政府向新型智库购买决策咨询服务：何以可能与何以可为？

2018-07-03

西南政法大学学报 2018年3期

(吉林大学行政学院，吉林长春 130012)

一、问题的提出

近年来，随着我国诸项体制改革的逐步深入和国内外局势的衍化发展，社会不同群体的利益诉求愈益呈现多元、异质的特性，致使政府的决策制定与执行等系统过程日趋复杂化，充斥着诸多风险与不确定性因素。可以说，现代日趋复杂的公共决策活动，已超出了传统的经验决策模式能够胜任的范畴，如仅凭决策者个人的知识、能力和经验，远不足以应对社会急剧变化中所面临的危机与挑战。基于此，党的十八届三中全会将促进新型智库建设与健全决策咨询制度紧密结合，并从推进国家治理体系和治理能力现代化的战略高度，着力推进中国特色新型智库的建设部署。此后，中央全面深化改革领导小组第六次会议审议通过《关于加强中国特色新型智库建设的意见》(以下简称《意见》)，其中强调“探索建立政府主导、社会力量参与的决策咨询服务供给体系，……研究制定政府向智库购买决策咨询服务的指导意见”，并明确指出“凡属智库提供的咨询报告、政策方案、规划设计、调研数据等，均可纳入政府采购范围和政府购买服务指导性目录。”[1]14*有关政府可以购买新型智库服务的中央文件还包括：2014年12月，财政部、民政部和工商总局发布的《政府购买服务管理办法(暂行)》，其中在“政府履职所需辅助性事项”中，规定“课题研究、政策(立法)调研草拟论证、战略和政策研究、综合性规划编制、社会调查……”等适宜由社会力量承担的服务项目，应当纳入政府购买服务指导性目录；2016年10月，国务院发布《关于激发重点群体活力带动城乡居民增收的实施意见》，其中在“科研人员激励计划”的部署中提出“健全绩效评价和奖励机制，……对社会科学研究机构和智库推行政府购买服务制度”；2016年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于实行以增加知识价值为导向分配政策的若干意见》，进一步指明“对符合条件的智库项目，探索采用政府购买服务制度，项目资金由按照服务合同约定管理使用”；2017年2月，中央全面深化改革领导小组第32次会议审议通过《关于社会智库健康发展的若干意见》，针对如何拓宽社会智库筹资渠道，提出“支持社会智库通过平等参与承接政府购买服务开展决策研究咨询活动”。上述国家政策的若干规定，既显示了党和政府对于政策咨询子系统的重要组成部分——智库的重视，以及其对智库发挥自身优势为新时代社会主义事业建言献策的期望，亦为我国智库的转型发展，指出了可行的建设路径与前进方向，即凭借政府向新型智库购买服务这一方式，将市场因素引入政府决策咨询供给领域，充分调动各类智库的竞争积极性，以期为党和政府的各项决策供给优质的咨询服务。

不过系统考察国内政府购买新型智库服务的机制安排，可发现有利于新型智库健康发展的政策配套措施尚未构建完成，政府向新型智库购买决策咨询的制度安排亦面临着诸多体制与技术方面的困境，使得购买程序及活动无法顺畅进行。与此同时，回顾国内智库研究的学术成果，围绕有关购买智库服务的文献较为缺乏，其中仅有文少保[2]、周丽[3]和张旭[4]等人围绕政府购买智库(或社会智库)服务的必要性及其意义、购买面临的诸项困境、可行的制度供给与购买策略给予相关探讨，而对承接决策咨询的主体——新型智库、购买决策咨询的模式选择以及构建新型智库为主体的政策分析市场等问题则缺乏系统的阐释。鉴于此，本文以政府向新型智库购买服务为研究主线，在剖析新型智库及政府购买其服务的内涵基础上，聚焦于政府向新型智库购买服务何以必要和构建服务的正当性程序机制的问题。值得一提的是，本文重点将以购买服务过程的模式选择及其各自的优缺点和市场竞争模式的运行困境为分析对象，探求实现新型智库向政府供给决策咨询服务的有效措施，以期促进各类智库之间的良性竞争，同时改变政府较为单一的咨询供给模式，最终为提升党和政府决策水平和治理体系现代化作出贡献。

二、政府向新型智库购买服务：内涵与价值

(一)政府购买新型智库服务的内涵

1.何谓新型智库？

作为一个舶来词汇，现代意义上的智库(Think tanks)概念缘起于美国，被认为是“独立的、无利益诉求的(non-interest-based)非营利性组织，其产品是专业知识和思想，也主要依靠这些来获取支持并影响政策制定过程。”[5]11就智库的属性而言，其拥有职能的专业性、观点的客观性、研究的前瞻性和成果的适用性等普遍特征，并被界定为非营利性的第三方政策研究机构。不过依据上述《意见》的相关界定，中国特色新型智库(以下简称“新型智库”)是以战略问题和公共政策为主要研究对象、以服务党和政府科学民主依法决策为宗旨的非营利性研究咨询机构[1]6。可知，我国新型智库除拥有智库的一般属性特征外，其在研究对象、服务主体和存在价值等方面具有较大的独特性，它是我国现代决策体制的产物，亦是国家软实力的重要体现及其创新发展的不竭动力。一般而言，我国新型智库的整体建设布局囊括社科院智库、党校行政学院智库、高校智库、高水平科技创新智库、国有及国有控股企业智库和社会智库等六类(如图1所示)。

笔者从定位、模式与机制三个维度，阐述我国新型智库的内涵特征。其一是新的定位。一方面，与我国古代传统的智囊团与幕僚集团相比，新型智库的鲜明特征在于其服务于整体性的国家共同体，而并非服务于执政者个人或统治集团，即它是以社会利益的实现为价值依归，拥有公共性的社会组织，而不是依附型的私人幕僚机构。另一方面，与党政部门内设的政策研究机构相比，新型智库拥有较高的自主性，其在项目运营、资金来源和研究策略等方面均拥有较大的独立空间。其二是新的模式。与盈利性咨询公司、学术研究机构相比，新型智库是以公共利益为研究导向和影响政府决策为研究目标，并以社会责任为研究准则的专业研究机构，其拥有独特的社会功能。进一步分析，新型智库以战略问题和公共政策为主要研究对象，因而在研究过程中，它既要扬弃以往“书斋式”的理论阐释倾向，又不同于大学或科研机构的基础性研究工作，须针对政府机构面临的现实困境，综合运用各种理论与分析工具，树立“问题导向、调研为主”的应用对策性研究模式。其三是新的机制。由于新型智库在机构属性上拥有独立法人地位，包括社团法人和事业法人两类，使得新型智库其拥有灵活操作的运行机制，且在研究、运营和人员等机制安排方面具有较大的自主性和独立性。此外，新型智库的研究团队在人员配置上，一般兼容理论功底扎实的学者和公共政策相关领域的专家，符合学术与政策、知识与政治相互融通的理念。

综上所述，我国新型智库的内涵既有别于传统智囊和体制内智库，也不同于盈利性咨询公司和学术研究机构，其是具有相对独立地位的、以公益性为导向，并以战略问题和公共政策为主要研究对象，主要职能是为党和政府供给富有战略性的思想产品和决策咨询服务的专业政策研究机构。

图1：我国新型智库的建设格局

2.何谓政府购买新型智库服务？

政府购买新型智库服务，是指政府为了提高自身的决策质量，将公共决策职能范围内的一部分咨询服务，以出资购买的方式移交至新型智库的决策咨询供给模式*需明确的是，此处“政府”应从广义层面理解，即泛指拥有公共权力、履行公共职责的全部机构，意味着党的机构、社会团体以及具有行政职能的事业单位等机构同样拥有向新型智库购买服务的主体地位。。政府与新型智库签订购买协议过程中，政府秉承平等、自愿的原则，并采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、询价等方式，其实质是利用决策咨询服务市场化运作以获得更优的智力服务和思想产品，也是尊重市场规律的必然选择。一方面，智库产品(服务)具有一般性商品的属性和特征，拥有价值与使用价值，并且具有可交易性和竞争性；另一方面，智库产品(服务)还具有知识性产品的特征及其独特性，尤其是智库产品的外部性及其政策性[6]。而且，由于新型智库乃是非营利的社会组织，这种属性决定了它总是“处于一种特别脆弱的地位”而不得不“依赖外部单位来获取资源”，在政府资助、私人捐赠和收费这三种收入来源中，政府资助是社会组织“主要的支持来源”[7]。这使得政府向新型智库购买服务拥有正当性和必要性，而购买的服务包括调查研究报告、政策咨询报告、舆情分析报告和项目应用软件等高质量科研成果。

在购买过程中，智库作为决策的“外脑”为政府供给决策方案，亦是政府支持新型智库参与决策咨询活动的一种方式。换句话说，也就是政府通过支付费用的方式与新型智库建立契约关系，并监督、评价其服务质量的行为，因此购买双方本质上是契约规制的合作关系。上述购买行为遵循和贯彻了公共决策“供给”与“生产”相剥离的原则，政府通过职能分解、转移、委托和授权，从公共决策的具体生产者角色中抽身，而由新型智库承担公共决策的提供者。应明确的是，“政府购买”活动本身，乃是具有市场交换意义的行为，其与“政府资助”并不相同，二者的合作程度、具体的操作、程序和评估都有所不同，而本文是从服务委托、合同承包的层次理解“购买服务”活动本身。在政府向新型智库购买服务的运行机制中，政府作为公共政策的提供主体，其首要任务是根据自身决策需求和目标，合理安排用于购买服务的财政资金，并承担挑选、监督等责任，即将决策咨询服务外包给较为合适的新型智库，且承担监督新型智库的咨询服务完成情况。本文界定的购买服务，必须同时满足以下条件：购买方必须为政府，供给方必须为新型智库，购买标的应属于政府的公共决策咨询范围，购买资金必须源于财政资金。由此可知，政府购买决策咨询活动是政府动用财政资金向各类新型智库支付费用，用以购买后者以契约方式供给的、由政府界定品质与种类的决策咨询服务，这是一种“政府出资、竞争购买、契约管理、评估兑现”的政府决策咨询的供给方式，亦是保障新型智库积极发挥其社会职能的制度安排。

(二)政府购买新型智库服务的价值

作为国家软实力的重要体现，新型智库既是一个国家智力资源的重要载体，也是社会创新发展的不竭动力，其承载着政策知识创造、传播与使用的核心使命。政府购买决策咨询服务的目的是引入市场及社会机制，通过两个优势改善决策咨询的供给绩效：效率与专业化。因此，政府向新型智库购买服务拥有诸多价值和意义，具体阐释如下：

第一，促进党和政府科学、民主及依法决策，提升公共决策的质量。“决策权力相对集中的体制，会使得决策结构专业化分工程度和制度化程度降低，引发依靠经验决策、决策过程封闭和缺乏自我修正与调节机制等弊端。”[8]而政府向新型智库购买服务，通过发挥智库的智力资本优势为政府供给决策咨询，推进政府职能转变和改革，并使得政府不再囿于细致的公共决策工作，由公共政策的直接思考者，转变为规划者、监督者和选择者，能够在一定程度上规避决策权集中、决策缺乏多元论证的体制风险。进一步分析，通过政府购买新型智库服务，使得二者之间产生了深入的互动嵌入活动，政府得以进一步摒弃“全能政府”形象，也是将新型智库嵌入国家决策咨询体制的重要措施，从而将二者结合成一个共同监督、互相促进的咨询服务供给体系，有助于提升国家治理能力和国际影响软实力。

第二，构建独特的利益诉求协调与吸纳机制，满足公众多元化的需求。随着国家社会主要矛盾的转化，公众的美好生活需求日益增长并趋于多元化，倘若政府仅依靠自身力量，不仅难以全面了解社会发展的现状，也难以为公众供给针对性的公共政策。基于此，在不同群体利益诉求复杂多元的情境中，新型智库借助其科学研究的方法和客观公正的立场供给政策思想，为群体间各自的利益诉求提供协商交流平台，以发挥平衡分歧“减震器”的作用，寻求体制改革的“最大公约数”。而且，购买活动能够为政府供给高质量和多样化的决策咨询服务，同时也迎合了国家决策模式从封闭式转向开放式决策的需要，是国家对新型智库参与治理的一种动员与调适手段，从而丰富了决策开放的多样化形式，也提升了政府的回应性和公共性。总之，我国新型智库扮演着“桥梁”角色，发挥着沟通学界与政府、学界与社会乃至中国与世界的联结功能和社会职能，在此过程中能够有效协调多方利益诉求，最终有利于促进社会公平。

第三，改变当前我国体制内智库依靠政府拨款为主的运行模式，发挥优化资源配置的作用。政府向新型智库购买服务，是一种借助政府购买方式(资金的注入和项目的引导)来发展新型智库的政策取向，也是对智库知识密集型劳动成果产权的承认，同样也是遵循市场经济规律，使智库所拥有的智力资本这一生产要素获得相应的市场评价和报酬的有效方式。政府购买服务为新型智库提供了直接的资源，赋予其开展活动的空间，新型智库通过承接政府购买服务项目，形成智库之间的竞争市场，获得更为广泛的生存与发展空间。随着政府职能转变及新型智库的日益壮大，我国政府与智库之间的关系也由忽视、管控渐次转为吸纳、合作。借助政府向智库购买活动，通过市场机制激发新型智库之间的竞争意识，以产出更为优质的智库成果。因此，购买活动有利于加强新型智库建设的整体规划和科学布局，最终促进新型智库的发展及其内部结构的完善。

总之，借助政府购买新型智库服务，一方面，有助于实现新型智库的互相竞争和共同发展，即通过政府向新型智库购买决策咨询服务的有序推进，倒推定位明晰、布局合理的新型智库体系的构建，激发新型智库的创新活力；另一方面，有助于为国家和地区的战略发展供给政策建议，从而能够弥合政府决策的专业化要求与其能力不足之间的差距，提升其公共决策的能力和水平。不过与此同时，亦不能过度夸大政府向新型智库服务对于高质量公共政策制定的作用，即不能将新型智库的功能人为夸大或泛化。

三、政府向新型智库购买服务：模式选择与实践困境

(一)政府购买新型智库服务的若干模式

所谓政府购买决策咨询服务的模式，是政府在决策咨询购买过程中所采取的程序与方式。借鉴政府向社会组织购买公共服务的模式，竞争程度、主体间关系以及购买制度化程度，是判断政府购买服务不同模式的主要维度。其中，竞争程度是考量政府购买过程中市场化程度的指标；主体间关系是政府购买过程中委托方与受托方的依赖性；制度化程度则是判断政府购买过程的稳定性与趋势性指标。因此，本文将政府向新型智库购买服务的模式大体划分为四类，如表1所示①。

表1：政府向新型智库购买服务的模式类型

资料来源：笔者自己绘制。

其一，定向委托模式，又可称为指定型购买模式，即政府将决策咨询服务项目直接委托给特定的智库，而并未公开向社会进行招标的购买模式。在这类购买模式中，政府对于决策咨询购买项目的选择程序，采用委托性的方式按需购买，乃是基于成本收益、技术性、保密性等多种因素的考虑，以解决由信息不对称带来的盲区，并希望借此降低交易过程中产生的时间成本与信息成本，但亦容易产生隐蔽性腐败现象，而且也可能抑制了其他智库的成长空间。这类购买模式，较多发生在政府与官方或半官方智库、高校智库之间。

其二，体制内吸模式，是指购买行为主体间呈现依附关系，购买项目是由政府委派给体制内智库的购买模式。在该模式下，购买双方虽然在法律层面构成购买关系，但却带有自上而下的雇佣色彩，是一种形式性购买。政府掌握购买项目的主动权，而购买资金也仍旧在行政体制内循环，智库也是作为政府的下属部门而存在的，是一种领导与被领导的关系。这种购买机制中，智库对政府的依附以及购买中竞争的缺失，容易导致购买行为的“内部化”，即由于不存在竞争性的智库思想市场，而不利于激发市场上新型智库之间的竞争意识，也不利于购买效果的评估与监管。

① 由于依赖竞争模式在我国政府购买智库服务的实践中较少发生，本文未予讨论。

其三，市场竞争模式，是指政府通过公开招标、竞标的方式选择购买的受托者——新型智库，并与之签订购买协议的模式。在这一购买模式中，政府与新型智库之间是一种平等合作关系，政府通过契约化的手段向独立的新型智库购买咨询服务，交由市场来主动选择服务承接方。作为服务购买方的政府借助公开竞争的程序，挑选承接咨询服务的新型智库，该模式须同时满足以下两个条件：公开招标；购买者和承接者以契约形式订立购买合同和程序。其中，合同的本质在于订立主体间的契约关系和法律属性，具体包括：要约意思表达、双方承诺行为、合同效力判定与合同问题分析等。

在目前条件下，不同的购买模式和路径有不同的适应条件，尚需要以多重机制有机对接，实现不同机制的优势互补。而从我国政府购买智库服务的实践来看，体制内吸模式占比较大，但这种模式侵害了政府购买服务的竞争内涵与原则。因此，政府采用市场竞争模式购买决策咨询服务，既需引入新的购买机制，也要对既有机制进行革新和改造，其导入和革新的逻辑起点，则是对传统的计划经济体制下内部单一的政府决策咨询供给机制的扬弃，将成为购买模式的最优选择。值得一提的是，本文界定的政府向新型智库购买服务的方式即项目合同制，不包括政府资助以及公私合作等其他购买方式。

本文借鉴并援引薛澜教授所提出的“政策分析市场”概念，认为这种市场是由政府主导建立而成的一套制度安排，以区别西方思想市场[9]。我国的政治体制决定了由新型智库为主体的政策分析市场不能“完全市场化”，党和政府必须在其中拥有充分的自主权，并根据其政策需求主动筛选思想产品。因而，政府向新型智库购买服务的实践，本身便是促进与完善以党和政府为主导、依法运行、多方参与、过程开放、科学论证的决策模式的形成与发展。由政府主导构建政策分析市场的系列制度安排中，各类新型智库供给的产品包括政策思想、专家智识、调研报告，从中央到地方各级政府(包括事业单位、国企)则是政策分析市场中的消费者与需求者。

(二)政府购买新型智库服务的实施困境

政府向新型智库购买服务是政府与新型智库之间签订购买协议，由政府出资，将涉及决策咨询的具体事项承包给新型智库的行为。由于政府与新型智库两方面的缘故，导致购买服务实践面临着诸多困境。

从需求方的角度来看，政府欲成为“精明买家”，仍存在诸多制约因素。政府购买服务的制度规范尚未健全。一方面，缺乏可操作的专项购买决策咨询制度，尤其是服务购买标准和采购流程缺乏规范可行的依据。在2002年6月全国人大常委会通过的《政府采购法》，其第2条及第3章有关采购服务类对象的解释中，并未明确将决策咨询类服务纳入采购范围。而在2015年1月正式施行的《政府购买服务管理办法(暂行)》中的第十四条罗列了包括“课题研究、政策(立法)调研草拟论证、战略和政策研究”在内的购买内容及指导目录，可谓为政府向社会智库购买决策咨询类服务提供了国家层面规范性文件。不过上述办法对政府购买社会智库服务尚且缺乏明确的实施细则，该细则至少应包括具体的购买流程程序、预算经费管理、购买合同管理、绩效和监督管理等内容。另一方面，政府的决策咨询需求通常缺乏明确目标，而在购买过程中，委托代理过程的复杂性导致监管失灵与责任错位问题。同时，有可能产生逆向选择和道德风险问题，从而消减购买本身的积极因素，并有增加购买成本的风险。

从承接方的角度来看，新型智库的优质、多元发展是购买服务实践的前提条件。有研究表明：“当前我国智库的发展格局实际上总体呈现圈层结构的特征，即不同形态的智库与政治权力核心层的距离渐趋固定，而决策者对越靠近它的知识创造者表现出越高的政治信任度，其知识的合法性程度也越高，从而更能获得潜在的政治影响力。”[10]上述我国智库发展的“圈层结构”特征，致使各类智库发育程度参差不齐，极富不均衡性，从而抑制了购买服务实践的有序开展。具体而言，新型智库中体制内智库“行政化”色彩浓厚，缺乏开拓性和市场竞争意识，其内部的管理机制、工作机制和考评机制，一般都是科层制的、由上而下命令式的工作模式，这样的机制尚且不能适应市场竞争。同时，高校智库及社会智库，由于自身发育程度不高，缺乏社会问题研究经验，加上自身管理水平较低，承接决策咨询服务的能力有限。由此，我国新型智库在自身组织性、稳定性、执行力和公信力等方面都不同程度地存在问题，致使承接方能力参差不齐，缺乏竞争力，可能造成政府的选择困境。总体而言，“目前国内智库偏重对当前具体问题的短期性和应景性研究，普遍缺乏前瞻性、储备性、战略性问题的研究，真正能够对国家中长期发展战略发挥作用的思想性、创新性的成果不多，对决策的服务水平还远远不够。”[11]

总之，在购买决策咨询服务的过程中，可能发生互相俘获的困境。一方面，智库为政府所俘获。智库作为服务承接者，可能在合同的订立与执行过程中迎合管理承包项目的政府部门(或官员)，从而发生公共性背离的情形。另一方面，政府为智库所俘获。由于政府对于智库产品缺乏独立判断其质量的能力，且缺乏独立判断商品和服务质量的知识储备。这两种情况，都给购买服务本身提出了诸多挑战。此外，政府需要新型智库承接购买服务，自然涉及一个重要问题，即新型智库的合法性。1998年政府对社会组织实施双重管理体制格局，作为社会组织的一类，智库的生存困境也引起大量争论。如若政府向智库购买服务，似乎陷入了一个悖论：一方面，政府亟需大量的新型智库积极参与承接决策咨询，以形成竞争购买局势；另一方面，依据现有的登记管理制度，社会中存在大量非营利性政策研究机构，并未经民政部门登记或未通过审核，它们的“智库”身份未能被承认而未获得合法身份，以至于没有资格参与政府购买服务。

四、政府向新型智库购买服务：何以可为

鉴于我国政府向新型智库购买决策咨询服务中存在的诸多困境，本文拟遵循“智库—市场—政府”的研究逻辑，构建政府向新型智库购买服务的推进策略。

(一)智库层面：明晰自身发展定位，提升研究质量和影响力

新型智库的承接能力是政府购买服务的前提条件，要求新型智库明晰自身发展定位，提升研究质量和影响力，为承接政府决策咨询服务奠定基础。

其一，人才建设。有研究基于数据分析模型对国内39家智库样本进行实证研究，结论显示：“人才队伍建设是智库建设的核心，也是保证高质量产出的关键。”[12]因此，新型智库须注重人才的选拔，及技能专长的合理配置，尤其是引进拥有综合素质能力的研究人员。譬如，日本著名的智库机构野村综合研究所在人才招聘时，要求未来研究人员具备“五大能力”，即研究能力、洞察能力、服务能力、合作能力与应变能力。此外，新型智库应积极吸纳政府卸任官员从事政策研究，采用聘任制，聘请已退休但经验丰富的决策者继续在智库中发挥作用。

其二，信息建设。作为智库开展政策研究的基础工作，信息资源的采集同样也是支撑其研究结论的重要方面，因而智库自身应致力于拓宽信息获取渠道，注重信息规划、拣选与挖掘工作，综合利用调研、实验、公开资料、购买等方式获取可靠信息源，为供给创造性与科学性兼备的决策咨询建议奠定扎实基础。在研究过程中，为了加强决策者与智库之间的信息联通，应倡导信息资源一定范围内的共享，以弥合政府与智库、不同智库之间的信息鸿沟。

其三，独立性建设。新型智库应立足于充分调研的基础上，独立提出研究课题与报告，保证研究的超脱性与前瞻性，以培养智库的责任承担能力。对此，中国与全球化智库(CCG)的负责人王辉耀在阐述智库的国际化战略实践时，深刻认识到：“智库必须有独立设置课题的自由权利，必须有自己的经费来源，方能独立成长。(其中)经费的依赖性会造成咨询工作独立性和客观性的丧失。”[13]智库的独立性建设主要包括独立运作和流程规范，须从“去行政化”和完善智库独立法人的内部管理机构、拓宽资金来源等方面着手。

其四，机制创新建设。新型智库应引入现代管理观念与技术，合理制定自身的发展规划，形成上下制约、逐层担责和互相监督的治理框架，提高项目管理、人员管理和成本管理的水平与效率，培育自身的品牌知名度以及社会公信力。如成立于2015年5月的紫金传媒智库，力图摆脱来自高校学术运转体制以及传统媒体的发声机制等系列约束，迅速转型为具有独立法人资格的民办非营利组织。与此同时，新型智库应实行理事会领导下的院长(主任)负责制，重大决策由理事会商议决定，专设机构负责日常智库运营，并实行财务独立的财税管理体制。智库要改革内部管理机制，使自身进入规范化的运营轨道，包括人才引进、薪酬待遇、成果转化和对外传播，使之适应参与政府购买服务的要求。

(二)市场层面：充分发挥市场机制，引入第三方评估机构

在政府向新型智库购买服务、智库未能充分竞争、智库的服务评价体系缺位情境下，应强化社会多方监督机制，并从以下两方面入手。

一方面需充分发挥市场机制，培育我国政策分析市场。所谓政策分析市场，是指主要由各类新型智库构成的市场供给方与政府、企业、社会组织和公众构成的市场需求方之间，有关政策思想、专家知识及调研报告等政策产品的生产、传播与消费的系列交换平台和空间。可以说，政策分析市场是智库运行的环境，是知识与权力互动的场所，其可以成为智库有效发挥自身功能的制度安排。当前国内有学者通过数据分析和深度访谈，认为我国也正逐步形成一个具有内部多元主义特征的政策思想市场[14]，而这一市场正从体制内向体制外拓展，并由过去的内参模式调换成政智互动模式，体现出包容性与开放性的特色[15]。构建以新型智库为主体的“政策分析市场”，实现不同系统、不同类型的智库能够在相同的平台对话、竞争与合作，体现了竞争性的智库发展模式。

另一方面，需引入多元评估主体，整合成独立的第三方机构。对各类新型智库的评估与评价工作乃是智库发展的指挥棒，而由于该事项的专业性，建议由具备独立公正和法定资质的第三方评估机构承担决策咨询绩效的评估和监督职能，并确定评估内容和指标体系，构建各类评价体系，选取合理的评价指标，对咨询购买项目数量、质量及资金使用绩效予以考核评价，为下一步政府购买服务提供参考和依据。独立的第三方机构应对新型智库的决策咨询报告进行统一评价，建立服务信用评价体系，并在智库供给决策咨询建议的中期和后期予以跟踪评估，并将结果反馈给政府。而有条件的地方可探索组织智库行业协会，并搭建行业主管部门、相关政府部门的沟通交流平台，邀请智库参与政府决策咨询洽谈会，及时收集、汇总决策咨询需求信息。

(三)政府层面：供给购买服务制度，营造智库良序竞争的环境

如前所述，当前我国社会发展的多元化与复杂性致使政府若仅凭自身力量，既难以全面了解与回应不同群体的利益诉求，亦无法供给富有针对性的公共政策。就政府层面，破解上述困境可从以下若干维度予以推进。

其一，充分认识新型智库作为政府决策“外脑”的价值。一般而言，当政府面临公共政策困境时，作为智力资源重要载体的智库，能够发挥自身组织优势、专业优势和资源优势，运用科学方法予以独立分析，最终向决策者供给备选方案。因而各级政府应正视新型智库的决策咨询功能，确立“凡决策、必咨询”理念，并将各类智库融入公共政策系统中，善于就涉及全局性和复杂利益分配的难题问计于智库。此外，增强政府自身与智库的协调联动机制，建立与新型智库平等、互信、合作的伙伴关系，以调动各类新型智库向政府供给决策咨询服务的积极性。

其二，建立新型智库的登记/备案制度，完善智库名录。鉴于我国《国民经济行业分类》(GB/4754-2011)未对新型智库予以细致分类，那么实行智库登记与备案制度，完善智库名录，乃是政府加强新型智库管理，规范智库运营的重要前提。譬如2017年11月，中国社科院直属的中国社会科学评价研究院*中国社会科学评价研究院是于2017年7月正式揭牌成立的科研机构，旨在参与构建中国哲学社会科学话语体系，不断完善哲学社会科学学术评价体系和评价标准，其前身是2013年12月成立的中国社会科学院直属的中国社会科学评价中心。从管理力、吸引力、影响力三个维度对国内智库予以综合评价，并公布了《中国智库综合评价AMI研究报告(2017)》，最终选出166家智库进入“中国智库综合评价核心智库榜单”。由此，我国政府可依据上述榜单，在制度安排上尽量排除主观性和单方面操控的可能性，并综合考察智库在人才团队、财务状况、研究特长等内容，制定智库的机构编制管理、资金预算管理等指标，创建新型智库名录。不过，尽管新型智库参与承接政府购买服务应满足一定的资质，但不应对智库的成立年限等不相关条件加以限制，而应简化登记手续，实行“宽进严管”的策略。

其三，给予新型智库以较大的独立运作空间。理论上，新型智库乃是独立于政府、利益集团等主体的政策研究机构，可由于我国政治体制、传统文化等因素的影响，致使新型智库或多或少拥有政府背景，从而一定程度上缺乏了独立性。基于此，有学者指出“(我国)智库的独立性主要体现在研究成果和政策方案的客观性、科学性以及超越部门利益和局部利益。”[16]对此，政府应厘清二者职责边界，给予智库独立研究的空间，并将自身与新型智库的关系正式化、制度化，鼓励智库专家使用科学工具作出更为客观、独立的思想产品，尤其是当这些研究成果与主要领导个人意见产生较大差异和冲突时，更应以宽容的态度看待。

其四，规范政府向新型智库购买服务的机制与程序。国家民政部门应尽早出台有关政府向智库购买决策咨询服务的指导意见，建立以项目为导向的政府购买服务机制，并重点确立购买服务的范围、流程和验收标准。其中至少包括健全需求发布机制、招投标机制、合同签订机制、监督检查机制和成果验收机制。基于决策咨询服务类产品的独特性，学习借鉴政府向社会组织购买公共服务的成熟做法，建立并规范政府购买社会智库服务的操作流程。同时，鉴于政府购买社会智库服务的两种路径：预先购买与成果购买，制定的购买流程需要兼顾两种购买方式的差异性，采用不同的购买方式。JS

参考文献：

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