陈治

摘要：财政权是关涉全社会公共资源的分配利用进而对社会整体利益实现产生重大影响的公共权力，应当运用法治力量加以控制。然而传统财政权控制理论以及由此建立的税收、预算控制机制集中于解决财政权的行使依据问题，强调控制工具应当达到形式理性要求，但对财政权行使结果缺乏考虑，与社会期待的良好治理状态相比存在明显差距。这就需要对传统的形式控制理路进行必要的矫正，实施财政权行使依据的宪法控制，强化财政支出权约束，引导财政控权向实质控制转型。当下，财政权控制的制度变革已经呈现由传统税收、预算的单一形式控制向追求形式控制与结果导向的实质控制并重的方向转型。在此背景下，我国应在推进税收、预算形式控制机制完善的同时，加快实现以结果为导向的财政权实质控制的步伐，以适应现代国家财政活动的控权要求。

关键词：财政权；实质控制；形式控制

中图分类号：DF43 文献标志码：ADOI：103969/jissn1001-239720180206

从最基本的意义上讲，财政是支撑国家履行其公共职能活动、实现社会公共目标的物质基础。党的十八届三中全会提出“财政是国家治理的基础和重要支柱”，这就在国家治理的层面赋予财政以新的内涵与使命，为我国财税法治的改革指出了新的方向。财税法治要解决的核心问题是实现财政权控制。在推动国家治理建设的背景下，财政权控制不仅仅是规范政府收支活动的现实要求，更成为整个国家治理体系的重要组成部分[1]，是实现国家治理目标的切入点和突破口，对重塑“公共生活、国家制度、公众与国家关系”具有直接而重大的影响[2]2。

然而，如何实现财政权控制？对此存在两种进路选择：一种是采取形式意义上的规则之治，确保财政收支活动有“据”可循。近两年来财税法治领域两大具有标志性意义的事件——《预算法》修订与《立法法》修订，便主要体现了此种改革进路。另一种是采取实质意义上的规则之治，确保财政收支活动转化为社会满意的公共产品或公共服务。在实践中，围绕财政规模、结构、收支平衡等要素设置具体标准的做法体现了此种努力方向。在笔者看来，在财政收支活动本身规模不大、财政权集中用于供给有限公共产品的背景下，形式意义的规则之治把财政权约束在一定范围内，有利于保持社会经济生活自身的良性运转；而在财政活动频繁并且普遍渗透于经济社会各个领域的情况下，形式意义的规则之治不一定能够保障财政权行使结果符合社会公共目的，相反可能出现一个高成本运转而社会满意度低下的公共产品供给系统。这表明在财政权控制机制中更应当重视结果导向，推动“从‘无法到‘有法、从‘有法到良法、最终实现‘良法到善治”方向的转变[3]。只有这样，才能促进国家治理现代化目标在财税领域的实现。

一、传统财政权控制理论的形式化特征及其局限

财政权是关涉全社会公共资源的分配利用进而对社会整体利益实现产生重大影响的公共权力，包含财政收入权与财政支出权两大权力分支：在财政收入层面，可进一步细分为征税权、费用征收权、政府性基金收入权、国有资产收益权、发债权、彩票发行收益权等；在财政支出层面，涉及财政转移支付权、财政采购权、财政投资权、财政拨贷款权等。任何权力在缺乏控制的前提下都存在内在的扩张冲动乃至滥用的可能，作为支撑国家各项职能活动的财政权力，毋庸置疑亦应纳入法治框架加以控制。尤其在当前中央提出财政是国家治理的基础和重要支柱的背景下，财政权控制的效果关乎国家治理能力的高低与国家治理目标的实现，因而更应受到重视。在财政权控制的理论层面，传统的认知观念一般抽象地强调控制和规范政府财政权力，“通过财政权力主体的定位、内容的分工与程序的设置，实现政府财税行为的法治化。”[4]在权力控制方式、权力控制对象与权力控制内容上呈现形式化控制的特点。

第一，在权力控制方式上，要求财政权的行使必须依据立法机关批准通过的税收法律或者取得预算法案的授权，奉行“无代表无税收”“无预算无支出”的控制方式。这种控制方式具有巨大的历史进步意义。一方面反映出税收作为纳税人与国家之间公共契约的纽带，不是简单涉及如何征税、保障国家财政收入的技术操作规程，而是有关征税权力行使依据的控制法则。是否取得征税的法律依据，是判断政府征收行为合法性的标准。另一方面预算工具的出现被赋予公开分配资源、消除腐败的重要意义，能否将资源分配计划提交民选的代议制机构并在获得授权的前提下开展行动，是判断政府支出行为合法性的依据。因此，税收法定

要求税收课征要素法定、课征要素明确、课征程序合法。、预算法定

要求支出必须经议会批准才能进行、全部财政收支都必须纳入预算、控制预算执行中的变动、防止支出超过预算总额。构成传统财政权控制理论的两大武器。但是两个法定主义原则解决的核心问题是收支依据的有无，而没有进一步探究在具备相应依据的基础之上，能否带来为社会满意的公共产品供给，因此，具有形式控制的特点。

第二，在权力控制对象上，突出对具有明显侵益性特征的征税权控制，对其他收入权以及具有助益性特征的支出权控制回应不足，这体现了形式控权的特征。财政权控制理论的形成源头与警察行政时代具有侵益性特征的高权行政模式——租税行政行为模式密不可分。征税行为具有极为鲜明的“无偿剥夺人民财产权之侵害行政性格” [5]，这一特征使其成为财政权控制理论高度警惕的一类对象，并且征税权主要就是借助形式控制——通过课税要件的明确具体规定，将征税权力控制在法定的征税范围，要求其遵循预先设计的征收程序，这就为财政权控制打上了形式化的烙印。征税之外的其他收入活动，以公债融资为例，在早期表现并不频繁，并且具有不同于税收的非直接、非现实侵害相对人利益的特征

因公债融资获得的利益“存在于现实享受的服务的增长中，而成本却存在于对未来的通货膨脹的影响中”，使相对人容易产生支持公债融资的“财政幻觉”，而不是像税收那样激发纳税人潜在的反抗心理。（参见：布坎南，瓦格纳赤字的民主[M]刘延光，等，译北京：经济学院出版社，1988：101），公债融资的市场交换性、非强制性也使得相对人对政府发债的权力属性不易识别，公债融资规模及发债结构等方面的公共决策还包含自由裁量因素，这些特征使得按照传统的理论认知进路无法具体明确地圈定公债发行权的边界，因此传统理论不能提供关于公债控制的充分解释。与此情况相似，早期财政支出非常有限，财政（支出）作用只是一种完全从属于行政作用之“附属作用”或“前提作用”。财政支出不仅没有显示出“侵害行政性格”，相反具有直接的助益性，是支撑政府各项职能活动的必要物质条件。因此，即便财政实践的早期已经出现预算工具，但是在理论上，预算编制遵循“技术权威逻辑”，使得预算问题很大程度上“必须从属于专家的判断”[2]5，财政支出更多被视作专业技术领域的产物，而未被纳入财政控权的范畴，这就更加凸显传统理论认知中的形式控制特点。

第三，在权力控制内容上，程序控制占据重要分量。程序的意义在于通过分化独立的角色设置限制权力恣意行使[6]15。程序控制在财政权控制中占据重要分量，这与财政活动本身包含自由裁量的因素密切相关

财政介入经济社会生活的时机、范围、方式、程度等都需要综合多种因素权衡判断，无法完全通过事先明确规定的规则行使权力。。自由裁量权是法律没有明确规定其行使要件的权力。在立法者要用有限理性去应对复杂多变的现实环境情况下，不可能“消除广泛的自由裁量权，而是控制它的行使”[7]。程序控制在一定程度上弥补了单纯的形式规则对自由裁量权控制不足的弊端，尤其随着实践发展，财政支出的权力性日渐明显而既有的形式规则供给不足的情况下，财政支出的程序运行机制就发挥了关键的控权作用。但是程序控制本身仍然具有形式控制的特点，即注重在特定运行过程中塑造清晰明确的主体角色，促进不同角色之间的交互行动并最终达成各方接受的结果。无论结果本身是否符合社会理性预期，参与程序本身就意味着对参与者接受程序运行结果的拘束力。因此，程序的核心价值是“分化和独立”，通过排除各种偏见、不必要的社会影响和不着边际的连环关系的重荷，来营造一个平等对话、自主判断的场所，而不在于对结果本身进行正当性的探求[6]22。程序控权的基本主张是遵循正当程序原则，奉行“自由裁量必须有程序控制”[8]。运用到财政权控制上，就表现为财税程序性制度。如针对征税权问题，要求征纳过程赖以运行的程序（如税捐调查及核定程序、税捐征收程序、税捐保全程序、强制执行程序、行政救济程序等）具有公平对待纳税人，程序中立、不偏袒国库，利害关系人回避，申诉抗辩，理由说明等程序正义价值 [9]。在预算法领域，理论研究同样高度重视程序性制度安排（如：预算公开程序、预算编制程序、预算执行程序、预算调整程序、预算监督程序等）对控制政府权力扩张的意义，主张预算程序过程应当使“各方参与主体能够充分谈判、协商、评估、论证”[10]。由于程序性制度在预算法中的重要地位，预算法在较长时期都被看作是“一部有关预算规则的程序法”[11]。这种对程序性制度的依赖显示出在财政权控制内容上的形式化特点。

随着财政干预主义政策的兴起，尤其是进入福利行政、给付行政时代之后，财政在调整资源配置、促进分配正义与调控经济周期方面发挥了日益显著的作用，整个社会有赖于政府提供更多更高质量的公共产品。在此背景下，对财政权的控制不仅是要完成一个从规范大前提、事实小前提到最终结论的逻辑演绎过程，更要突显出财政权行使与实现社会公共目的之间现实而直接的关联。这是传统偏重形式化控制的理论无法做出回应的。原因在于：首先，形式控制强调收支依据的有无，但依照该收支依据运行后的结果可能偏离社会公共目的。一套运行良好的预算规范和程序机制并不能确保提供高效的公共服务[12]。同样，如果“在执行过程中因遵从租税法律主义法理而被迫得以严格执行（不合理税法），其结果将是有害无益的”[13]。只有从源头事先确定财政权的合理边界，才有助于使权力行使结果符合社会公共目的。其次，形式控制主要作用于具有侵益性特征的财政征收活动并对预算支出实施程序控制，但在福利行政、给付行政背景下，具有助益性、回应性品格特征的财政权力得到极大扩展，其中除了来源于法律明确授权之外，还有大量属于法律并未明确规定行使要件的自由裁量事项。尤其是在财政支出决策层面，涉及财政规模、财政结构、财政平衡的实体要素事实上由政府主导做出决定，对社会公共目的实现具有直接影响。因此，只有将财政支出权纳入控制轨道，并对属于自由裁量范围的事项做出合理与否的价值判断，才能促进财政权行使结果上真正转换为让社会满意的公共产品或服务。

二、财政权实质控制的理论重构

财政控权理论的局限集中体现在对财政权控制工具、实际运行效果与财政权实现的社会公共目的的关系缺乏深入分析。在现代国家，财政对整个社会的渗透能力、调节社会关系的能力、汲取资源的能力以及按既定的方式拨款或使用资源的能力已经显著增强，成为推动国家治理能力建设的不可忽视的支撑性力量。现代公共财政的行动目的已经不是过去的家计财政、国家财政时代满足于统治者自身利益的需要，而是为满足人们生存发展需要提供公共产品和公共服务。社会公共目的是社会成员公共利益的体现，其包含的利益诉求不是反映主体个别的需要或愿望，而是作为文明社会共同体成员提出的需求。

为了实现财政权运行的社会公共目的，需要为财政权设置各种行使要件控制权力恣意，也就是在具备一定条件的情况下才能动用此项权力。但停留在这一层面还不足够。还需要进一步探究财政权行使的规范依据是否足以带来良好的社会效果，财政权行使的结果是否与公共目的背离，财政权控制能否在限制权力恣意行使与实现社会公共目的之间找到平衡，这些问题归结为一点，即如何确保财政权行使达致与社会公共目的契合的合理状态。这就需要突破传统形式控制的理论视域，对单纯追求规则之治的形式控制理路进行矫正，引导财政控权从单一形式控制向追求形式控制与结果导向的实质控制并重的方向转型。财政权实质控制代表了在追求形式规范性之外，确保财政权运行结果符合社会公共目的需要的法治理念与制度安排。合理与否本身具有极大的主观性，社会公共目的的内涵与外延也具有不确定性。但在制度上可以通过确立规范依据的元规则、强化与社会公共目的关系密切的支出权控制及实体约束，最大限度趋近合理状态的实现。

在权力控制方式上，从要求财政权“于法有据”到强调依据本身受元规则控制，确立财政权合理行使的基本边界。在财税决策行动中，各方参与者可能基于短期利益而支持扩大财政支出，这一决策看起来与社会成员需求吻合，但是与整体长远的社会公共目的相悖。受益者享受因扩张性支出带来的好处而不会去考虑未来付出的成本，权力行使者则集中计算当前和直接观察的一代受益人的获益大小，而不会因为其可能产生的风险效应在任期内进行调整。尤其对于支持扩张性政策的公债融资而言，意味着“把全部未来各周期的税额的全部价值据为己有，允许政府现在而不是以后动用未来税收流动的资本化价值”[14]124，由此会激发政府收入最大化的欲望而不是为社会提供更好的公共产品。税收课征、公债发行、预算支出可能都获得了来自议会的形式授权，但是议会本身很少控制具有支出意愿之统治者，反而自身借由计划及立法敦促日益增多之支出，支出多并不意味着一定能转化为合乎社会公共目的的产品或服务。因此，财政权的运行“不能仅以议会保留为满足，而须另寻实质之保障”[15]。这就表现在具体税收与预算控制工具之外，为授予政府财政权力的依据本身建立元规则，确立财政权合理行使的基本边界：一方面通过一种与特定“周期”内制定具体征税规则完全不同的决策机制，如税额、公债占国内生产总值的比例规则等，对作用于未来的税收及公债融资政策决策事先做出合理安排，用一定量化指标确定财政权行使不能突破的合理限度。另一方面，借助预算规模控制规则、预算平衡规则，限制政府的扩张趋向，限定支出权行使的合理边界[14]46。由此，在财政宪法的层面上确保财政权既是受到制约的，又是能动的；既能积极促进社会福利，又能控制权力膨胀，促进形成一个有限、高效、回应、负责的政府运转体系。当然，体现财政立宪主义要求的财政宪法是一个多元化的规则体系，其渊源既表现为主导整个国家一般公共权力配置与公民权利保障格局的宪法文本，也有设定财政权控制一般原则的具有宪法意义的财政基本法，还包括特定阶段承担财政宪法功能的预算法，以及其他在税收、预算控制工具之外针对实体要素提供控权規则的专门立法（如预算平衡与赤字、公债控制方面的立法）。

在权力控制对象上，从偏重征税权控制到收支关联基础上强化支出权控制，确立财政权合理行使的运作方向。税收征收本身不是目的，税收使用并转化为符合公共需要的产品或服务才是应有的合理状态，这就有赖于将财政征收与财政支出两个方面有机关联起来，在此基础上加强对支出权的控制。财政权运行要达致与社会公共目的相契合的合理性状态，首先应当将收入与支出两方面有机关联。收入对支出具有天然的拘束力，一方面，任何支出都必须受制于可汲取的公共资源的规模大小，一旦人为割裂收支，支出扩张不考虑可用资源限制，那么即使在制度安排上合乎规范要求，也缺乏经济合理性支撑；另一方面，支出层面的预算安排排斥了来自收入层面的制约之后，又会进一步削弱纳税人的决策参与度与税收遵从度，降低可用资源的汲取水平[16]，从而制约财政权潜在的运行空间，导致社会公共需要无法得到及时回应的非合理状态。财政收支有机关联，意味着对财政收入使用的有效性提出了要求，而并不是简单停留在财政收入的规范性依据上。收入使用有效性反映一定财政收入转换成公共产品并为公众享受的程度，财政收入使用结果的有效性并不取决于纳税额的高低或者公共产品产出价值的大小，而关键是看两者的相对关系。在纳税额一定的情况下，公共产品的产出价值越大，收入使用的有效性越强。基于财政收支关联以及强化收入使用有效性的要求，就应当强化对财政支出权的控制。在普遍而强大的财政支持网络之下，社会成员基本权利的实现以及政府公共职能的履行都仰赖于财政给付，财政支出早已不是附属于行政作用的职能手段，而是具有独立“支配、控制和影响”他人能力的职能活动[17]。从财政收支关联到强调收入使用有效性，最终落脚到强化财政支出权控制，这是追求结果导向的财政权实质控制的基本任务。财政支出权控制的成效直接关系到收入使用有效性实现的程度，进而对于社会公共目的的实现具有关键的作用。

在权力控制内容上，从塑造财政权的程序运行机制到强调权力内容的实体约束，确立财政权合理行使的判断标准。财政权实质控制意味着不仅各种程序环节的完整规范，而且要对权力运行的实体要素，如课征规模、预算规模、债务结构、赤字水平等问题施加约束。这些实体要素或者反映财政权的运行边界，或者体现财政权影响社会经济生活的不同方式和程度大小，或者测度财政权行使的可持续状态。它们在传统理论中纳入财政自由裁量的事项看待，而在实质控制认知框架下则要求具有合理性。能否达到适度收支规模、形成与风险负担能力相匹配的融资结构与赤字水平，是确保财政权行使结果良好的必要条件。合理性的判断标准，围绕行为手段与目的关系展开，也就是财政权行使除了必须具备征收与支出的法定依据之外，还应当从实施该种权力手段与所欲达成的公共目的之间的关系加以考虑：包括财政权是否是实现公共需要的必要手段，因权力介入对个人造成何种影响，如果造成个体利益损害，是否是相对其他实现社会公共利益的成本最小方式，个体所受损害与权力所欲达成的公共目标之间比例是否相当[18]。因而，在制度安排上，不应局限于对权力依据有无的形式判断和程序架构，还应当深入依据的实质，做出手段之于目的的合理性判断。这种思路既适应现代社会要求容纳裁量权存在的客观趋势，同时将传统上几乎不受实质制约的财政自由裁量权重新拉回到可控的制度轨道上，实现财政控权与授权的张力平衡，使财政收支权能够真正基于社会公共目的要求担负公共责任。

三、财政权实质控制的实践发展与制度回应

从实践发展来看，现代社会普遍建立了以福利给付为中心的财税法治体系，通过向纳税人大量汲取公共财源，再借助强大的转移支付网络调节社会分配[19]。在此背景下，财政支出与收入征收规模都显著增加，但与公共产品服务质量的提升、公共财政绩效水平的改善并不呈正相关关系。一方面，西方国家的财政支出规模从控制制度建立之初不足本国国内生产总值的10%，到20世纪60～80年代已经上升到国内生产总值的30%以上，欧洲国家甚至达到50%～60%的支出水平，其中，与公民社会权利直接挂钩的教育、卫生、就业、养老保障等领域的刚性支出增加尤为明显[20]。在此过程中，预算的编制技术、审批程序及执行机制日臻完备，但预算运行的结果造就了一个庞大、负担沉重而效率低下的政府机器[21]。例如一些国家和地区的预算法规定，政府按照一定收支科目分类体系分年度编制预算。其本意是使立法机关能够更好控制政府支出。但是程序运行的结果是使理性的管理人选择将每个分类项目中的年度经费消耗掉，以免遭预算资金被削减的命运。从社会整体利益需求而言，公共资源并未得到有效配置，反而造成机构臃肿、资源浪费。另一方面，为适应支出扩张需要，财政征收规模亦呈显著增长趋势，如经合组织成员国家税收增长幅度与支出增长保持同步，从20世纪70年代平均占国内生产总值294%上升到2006年的359%[22]。2008年金融危机以来，由于各国普遍采取支出扩张政策[23]，公债融资规模急剧增加，一些原本运行不良的国家财政状况变得更加糟糕，甚至危及主权信用评价，对整体经济的持续发展产生消极影响。

财政收支的经济扩张是财政权配置与运行的结果。与之相伴随的不是公共产品供给机制的完善，而是衍生出预算赤字、政府债务、财政风险、税负压力等诸多社会问题，反映出具有权力依据与实施程序的财政活动并不能有效避免权力行使结果的不合理。美国、欧盟等国家或国际组织开始反思既有的税收、预算控制机制的不足，将课征、支出与财政活动的目的有机关联，通过采取《财政责任法》《预算公正宪章》《征税与支出限制法》《支出控制法》《平衡预算与紧急赤字控制法》等具有财政宪法性质的立法形式，确立财政权合理行使的制度标准，将财政规模、财政结构、财政债务、财政赤字等实体要素纳入制度控制范围，尤其是明显增加了对财政支出的权力约束，回应了结果导向的财政权实质控制要求。

第一，财政规模实质控制。税法形式控制机制注重规范征税对象、税目、税率，控制征税权的恣意性，而无法对课征增长的适度规模进行宏观控制。以所得税法为例，其法律机制是围绕所得税的纳税主体、具体征税范围、分级累进税率等形式要素设计的。但是，从实质理性的角度看，最重要的是课税不能无度[24]。适度性的判断标准是课征负担不能逾越公共目的所需成为无必要的措施；各项征税要素的确定应当秉持权力最小损害原则，不能为实现公权力所欲达成的公益目标而对纳税人利益造成过度侵害[25]。对课征形式要件的规定可以监督政府在具体执行中依法征税，但并不能从宏观整体角度确保对收入课征规模的适度控制。预算法体现规模控制的基本规定是“各级预算按照量入为出的原则编制”。但是“量入为出”一方面固化了收入对支出的单方面影响，而没有为支出增长可能引发的赤字提供必要空间[26]，另一方面，“量入”并不表明“控入”，政府部门可能出于扩张支出的需要而动用政治权力增加收入。为克服“量入为出”的局限，学界提出“以支定收”原则，但这一原则又可能出现“定收”之后支出权的失控状态。因此，“量入为出”忽视了“入”这个层面上的征收权滥用问题，“以支定收”忽视了“支”这个层面上的支出权滥用问题，因而都无法从制度上确保财政权行使结果的合理性。财政权实质控制的一项制度任务是确立财政收支合理增长的制度标准，通过在财政权行使过程中贯彻法治国家的比例原则，控制财政权行使的合理边界。在实践中表现为：瑞典、美国、澳大利亚等國将支出划分为若干类别，分别就各类支出规定支出增长限额

瑞典将预算支出划分为27个类别，美国将总支出划分为20个类别，澳大利亚预算支出则包括17个类别，在此基础上分别确定各自的预算增长限额。（参见：马骏，赵早早公共预算：比较研究[M]北京：中央编译出版社，2011：243-244）；欧盟《马斯特里赫条约》对公共部门债务占GDP的比重以及公共部门预算赤字占GDP的比重做出规定。

第二，财政结构实质控制。一方面，税法形式控制机制是依托各项针对税种来源的专门立法建立起来的。分散性的税种立法同样不能实现收入结构的实质控制，不利于形成真正契合社会公共目的财政收入结构。另一方面，预算法形式控制机制对支出领域中的结构控制十分有限，不利于为社会提供真正满意的公共产品和服务。《预算法》规定“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”，建立了全口径预算体系。但事实上预算的控制效力只能覆盖自主支出，而不包括法定支出。法定支出的对象、条件、方式等是依据预算法之外的其他立法确定的，统一的预算审批程序对其不具有实质性的资源分配作用，这对公共资源的公平分配造成危害。法定支出项目可能成为特定职能部门合法垄断资源的手段而不是服务于社会公共目的。财政权实质控制的重要指向就在于，一方面对财政收入结构控制进行“顶层设计”，提供财政收入权行使的合理性标准；另一方面，克服预算在法定支出控制中的形式化、碎片化弊端，对法定支出的预算成本实施合理性评估，对成本收益明显不合理的支出项目进行清理退出，确保财政支出权的合理行使。在实践中，欧盟、美国对债务比重的限定

欧盟采取的是规定债务占GDP比重的上限方式，美国采取的是规定债务占可征税财产比重的上限方式。、新西兰对“实现政府负债的审慎管理”“维持充裕的政府净值”的规定

关于新西兰上述规定的具体内容，可参见：普雷姆昌德美国、澳大利亚、新西兰以及英国的财政管理[G]//梅耶斯公共预算经典：第1卷苟燕楠，董静，译上海： 上海财经大学出版社，2005：77反映了在收入结构控制中设立的合理性标准。加拿大和澳大利亚实行预算成本审查的做法则是支出结构控制的典型，他们成立专门委员会对所有影响预算的行动（包括法律法规和公共政策）进行关联审查，对依照一定立法设置的支出项目进行跟踪评估，并建立支出项目清理退出机制[27]，这些举措反映了旨在打造合理支出结构的制度努力方向。

第三，财政平衡实质控制。长期以来，预算法对收支平衡控制是形式化的。收支平衡原则要求年度预算编制时的预算案必须保持财政收入与支出之间的平衡，支出不能明显超过收入。但在实际的预算执行过程中，普遍存在由于经济周期性波动而采取减税或增支的政策措施，导致收支不相抵的情况出现；即便在经济正常发展阶段也无法“仅仅用现期收入满足所有的支出”，政府负债经营成为常态[28]。如果僵化执行法律关于收支平衡的形式控制规则，则会陷入无法实现社会公共目的的困境，因而在经济衰退时保持一定的财政赤字规模是必要、合理的。同样在经济正常发展阶段因“投资于儿童、教育、研究和发展或是基础设施建设”产生的赤字“并不是减少反而是增加了国家福利”[29]。法律形式上的收支平衡控制从实施结果看并不利于调节宏观经济，保障政府公共产品的供给能力。但是，收支平衡控制并非就此消失。在财政平衡问题上，财政权行使的合理性标准并不在于是否有赤字的产生，而在于财政收支账面上的缺口是否对政府未来实现其公共目的的能力造成妨碍。因而制度控制的关键不是禁止或开放赤字本身，而是需要对财政赤字演变为财政风险乃至财政危机的可能性进行制度上的有效管控。实践中的变化反映在立法对赤字编列、弥补方式采取宽松态度，将审核重点由年度内的刚性平衡向年度间的动态平衡拓展，允许跨期预算平衡，既保障公共目的的实现，又促进财政自身的稳健。同时通过设定赤字增长限额、赤字削减机制、支出规模增长控制机制实现收支平衡控制。

四、中国实施财政权实质控制的现实原因及改革动向

中国的财政权控制一直朝着建立规范化法治体系的目标努力，从修订《预算法》，建立全面规范、公开透明的预算制度，到《立法法》规定“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”只能制定法律，再到实践中不断强化预算公开、预算监督，清理税收规范体系，颁布环境税法，财政权形式控制进展明显。但是从财政权行使的现实结果出发，进一步审视财政权工具与公共目的实现之间的关系，发现财政权行使还存在较突出的问题，亟待强化实质控制。

例如，近段时间关于税负高低的讨论成为社会关注的焦点

民营企业家曹德旺在美国投资开厂，引发社会各界对中国税负高低的讨论。人们将目光聚焦于税率、税基等课税要件本身，也有部分学者进一步探究课税形式背后的制度症结，追问税金的用途乃至税收政策本身制定的正当性问题。（参见：季卫东曹德旺现象，症结不在税率高低[EB/OL]（ 2016-12-26）[2017-10-15]http：//viewinewsqqcom/a/NEW2016122602353903）。税负高低的背后涉及财政权行使的合理性问题。税负高低并不必然与公众对财政权行使结果的满意度相关，关键在于：从课税与用税及公共产品或服务供给的关系考虑，税收增长是否支撑财政支出带来了更多更高质量的公共产品或公共服务的供给？如果答案是否定的，那么社会成员对收入使用有效性评价就会降低。在现实生活中，尽管征收本身取得了合法性依据，但是财政收入使用与公共产品或服务供给之间的断裂现象较为突出，社会公众未能从财政权行使中获得与负担增长相匹配的良好公共服务。典型例子是從2014年11月到2015年1月，经国务院批准，财政部、国

家税务总局连续三次上调成品油消费税税率

三次成品油消费税税率调整分别是：2014年11月28日发布《关于提高成品油消费税的通知》（财税﹝2014﹞94号）、2014年12月12日发布《关于进一步提高成品油消费税的通知》（财税[2014]106号）、2015年1月12日发布《关于继续提高成品油消费税的通知》（财税[2015]11号）。。从形式上看三次调整税率具有法律授权的合法依据，但是在如此短的时间内、高频次地上调与企业个人生产生活关系密切的税收税率，能否促进公共产品供给质量的提升存在疑问。从成品油消费税税率调整的个案推及其他税种立法，不难发现在税收征收、财政支出与公共产品服务供给之间存在较为普遍的脱节问题。各项税种立法虽然确立了税款征收的法定性原则，但是对税率增长趋势缺乏宏观控制，税款征收的增长并没有转化为带动财政支出绩效提升的动力。从财政权行使的角度而言，税收征收、财政支出与公共产品服务供给之间的脱节，实际上反映的是财政收入权与财政支出权行使结果出现偏差。

又如，财政支出刚性增长。支出规模扩张背后同样值得反思的是财政权行使的合理性问题。各种具有法定依据的支出项目实际上成为固化特定部门利益的工具，而对公共目的实现不利。在教育、农业等国家重点扶持领域，相关立法对支出安排做出了强制性规定，要求支出与财政收入保持同等或者更高的增长幅度，由此形成支出规模与收入增加之间具有约束力的“挂钩机制”

我国直接触及“挂钩”的法定支出规定较多，如《农业法》规定“国家每年对农业总投入的增长幅度应当高于国家财政经常性收入的增长幅度”；《科学技术进步法》规定“国家财政用于科学技术经费的增长幅度，应当高于国家财政经常性收入的增长幅度”；《教育法》规定“国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例应当随着国民经济的发展和财政收入的增长逐步提高。各级人民政府的教育财政拨款的增长应当高于财政经常性收入的增长，并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长，保证教师工资和学生人均公用经费逐步增长”；《义务教育法》规定“国务院和地方各级人民政府用于实施义务教育财政拨款的增长比例应当高于财政经常性收入的增长比例”。。在预算法上则采取先予执行的方式处理此类法定支出与预算控制的关系。《预算法》第54条规定：“预算年度开始后，各级预算草案在本级人民代表大会批准前，可以安排法律规定必须履行支付义务的支出”。這就意味着具有其他立法依据的财政支出同时又获得了预算法上的支持，并且是当然纳入预算分配范围，随着执行年度开展而自动延续。这种支出依据上的“双保险”看似有利于保护社会公共需求，但实际上其覆盖范围仅仅涉及特定产业行业领域，实践中挂钩的刚性支出往往转化为主管行政职能部门自主支配的“切块资金”，具有固化部门利益的倾向，与实质控制的公共目的性相悖。

再如，债务风险与赤字水平不断推高。债务率与赤字率水平更是从一个直观角度显示财政权行使的结果状态。从债务情况看，2010年到2015年，国债和地方债余额分别从67万亿、107万亿增长到112万亿、16万亿。2016年国债、地方债余额上限进一步提高到1259万亿和1718万亿

详细情况，请参见：《2016年政府工作报告》。。国家审计总署2013年对全国政府性债务的审计结果显示，负有偿还责任的债务增长较快

截至2013年6月底，省市县三级政府负有偿还责任的债务余额达到105万亿余元，自2010年以来债务年均增长1997%，其中县级债务增长最快，达到265%。详细情况，请参见：《2013年全国政府性债务审计结果公告》。，部分省级以下（包括省级）地方政府债务率超过100%，偿债负担较重

债务率是指年末债务余额与当年政府综合财力的比值，是衡量债务规模大小的指标，国际货币基金组织确定债务率控制标准参考值为90%-150%。截至2012年底，全国政府负有偿还责任债务的债务率为10566%，有3个省级、99个市级、195个县级、3465个乡镇政府负有偿还责任债务的债务率高于100%。详细情况，请参见：《2013年全国政府性债务审计结果公告》。。而大量用于偿还债务的资金来源于与经济、政策等因素密切相关的土地出让收入，

截至2012年底，11个省级、316个市级、1396个县级政府承诺以土地出让收入偿还的债务余额3486524亿元，占省市县三级政府负有偿还责任债务余额9364266亿元的3723%。详细情况，请参见：《2013年全国政府性债务审计结果公告》。在经济增长放缓、房地产市场疲软等因素制约下，高度依赖土地出让收入的偿债资金结构无疑使地方政府财政面临更大压力。从赤字情况看，2015年全国财政赤字达到16200亿元，比2014年增加2700亿元，赤字占国内生产总值的比重约23%，进入2016年全国财政赤字规模进一步扩大到21800亿元，比2015年增加5600亿元，赤字率为3%，达到国际通行的3%赤字率的警戒水平。弥补收支缺口的通常方式是发行公债，是“以牺牲将来充当受益人/纳税人角色的人为直接代价获得净效用的”，因此是一种“代际转移支付” [30]，政府负债的多少与偿债能力的强弱对政府未来公共产品的供给能力产生潜在影响。在这一意义上，债务赤字问题并非简单的财政经济问题，而是需要对发债权加以控制的法律问题[31]。

我们注意到，在《预算法》修订过程中以及修订完成后，中央决策层、立法机关、国务院出台了关于财税体制改革的若干重大政策性文件及法律法规，对既有的偏重形式控制的规范体系进行改革，与财政权实质控制的法治要求相契合。如在财政规模控制方面，《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，一般不采取挂钩方式”；《关于深化预算管理制度改革的决定》规定“严格控制各部门、各单位的机关运行经费和楼堂馆所等基本建设支出”；《关于推进财政资金统筹使用方案的通知》要求“推动尽快修订重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项的相关规定”等。上述规定体现了对支出刚性增长的控制，而非仅仅关注支出的规范依据。在财政结构控制方面，《深化财税体制改革总体方案》提出了未来税收收入结构控制的法治改革方向，即“优化税制结构，逐步提高直接税比重，完善地方税体系”。《预算法》修订后加强了债务融资结构上的立法控制，规定“举借债务应当控制适当的规模，保持合理的结构”。这些规定旨在为建立合理的财政结构提供行动方向。在财政平衡控制方面，《预算法》规定“收支平衡”的基本法治原则，同时打破年度内形式平衡的局限，建立跨年度预算平衡机制。这一改革表明法治控制的重心不在于是否允许赤字的产生，而是关注赤字背后政府持续性提供公共产品的物质保障能力，并对财政赤字可能演变为财政风险乃至财政危机进行提前防范。关于财政权实质控制的规范文本可以参见下表。

五、财政权实质控制的实现路径

当前，建立“全面规范、公开透明的预算制度”与“全面落实税收法定”已经成为社会各界的普遍共识，要将财政权力“关进笼子”，必然要不断地推进财政权运行的制度化、规范化过程。但是，财政权又是一项对国家治理具有支撑性作用的重要权力，不仅需要对其权力行使设定基本要件，还需要确保权力行使的结果最大限度契合社会公共目的。现实问题就在于以税收法定、预算法定为标志的财政权规范行使的制度体系逐步建立，但确保财政权合理行使的制度内容尚付阙如。在现代社会，财政权对各方主体都产生广泛而深入影响的情况下，如果不能从财政权行使结果与财政权实现目的的角度重新审视财政权控制，那么社会将难以期待达到一种良好的治理状态，实现包括合法性、透明性、参与性、回应性、责任性等多种要素在内的社会公共利益最大化[32]。建构财政权实质控制机制将为实现这一财政善治目标提供可行路径。首先应当基于财政宪法的视角为财政权行使设立“规则的规则”，确立财政权合理行使的基本边界；在此基础上，考虑到财政支出权已经成为直接影响社会公共目的实现的重要权力，为适应现代社会支出权扩张而形式控制力所不逮的现实状况，有必要以支出权控制为中心，围绕具体的实体要素分析财政权实质控制的实现路径。应当指出的是，财政权实质控制不可能在基本的税收课征、预算支出的形式规范都不具备的情况下开展，强化财政权实质控制必须不遗余力地继续推进税收法定、预算法定的落实。

（一）作用于财政收支的宪法控制工具的选择

财政宪法意义上的财政权控制集中于对财政规模、财政结构、财政平衡等实体要素实施事前控制，这种控制通常是以设定收入、支出、债务、赤字在GDP中的上限比值的方式表现出来，或者是对上述指标在若干年度内的增长限额做出规定

如美国联邦政府1985年颁布的《平衡预算与紧急赤字控制法》禁止1987年～1993年财政年度做出超过本法规定的最高赤字限额的预算决议；加拿大1992年颁布的《支出控制法》对1992年～1996年财政年度的支出限额做出规定。。财政宪法在实践中通常表现为财政基本法、财政法，是“规定财税法基本制度、能够指导财税法各个领域的法律”[33]。在财政基本法或财政法上可以选择不同的宪法性控制工具。主要有：设置允许增长比例、单项支出增长限额、特定税种税率增长控制及赤字率上限控制等。

允许增长比例控制给予支出增长的适度空间，不妨碍政府履行其承担的公共职责，同时又考虑财政自身限度，所以是一种可行的控制方式。在具体设计时，可与GDP或者与财政收入挂钩，保持可调节的适应通货膨胀、人口变化的支出水平。单项支出增长限额针对特定支出项目设置允许增长的比例，其特点是控制的直观效应显著，亦便于社会监督，可适用于一般公共服务支出的控制。特定税种的税率增长控制在其他国家的制度实践中一般反映在地方税上，并且体现的是对拥有自主决定税种税率的地方政府的控制。我国目前实行集中性的税收体制，地方政府并不享有独立决定税种税率的权力。但是考虑到我国财政分权体制的逐步完善以及地方税体系的建设正在推进，因而仍有必要前瞻性地预估未来制度变迁能够赋予地方财政自主权的空间大小，进而有针对性地采取控制措施。越是与地方经济关系密切而又不危害国家宏观经济利益的税种及其相关税权越有可能配置给地方，基于激励与约束并重的制度宗旨，就越需要进行相应控制。另外，从我国现实存在的自上而下调高税率的现象看出，税种税率增长控制工具不应限于地方层级，还应对高层级政府部门的征税权进行约束。赤字率上限控制是通过设置财政赤字占GDP的比重上限进行控制。赤字率水平体现了财政收入不足以支撑财政支出的程度及财政风险的状态，合理适度的赤字率可以成为促进经济社会稳定发展的财政工具，而一旦超越合理限度就会给经济社会发展带来危害。国际上公认的合理赤字率上限标准是GDP的3%。应当指出的是，财政基本法或财政法作为财政宪法应当具有稳定性、普适性、长期性，而上述控制工具需要动态考虑其实践运用效果，尤其是控制工具涉及的具体上限额度或比例大小应当结合实践反馈适时进行调整和修正，具有较强的灵活性、针对性、阶段性，因此，预留一定弹性空间实属必要。财政基本法或财政法可以通过概括加列举方式规定财政宪法控制工具的内涵、基本类型，并重点规定控制工具的实施依据和适用范围，至于具体控制工具的选择可以留待立法者自由裁量。

（二）以支出权控制为中心的具体展开

除了财政宪法层面上提供基本控权工具之外，为具体落实财政规模、财政结构、财政平衡要素实质控制的要求，有必要进一步以支出权控制为中心，围绕支出绩效、法定支出、支出融资债务、财政赤字进行制度建构。

1支出绩效控制

财政权实质控制旨在促进财政权行使结果与社会公共目的达成一致，这就需要对结果本身进行评估测量，利用评估结论影响财政资源的分配，从而促使财政权控权制度的完善，使之服务于社会公共目的的实现。支出绩效控制的意义就在于将财政权行使的结果“倒置”，应用于财政支出的决策环节，以此影响下一年度预算资源分配，改变财政权行使的边界大小与作用方向。显然，如果某项收入使用的有效性程度不能通过支出绩效评价反映出来，并促使结果影响新一轮预算分配决策，那么不仅收入使用有效性难以实现，而且财政规模控制的目标也将落空。支出绩效控制的关键是促进结果与预算的整合并通过法定机制予以稳定化、确定化。结果与预算的整合程度在本质上是理性因素与政治因素在预算过程中权衡的结果。实践中既无法将理性因素推向极端，完全以技术性或效率因素作为分配资源的标准，亦不能将预算分配完全視为政治力量博弈的主观性选择过程[34]，而是将理性因素与政治因素进行不同程度的融合。在进行法律制度设计时，不宜进行“一刀切”式的强制性规定，而是可以在预算法及其他相关法律中进行合理分工，确定各自立法重点。预算法重点规定的内容是结果与预算整合过程中相关主体的权责配置：如赋予财政部门统一的预算分配权，以提升财政部门的预算能力，促使其全面掌握各支出部门绩效信息，推动绩效与预算的整合过程；强化立法机关与社会公众的预算监督权，为其提供介入这一整合过程的机会和途径，增强整合过程的透明度和民主参与性；赋予支出部门在预定目标下弹性使用资金的自由裁量权，提高资金利用效率。同时还有必要规定结果与预算整合过程中的法定义务，如绩效目标履行义务、绩效信息提供义务、结果与预算整合的报告义务等。而关于如何实现整合的操作性程序、绩效信息形成机制、绩效预算会计核算等配套规则可由《预算法》之外的行政立法解决。

2法定支出控制

财政权实质控制不仅要关注具体项目资金的使用绩效，更要注重从宏观整体上引导财政权行使对社会公共目的实现产生正向作用。而法定支出项目的存在导致预算分配形式化、碎片化弊端，不仅项目资金使用绩效有待提高，而且极大妨碍了公共资源的整体有效配置。从社会公共目的性要求出发，法定支出项目有待建立新的控制机制。我国可以从事权与支出责任清单、成本审查、来源补偿与立法后评估几方面入手。确立事权与支出责任清单是控制项目增量的首要前提，换言之，只有首先界定清晰的事权与支出责任范围，才可能科学做出项目立项及所需资源的决策，不属于清单范围内的事权或者不属于本级政府应当承担的支出责任范围的项目，就不应当通过立法、行政性决定等强制方式获得财政支持，从而在源头上阻断专门立法、行政性决定对预算统一分配的分割。事权与支出责任的划分任务“可由财政基本法完成”，我国可以在财政基本法制定过程中，将事权划分作为规制对象，其他财政法律和其他部门法律从各自角度调整具体方面的事权划分[35]。进入事权及支出责任清单范围内的项目是否获得财政支持还有赖于进行预算成本审查。建立预算成本审查机制的意义就在于对通过规范性审查的项目实施进一步的合理性审查，评估潜在支出对预算分配产生的效应，按照一定标准做出优先性排序，避免出台不具合理性的支出项目。预算成本审查机制的建立可与预算法关于强化人大对预算安排的适当性审查结合起来。预算法规定各级人大对预算审查的重点内容包括“重点支出和重大投资项目的预算安排是否适当”。适当性审查与人大对预算是否符合本法规定、是否合法的规范性审查不同，它侧重是从经济合理性角度对预算安排做出评价，这就包括将特定支出政策实施的预算成本与同类支出、支出可能取得的绩效目标进行比较权衡，同时结合新增支出能否取得足够收入来源等条件，综合评估政策实施的预算成本是否合理。因此，人大预算适当性审查可以成为建立预算成本审查机制的现实路径。对于经过预算成本审查并确定安排的法定支出，应当完善绩效评估机制，跟踪项目支出绩效状况。对法定支出绩效的控制应当纳入预算法中，成为预算法绩效控制法律机制的重要组成部分。由于法定支出相对于一般预算支出容易形成长期运行的路径依赖，一旦做出支出决策后较难实施逆向调整，因而，在预算法绩效控制法律机制中应当更加重视法定支出绩效控制问题，根据法定支出的特点，进行过程中的动态持续性绩效评估，并根据评估结论实施定期清理，对不符合绩效目标的支出项目采取调整资助额度、强化管理人员问责乃至项目退出等方式确保法定支出项目的动态调整，避免刚性增长[36]。

3支出融资债务控制

财政权行使过程既可能产生绩效不高的支出结果，还可能产生更严重的有违公共目的要求的负面效应。为支撑支出扩张而不断累积的债务融资增加了财政风险，与社会公共目的性要求不相适应。因此，财政权实质控制应当将债务融资纳入制度范畴，对举债结构与举债规模进行控制，防范债务风险。关于举债结构控制，应当强化公债外部结构（反映公债和GDP及财政收入的关系）与内部结构（反映各种债务类型之间的关系，如内债和外债、中央债和地方债、短期债和长期债、到期债务和新增债务的配置结构等）法律控制。预算法针对举债结构控制只是做出了“举借债务应当保持合理的结构”的原则性规定，但并未形成合理债务结构的立法判断标准。对此，预算法可以采取两种控制方式：一种方式是仿照欧盟、国际货币基金组织的法治经验，通过设定债务风险指标实施债务结构控制，在立法中直接规定债务占GDP的上限比例或者债务占综合财力的比值范围，从宏观上控制公债外部结构。另一种方式是通过建立债务评级及信息披露机制，强化债务内部结构控制，将债务内部结构作为评级因素并对相关评估结果进行披露，由公众自由选择，借助市场化的力量促使政府改善债务结构。在债务信息形成披露方面，债务审计机制的作用非常明显。审计部门针对债务相关信息的汇总、诊断，接受职能部门整改的意见反馈以及全程的信息披露构成社会公众了解债务风险的权威渠道，但是目前这一重要的风险监控途径在立法上缺乏明确的规定。预算法应当明确建立债务定期审计及其信息披露机制，促使政府债务结构的合理化，强化对政府发债权的实质控制。关于举债规模控制，需要预算法一方面强化举债程序控制，确保举债决策和执行过程能够在更为公开、透明、民主的预算环境中实现，同时赋予举债发行的相关公众对举债决策及执行过程的知悉权、参与权、监督权；另一方面，在债务限额设置上，预算法需要细化限额管理的立法标准，明确将债务偿还的可行性、稳定性以及存量债务的偿还情况、存量债务风险评估结论作为确定债务限额及其增长比例的基本依据，确保债务融资的合理性增长并与社会公共目的相契合。

4财政赤字控制

财政赤字是财政权行使在经济效果上的反映，从中长期财政运行状况来看，财政赤字水平将影响政府未来组织公共产品供给的能力。因而虽然在形式上可以放开编列赤字的规定，但是仍然应当强化对财政赤字的实质控制。除了因预算编制技术及预算执行偏差导致的管理性财政赤字可以通过预算编制技术和预算执行程序的完善进行控制之外，现实中大量存在的赤字属于周期性财政赤字与结构性财政赤字

周期性赤字是指经济发展中为缓解周期性波动而采取减税或增支政策产生的赤字，结构性赤字是指源自财税法律规定或政策导向在特定领域刚性支出产生的赤字。（参见：叶姗财政赤字的法律控制[M]北京：北京大学出版社，2013：55-60）。这一方面需要通过作用于财政规模的财政宪法控制工具与影响财政结构控制的法定支出控制机制，强化财政赤字的事前控制，从源头减轻支出扩张对财政平衡带来的压力；另一方面，针对已经形成的财政赤字，须由预算法建立完善的财政赤字债务融资控制机制，从实现财政收支平衡的角度出发，预算法应当明确地方债的赤字融资目的与清偿存量债务目的，对赤字融资债券的发行、管理、偿还、评估等制定比一般建设公债更严格的控制原则，如将赤字融资债券的发债规模與年度财政支出规模联系起来确定恰当的比例；限定赤字融资债券为不超过1年的短期债券，避免新债、旧债风险叠加，加重债务危机；发行赤字融资债券的时机须是发生影响财政稳健的紧急事态，并且作为其他措施都失效的情况下的补救性措施看待。

六、结语

财政权是经由理财实现治国的基本权力形态，在现代经济社会条件下，它不仅保留了其传统意义上对私人财产的侵益性特征，更显示出积极主动的给付性、助益性、回应性品格，在调节经济运行、保障社会民生过程中发挥重要的作用。财税法治一直重视通过形式意义上的规则之治将财政权力纳入制度通道，控制权力的恣意性。这种注重形式控制的法治理路不足以应对具有给付性、助益性、回应性品格的财政收支活动产生的新问题，能否最大限度实现财政权行使结果与社会公共目的的一致性存在疑问。现实运作的财政权力不仅仅需要“于法有据”，更需要“行之有度”；不仅仅需要依法课征、依法支出，更需要良法善治，在现有的形式控制基础上，通过强化财政立宪及以支出权控制为中心的实体约束，才能有助于实现财政权行使结果与社会公共目的契合的合理状态。ML

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Abstract：he public financial power is related with the public interests through assigning the whole society resources and should be controlled under legalization owever， the results of exercising public financial power were unable to satisfy the public goodness since formal basis of such power is emphasized under traditional theory and legal systems but lack of reasonable consideration of the results of exercising power It is necessary to transform from the formal control to the substantial results oriented one， establishing fiscal constitutions as guidelines of power exercising basis， emphasizing restriction of public financial expenditure power in relation to the realization of public purpose In practice， tax law and budget law reforms have shown such kind of transformation to pursuit of establishing resultoriented systems on the formal basis of public financial power It is important for us to accelerate the realization of the legalization of substantial control of public financial power， in order to adapt to power control requirements under the modern state

Key Words： public financial power； substantial control； formal control

本文责任编辑：李晓锋