展

水资源严重匮乏，是推动北京市节水农业灌溉工程发展的本质动因。从“十一五”的2005年开始至今的十三年时间里，北京市委市政府把节水农业灌溉工程建设提高到农业发展的方向性、战略性高度来认识，建设步伐不断加快。市政府及市水务局通过印发《设施农业节水灌溉工程技术规程》《节水灌溉工程施工质量验收规范》《低压管道输水灌溉工程运行管理规程》《节水灌溉技术导则》和《关于印发北京市水利工程建设实施方案（2012—2015年）的通知》（京政发[2012]44号），在基本农田建设、设施农业和精品果园建设项目中落实节水农业灌溉工程建设工作。其中，高标准基本农田排水沟渠整治累计完成了127万亩；精品果园全部完成了节水农业灌溉工程建设，采用管灌（占78.2%）、滴管（占4.5%）、喷灌（占3.4%）和其他工程措施（占27.7%），完成了水利工程建设预定的目标。因此，北京市节水灌溉工程建设的效益是显著的。

2017年，市政府印发了《北京市推进“两田一园”高效节水工作方案》的通知（京政办发[2017]32号），《工作方案》提出在本市粮田、菜田、鲜果果园内构建高效节水灌溉工程建设、管理、运营体系，实现节水灌溉工程全覆盖；灌溉用新水总量降至每年4.5亿m3左右，灌溉水有效利用系数提高到0.75以上。

高效节水灌溉工程（包括骨干基础设施、田间节水设施）建设，包括建设更新机井、井房、水泵、过滤施肥设备、输水管道等骨干基础设施，同时配套安装滴灌管、微喷带、输水支管等田间节水设施。

具体步骤是各区建设1—2个高效节水示范区，开展高效节水设备研发、技术攻关、集成、示范、推广、培训，灌溉试验以及灌溉水有效利用系数监测、节水效果监测评价等工作。

细化措施：一是推行“建管一体化”。各区通过政府与社会资本合作（PPP）、政府购买服务的模式，确定专业公司统筹负责本区高效节水灌溉工程的规划设计、材料采购、建设施工、维护管理等工作，并建立对专业公司的监督、考核、回报机制。二是形成“三先三管”工程建设机制。先建立用水收费、节水奖励、用水户参与、材料设备质量控制，明确节水设施的管护主体、管护职责和管护标准，再建设高效节水灌溉工程机制。这一措施避免了重建设灌溉设施轻管理的弊端，强化了管理措施并明确了管理主体，把工程建设及管理、运行管理和维护管理紧密结合了起来。2018年初，顺义区率先完成了“两田一园”农业高效节水PPP项目合同签订工作，为全市农业高效节水灌溉工程以PPP项目方式进行开了先河。这种投融资机制、运行维护和建设一体化的创新机制，不但提高了投资效率，而且用好管好节水灌溉设施。

四、农业水价改革已经起步

《“十三五”水务发展规划》提出，要推进农业水价综合改革，其中包括建立农业用水精准补贴制度及节水激励机制、推动建立农村用水收费制度，这是农业节水改革制度的最重要内容和手段。

2015年，北京市水价改革率先在房山区试点。选取琉璃河区内的河口等11个村作为试点。一是细定地。设施、大田、果树作物每亩500m3、200m3、100m3的标准每户限额用水。机井安装智能计量设施实现农业用水总量控制；配套田间节水工程，健全支斗农毛渠系的功能，安装喷灌、滴灌、微喷设备，提高水资源利用率；建立农业用水管理系统，该系统通过物联网技术，监测土壤墒情、气象数据、地下水动态，通过系统平台分析发布灌溉信息，将节水灌溉和水肥、水药一体化管理，实现科学种植。二是明晰农业水权。逐井核发取水许可证，建立农业水价形成机制。三是制定水价。计算机井电费、维护材料费用，测算设施、大田、果树的成本，制定试点农业用水水费指导价，限额内成本水价大田0.96元/m3、设施0.59元/m3、果树1.70元/m3；超限额大田1.0元/m3、设施0.75元/m3、果树1.86元/m3。政府确定的指导价定为0.56～1元/m3。超过限额部分水费为1.5元/m3，并加收水资源费。水资源费为大田作物0.08元/m3，其他作物0.16元/m3。四是建立农业用水精准补贴和节水奖励机制探索建立农业用水精准补贴机制。节水灌溉工程田间设施建设每亩补贴600元，机井智能计量设施建设每眼补贴1.2万元，明确奖励标准和对象，节约用水奖励标准为每节约1m3水奖励1元到用水户。

房山区水改的本质是探索了农业初始水权的总量控制和定额管理制度，将灌溉水收费、“提补奖”等系列办法落实到农户。漫灌浪费罚、节约使用奖，不会增加农民的负担，并实现了高效节水。