焉宇成 周闫 刘春涛

摘要： 快速城镇化背景下，新区的经济、社会、环境问题上的争议与“健康城镇化”的呼吁一直并存，本文在当前供给侧改革思维的语境下，提出新区健康城镇化的分析框架，即针对“经济发展驱动机制”、“人口城镇化健康程度”、“土地开发与金融风险”、“生态环境可持续发展”、“城市功能布局合理性”五项内容，利用对大数据的辩证逻辑分析，综合分析转型发展重点。在此框架下，对沈北新区进行分析研判，提出发展应对。

Abstract： Under the background of rapid urbanization， the disputes over economic， social and environmental issues in the new district and the call for "healthy urbanization" have been co-existed. Under the current context of supply-side reform， this paper proposes an analytical framework for healthy urbanization in the new district， that is， for the "economic development-driven mechanism"， "urbanization population health"， "land development and financial risk"， "sustainable development of ecological environment"， "urban functional layout rationality"， using big data dialectical and logical analysis to make a comprehensive analysis of the focus of transformation and development. The analysis and research are done in this framework， for Shenbei New District， and countermeasures are put forward.

关键词： 供给侧改革；大数据；沈北新区；新区；健康城镇化

Key words： supply-side reform；big data；Shenbei New District；new district；healthy urbanization

中图分类号：TU984 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2018）16-0025-04

1 对新区认识角度的变更

改革开放以来，我国城镇化速度不断加快，新城、新区、高新开发区、工业园区等各种新城市空间（下面统一简称为新区）不断浮现。伴随着土地的快速开发、行政区大范围调整，上述 “新城市空间”的诞生和高速生长在加快经济增长的同时引发了广泛的社会讨论。一方面，浦东新区等国家级新区的规划建设成为新区建设的成功典范；另一方面，某些二三线城市的新区“鬼城现象”、“公共基础服务失衡”、“农民失地”、“生态恶化”等现象也备受争议。事实上，学者们关于“健康城镇化”的呼吁从未停止，而如何判断新区发展是否健康并无标准框架。

2015年11月习近平总书记主持召开中央财经领导小组第十一次会议提出的“供给侧改革”为新区健康城镇化的分析评价提出了新的视角。不同于需求侧改革强调把经济着力点放在投资、消费、出口三驾马车上面，供给侧改革主要包括促进要素端（土地、劳动力、技术、资本等要素）合理配置和推动生产端（农业、工业、服务业和新兴产业领域发展）化解障碍，推动实现经济社会的持续健康发展。

笔者认为，“新区”本身就具备经济系统特征，因此 “供给侧改革”的思维同样适用于面临发展转型的新区。基于对新区焦点问题的汇总，归纳提出从“供给侧改革”思维出发的新区健康发展的分析框架。

2 新区健康城镇化的分析框架

2.1评价内容

从合理配置发展要素的和化解发展障碍两个角度出发，对新区健康城镇化的评判内容设置为“经济发展驱动机制”、“人口城镇化健康程度”、“土地开发与金融风险”、“生态环境可持续发展”、“城市功能布局合理性”五个方面。

①经济发展驱动机制。主要从“新区经济发展状况如何？经济发展与产业结构调整（或增长极发展）的协同程度如何？”等方面入手。其中增长极的概念采用的法国学者佩鲁提出的“增长极是围绕推进性的主导工业部门而组织的有活力的高度联合的一组产业，它不仅能迅速增长，而且能通过乘数效应推动其他部门的增长”，而不是指带动经济增长的城市空间。

②人口城镇化健康程度。主要从“人口和劳动力结构如何？是否与城镇化水平相适应？”等方面入手。据2010年全国第六次人口普查数据，10年间，辽宁、吉林和黑龙江3省共流出人口400余万，减去流入的人口，东北地区人口净流出180万。人口危机被称为东北经济衰退、城市发展缓慢的主要因素之一。虽然沈阳目前人口仍为净流入，但流入速率已经大幅降低。新区说到底是人的城镇化，只有人口有序增长、劳动力的稳定供给，城镇化建设的投入才有理有据。

③土地开发与金融风险。主要从“土地开发和利用效率如何？房地产开发库存与消化能力如何？”等方面入手。2015年中央经济工作会议提出供给侧改革“三去一降一补”以来，中央继续加大供给侧结构性改革举措，南方二三线城市房地产市场波动较大，但北方二三线城市房市存量仍然较大。不管是国内的土地公有制还是西方国家的私有制，土地资本运作是新区发展的必备措施，这令新區的建设超前成为不可避免，也从多个角度加大了金融资本潜在风险。

④生态环境可持续发展。主要从“新区的生态环境如何？发展趋势如何？”等方面入手。一些学者曾经指出，在城镇化具体过程中，政府常常将生态城、宜居城等作为城市建设的目标，但在实际操作中往往会被异化，这些政策成为项目获批的幌子，在实际操作中又回到传统的单纯追求城市用地扩张的老路子上来。因此，对新区的生态环境的变化趋势进行分析，要用既成事实的大数据说话，而不应像奥巴马获得诺贝尔和平奖那样把预期当作判断标准。

⑤城市功能布局合理性。主要从“城市已建设空间是否合理？基本公共服务状况如何？”等方面入手。由于新区发展的后发优势，用地分布、公共服务设施布局的规划更符合现代规划的标准，但在具体的实施过程中由于新区机制体制、资金安排等方面因素，可能顾此失彼。健康运行的城市，应当满足城市功能需求，各类用地在建设过程中也应当随时评估，便于规划动态实施和管理。

2.2 评价方法与数据获取

在评判方法上，笔者认为城市化过程是人口、资源、环境等矛盾要素的集合，且随时发生变化，新区发展是否健康可以在分析框架下进行，但并不能通过固化的指标体系统一评定，而是应当根据综合数据，切实分析现象给予辩证逻辑判断。而在大数据时代，数据的积累为这种辩证逻辑判断提供了可能。

3 沈北新区健康城镇化的分析与应对

沈北新区位于沈阳北部，于2006年组建，总面积819平方公里，相当于新加坡国土面积。在改革的大背景下，沈北新区的诞生伴有鲜活的时代特征，发展呈现较强的政策趋向，在“产业升级、技术创新”等内因和“资本推动、政府干预”等外因的共同驱动下走过了快速发展的十年。正如英国《经济学人》周刊（《The Economist》）在2015 年1 月3 日发表的题为“东北再度告急”的文章所述东北进入经济发展困境期，沈北新区在快速发展过程中积累的问题也逐步暴露，转型迫在眉睫。

3.1 沈北新区经济发展驱动机制分析

从2006年起，沈北新区的经济增长速度呈现两个階段。2006-2010年，经济增长率站稳10%以上高位，其中2007-2008年经济增长率高达28%，成为推动沈阳老工业基地经济振兴的主要贡献者之一。2010年后，受到国际金融危机和自身发展周期影响，经济增速逐步放缓，至2014年到达低谷，2016年触底略有反弹。

然而，对2007年-2016年的新区产业结构变化的统计，发现10年间产业结构并未得到显著演进，三次产业比几乎没有太大变化。虽然土地的加速流转和规模化经营促进第一产业增加值提升，使得沈北新区在农业方面发展具备一定比较优势，可以用来解释农业占经济总量比重没有降低，但第三产业占经济总量比重始终在25%上下，与经济发展总体情况失调，长此以往将拖累其他产业门类发展。（图1）

由于沈北新区生产总值在全市各区县中排名第五位，而第二产业增加值在全市排名第二位，说明第二产业发展在全市具备比较优势。对第二产业进行行业细分，在30个涉足行业中，农产品加工业为第一支柱产业，占全区规模以上工业产值28.6%，这也同时解释了农业增加值的快速增长；其中，乳品和饮料制造贡献最大，占农产品加工制造业26.2%。计算机通信电子制造、医药化工、通用设备和汽车制造业近年来增长迅速，上下游带动较强，具备成长为主导产业的潜力，而上述产业对生产性服务业发展的配套要求较高，就目前服务业发展状况来看，尚不足以满足工业服务配套要求。

3.2 沈北新区人口城镇化健康程度分析

从全市角度来看，人口五普（2000年）到人口六普（2010年）期间，沈北新区人口增长幅度为48%，仅次于铁西区的49%。但利用同为2010年的人口六普数据形成年龄结构图，发现在15-19、20-24两个年龄段人口占比分别为5.7%、10.0%，远高于其他年龄段。这是由于沈北新区职业学校和大学数量较多。按大学城官方统计的在校数据对此人口金字塔进行修正，同时对比人口教育结构，得到三个结论。

一是大学城、职教城为沈北新区提供约8万流动人口，是近年来沈北新区人口机械增长的因素，但目前上述流动人口仅有不足5%人口毕业后继续留在沈北，绝大多数人口不能转化为劳动力要素；二是如变化趋势不变，沈北新区未来15-20年迎来史上最高老龄化时代，老龄化比例最高达到12%；沈北新区受专科以上受教育人口比例全市排名第四，但研究生以上技术人员数量在全市排名倒数，说明熟练技术工人劳动力优势明显，但科研力量不足。（图2、图3）

3.3 沈北新区土地开发与金融风险分析

沈北新区成立以后，建设用地迅速扩大。到2016年，建设用地就由64.4平方公里拓展为109.8平方公里，增长1倍；到2016年，已开工3000万元以上项目300余个，包括华强文化基地、东北总部基地、雨润农副产品全球采购中心、奥特莱斯等重点项目，城市空间得到显著拓展，累计建设道路400余公里，沈北路、蒲河路和四环路等重要道路构筑沈阳都市区路网框架。

然而出让后的土地实际建设情况不容乐观。以是否动工、是否建成为判断标准，将已出让地块分为三类，数据显示截至到2016年10月，在已经出让的土地中，已经建设的占比71%，在建的占比10%，未建的占比19%。而在未建的19%中，仅有5%地块因为基础设施配套不完备而未动工，造成一定程度上基础设施的固投浪费。

房地产形势也不容乐观。2016年，沈北新区的商品房销售竣工的“稳步增长”与竣工面积“井喷式增长”形成强烈对比。事实上，以2010年为界，之前沈北新区房地产供不应求，之后供过于求，并呈现差距放大趋势。同时，从全市层面来看，2006年，沈北新区商品房限制面积仅占沈阳市商品房闲置面积的0.28%，随着沈北新区房地产开发量的不断增大，房屋空置面积占全市比例不断上升，到2015年，商品房闲置面积占全市比例为15.86%，成为典型的供给过剩。（图4、图5）

3.4 沈北新区生态环境可持续发展分析

从两个角度考量沈北新区生态环境的变化。

从遥感影像上提取热岛情况，2016年与2006年相比温度等级增多，面积大于总面积0.1%的等级由6个增加到7个，面积大于10%的等级由3个增加到4个。温度等级增多，说明温差在加大，热岛效应越来越显著。（图6）

从NDVI数值上看，2016年与2006年相比，非植被覆盖区域增加，植被覆盖在减少，而且高植被覆盖区域逐渐减少。（图7）

3.5 沈北新区城市功能布局合理性分析

由于篇幅的原因，对产业用地、公共服务设施配套两类用地进行评价。把沈北新区的规模以上企业分为六大类，结合影像图提取企业实际区位和用地。显然，除农产品加工业集中在辉山外，其他企业呈现不规则散步分布，不利于生产性服务业与基础设施配套。

截至2016年底，蒲河新城（沈北新区中划入沈阳中心城区范围的部分）范围内，建成中小学16所、文化娱乐设施3座、大型医院6座、大型商业综合体5座。重要公共服务设施配套未形成核心，基础配套設施松散而不均衡尤其蒲河新城西部的道义地区，由于新建楼盘较多，中小学配套不及时，上学难问题在一定程度上加大了道义大街的钟摆交通量。

3.6 结论与建议

在大数据面前，沈北新区在组建十二年之际，的确在某些方面偏离了健康城镇化的轨道。主要表现和建议如下：

①在土地利用与金融风险方面，累积房地产存量过大，后续土地开发活力不足。建议有序引导一些环境友好的劳动密集型产业落户。该类型产业虽然经济产出不高，但能够加快吸引人口数量，连带促进城市服务系统正常运转，辅以优惠购房政策、廉租政策，耐心消化存量房产；加大违法囤地行为的打击力度。②在城市功能与产业结构方面，多数新产业空间落地未能采取有效集聚方式，不利于产业垂直分工，也不利于降低配套和运输成本。建议划定剩余规划工业用地地块的产业门类，扶持计算机通信电子制造、医药化工、通用设备和汽车制造业形成三大潜导产业集聚化发展。③在人口发展方面，一方面老龄化严峻，另一方面始终未能形成研发型劳动力成长的沃土。建议通过提供创业孵化机会、提高人才福利等措施留下高校内潜在劳动力红利；借用医疗机构优势，增设大型老龄化设施及配套，提升服务业发展，顺势带动产业结构调整。④在生态和人居环境提升方面，依托蒲河生态廊道建设优势，将绿色引向生态效应较弱区域；依托北部辽河与七星山生态资源，尽可能扩大湿地影响范围；在道义地区完善公共服务设施体系。

参考文献：

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