张晓瑜

（贵州民族大学 法学院，贵州 贵阳 550025）

坚持全面从严治党，需要完备的党内法规制度体系作为制度保障。2018年2月23日，中共中央印发《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018-2022年）》（以下简称《第二个五年规划》），明确提出要制定和修订一批实践亟需、条件成熟、务实管用的中央党内法规，要提高党内法规制度的质量，提升党内法规制度的执行力，增强党内法规制度的系统性、整体性和协同性。随着党内法规制度体系的不断完善和发展，中央党内法规的配套制定在党规实施过程中的作用和地位愈发突出，但在实践中同样存在诸多问题。构建一套科学、民主、合理的党内法规配套制定制度，明确党内法规配套制定的原则、主体和程序等基本内容，对规范党内法规配套制定工作具有重要意义。

一、“党内法规配套制定”的概念及适用情形

（一）“党内法规配套制定”的概念

在我国法律体系中，“配套立法”的概念已基本被法律术语所吸收[1]。“配套立法”这一概念是旨在描述和研究如下立法现象：基于全国人大及全国人大常委会制定的法律中的授权条款，授权国务院、省级人大及常委会和省级人民政府等受权主体对已有的法律制定实施细则、办法，进行补充完善的立法现象。在党内法规制度体系中，同样存在类似的党内法规配套现象，但“党内法规配套”并非既定的党内法规专用术语。最早正式提到“党内法规配套”的党规文件是2013年中共中央印发的《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017年）》（以下简称《第一个五年规划》），其在工作目标中提到：加强对已有党内法规制度的配套建设，使基础主干党内法规的实施办法和细则基本完备，相应的配套专项制度不断完善，程序性、保障性、惩戒性规定得到强化，党内法规的匹配性、操作性、实用性明显提高。而在《第一个五年规划》出台之前，党内法规的配套现象已经普遍存在，主要体现在党内法规文本中的附则部分。例如新修订的《中国共产党巡视工作条例》（2017年）第七章附则部分第三十九条、第四十条（中央军委配套现象不在本文研究范围内），《党政领导干部选拔任用工作条例》（2014年）第十三章第六十八条，《领导干部报告个人有关事项规定》（2017年）等文件中均有所体现。

目前学界有关党内法规配套制度的研究甚少，对于“党内法规配套”的概念也没有统一的界定和表述。为了便于研究党内法规配套现象，本文采用“党内法规配套制定”的概念来描述并研究党内法规中存在的配套现象。采用此概念主要基于以下考量：其一，从《第一个五年规划》字面意思上看，“配套”意指对已有党内法规制度的配套，其有两层含义：一是配套制定基础主干党内法规的实施细则或办法；二是已有党内法规制定的配套专项制度建设。采用“党内法规配套制定”的概念，旨在描述对基础主干党内法规制定实施办法或细则进行补充完善的党内立规现象。其二，《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《制定条例》）本身无论在内容上还是形式上，均采用了“制定”这一动词，用来规范党内法规的制定工作，“以制定机关名义”和“以制定机关文件”是党内法规的两个重要形式要件。因此，本文采用“党内法规配套制定”的概念可以与《制定条例》在外在表现形式上和内在要求上相契合、相衔接。

要确定“党内法规配套制定”的含义，就必须先清晰界定党内法规概念的内涵及外延。《制定条例》第四条给出的党内法规的概念，在内涵方面，广义上的党内法规，指的是“规范”意义上的党内法规，在概念中表述为“党内规章制度的总称”；狭义上的党内法规，指的是“文本”意义上的党内法规，即概念中规定的7类特定名称。在外延方面，一是这7类党内法规规范通常以条款形式表述，二是有党内法规制定权的制定主体所制定的党内规范性文件中未采用条款形式表述的规范内容[2](p17-18)。党内法规配套制定主要适用于基础主干党内法规，但本文在定义“党内法规配套制定”概念时，考虑到实践中存在着不少形式上虽不符合党内法规文本名称要求，但实质上却发挥着党内法规应有规范作用的党内规范性文件，还有虽不是基础主干党内法规，但同样也存在配套制定要求的党内法规，故采用广义上的党内法规概念。本文使用的“党内法规配套制定”的概念旨在描述并研究如下党内立规现象：党内法规制定主体根据上位党内法规条文中的配套要求，为保证上位党内法规规范的有效实施，在其职权范围内结合自身情况，及时制定出细化、具体的实施细则或办法。

（二）党内法规配套制定的适用情形

党内法规配套制定的适用情形与配套立法相类似。《立法法》规定，下位法主要包括行政法规、地方性法规、部门规章和地方政府规章。以地方性法规为例，这些配套规定主要有三类：（1）综合性的实施条例、细则或办法；（2）专门性的规定，即为实施法律中所要求的某一项具体规定或制度而制定的实施办法或细则；（3）对法律实施的过渡、衔接问题和亟需解决的突出问题作出的规定，以上是基于配套立法实践意义划分的三类情形。“党内法规配套制定”与“配套立法”两者虽相类似，但也存在着明显的差异。“党内法规配套制定”与“配套立法”两者的相同之处有二：一是两者配套的依据都来源于上位文本条款中的配套要求，“配套立法”的依据是上位法中要求配套的法律条款，“党内法规配套制定”的依据是上位党内法规中要求配套的法规条款；二是手段和目的相同，都是通过制定实施细则或办法，提高针对性和可操作性。两者的不同之处有四：一是制定主体不同，党内法规配套主体是省级以上党组织，以省、自治区、直辖市党委居多，配套立法的主体则是国家机关；二是适用范围不同，配套制定的党内法规适用于党内政治生活、各级党组织和广大党员，配套立法制定的行政法规、地方性法规、部门规章与规范性文件适用于国家机关、社会组织和全体公民，适用的范围更广；三是表现形式不同，党内法规分为章程、准则、条例、规则、规定、办法、细则七类，配套立法主要包括行政法规、部门规章和地方性法规、规章等；四是实施方式不同，党内法规主要依靠党的纪律规范进行约束实施，配套立法制定的法律法规则是依靠国家强制力来保障实施。

基于对党内法规文本的实证研究，可以将党内法规配套制定的适用情形划分为两种：综合性配套情形与限制性配套情形。

1.综合性配套情形

综合性配套制定党内法规是指基于上位党内法规文本的配套要求，结合本地区实际配套制定具体实施细则或办法的情形。其目的在于通过配套制定下位党内法规，将上位党内法规中粗线条、较为原则的创制性规范转化为更具体的、可操作性强的实施规范。综合性配套制定党内法规的灵活性较大，除应当制定的情形外，可以制定的情形即意味着可以配套，也可以不配套，下级党内法规制定机关可根据情况来灵活选择，并且在配套条款中未附加任何限制，只明确了配套制定党内法规的制定主体。比如2017年新出台的《中国共产党党务公开条例（试行）》（以下简称《公开条例》）要求中央纪律检查委员会、中央各部门，各省、自治区、直辖市党委“应当”根据本条例制定实施细则；而2017年新修订的《中国共产党巡视工作条例》要求各省、自治区、直辖市党委“可以”根据本条例，结合自身实际，制定实施办法。

2.限制性配套情形

限制性配套制定党内法规是指基于上位党内法规文本中的配套要求，结合本地区实际限定在某一范围内，或附加限制要求地配套制定实施细则或办法的情形。限制性配套制定的限定内容主要包括规范所调整的对象、具体内容、制定权限等方面。比如2014年修订后的《党政领导干部选拔任用工作条例》，要求选拔任用乡（镇、街道）的党政领导干部，由省、自治区、直辖市党委根据本条例制定相应的实施办法，明确了配套制定党内法规的适用范围仅限于乡（镇、街道）的党政领导干部选拔任用；2017年新修订的《领导干部报告个人有关事项规定》，要求各省、自治区、直辖市可以根据本规定，结合实际制定具体办法，报中共中央组织部同意后实施，明确了配套制定的党内法规需报中共中央组织部审查同意后才能实施的限制性规定。

二、规范党内法规配套制定的现实意义

推进全面从严治党，需要完备的党内法规制度体系作保障[3]。一部位阶较高、综合性强的党内法规出台后，如何让其在实施过程中真正落到实处，配套制定有关细化规定为上位党内法规落地实施发挥着非常重要的作用。一般而言，上位党内法规具有抽象性、概括性，侧重于就普遍的共性问题作出规定，若要把粗线条的党内法规规范适用于具体的党组织工作、活动和党员行为，就需要及时、合理地出台相应的配套规范。另外，党内法规配套制定具有附属性、灵活性和具体性等特点，能够弥补上位党内法规中部分规范内容可能存在的与本部门、本地区实际情况不符的缺陷。

但由于有关党内法规配套制定的条文规定仅出现在2013年中共中央印发的《第一个五年规划》的工作目标中，该条文仅对加强党内法规制度的配套建设作出简要叙述，未涉及配套制度建设具体细节问题，这远不足以支撑实践中党内法规配套制定的现实需要。一方面，党内法规配套制定原则不明确，配套制定机关可能出现随意配套的情形，配套制定的党内法规质量难以保证，不利于制定党内法规所倡导的科学制定、合理制定等理念的落实。另一方面，党内法规配套制定制度不完善，制定主体、制定权限、制定程序等规范性内容不明确，容易导致在配套制定工作中出现越权制定、照抄照搬、久不制定等情况，使得上位党内法规的规范适用难度加大，难以真正落地。

党内法规研究已逐渐成为学界关注的重点、热点，但大多数学者将研究的重点放在党内法规体系建设、党内法规与国法协调发展等宏观研究上，对党内法规配套制度、解释制度、备案审查制度等相关制度研究较少。研究党内法规配套制定制度，提高党内法规配套制定工作的规范性，对于构建完备的党内法规制度体系，提升基础主干党内法规的执行力和效力具有重要现实意义。

三、党内法规配套制定存在的问题分析

（一）配套制定党内法规的主体不明确

理论上，在上位党内法规明确配套制定主体的情况下，实践中应当很少出现有转变配套制定主体的情况发生。值得注意的是，涉及到省、自治区、直辖市党委和省、自治区、直辖市党委下设机构两个主体时，下设机构制定、省委签发，在实践中容易出现越权制定、违规制定、主体混乱不清的现象。党内法规配套制定主体应满足两个条件：一是《制定条例》中规定的有党内法规制定权的制定主体，包括中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委。省级层面的制定主体为省、自治区、直辖市党的委员会和常务委员会，党内法规配套制定也应当符合党内法规制定权限要求。二是上位文本中明确提出的配套制定主体。比如，2010年《关于领导干部报告个人有关事项的规定》明确要求的配套制定主体为中共中央纪律检查委员会、中共中央组织部、监察部，2017年《中国共产党巡视工作条例》明确要求的配套制定主体为各省、自治区、直辖市党委。上位党内法规文本中明确了配套制定党内法规的主体，有利于避免制定主体不明确、越权制定、违规制定等问题和现象，但实践中如何规避下设机构制定、省委签发的实质性主体变更现象，则需要明确党内法规配套制定主体机关内部的工作部门，明确其工作内容和工作职责。

（二）配套制定党内法规期限不明确

在规范层面上，《制定条例》中没有对党内法规配套制度作出详细规定。一部新的位阶高、综合性强的党内法规出台后，在要求配套的条款表述中往往只是对配套制定的主体作出要求，没有明确配套规定应当出台的“时间范围”，即未明确应当在什么时间内完成配套；如久不配套，就会影响党内法规制度的实施，甚至使许多好制度被束之高阁。以《公开条例》为例，其第二十五条规定：中央纪律检查委员会、中央各部门，各省、自治区、直辖市党委应当根据本条例制定实施细则。《公开条例》自2017年12月20日起施行，截至目前，通过互联网百度检索等途径发现，仅有一部分配套制定主体已完成相关配套制定工作，出台实施细则。并且，统计分析党内法规配套规定的表述内容发现，大多数文件要求是“可以”配套，只有少数文件要求“应当”配套。可以配套就意味着可配可不配，存在将配套灵活性变为随意性的可能，这就有可能使得一些党内法规出台之后，因为没有及时制定更为具体、有针对性的配套规定，从而影响了有关制度的具体实施。

（三）配套制定党内法规相关制度机制缺失

以《制定条例》为基础，党内法规配套制定也应当包含规划与计划、起草、审批与发布、备案审查等阶段[4](p97-98)。实践中存在的问题，一是在规划与计划阶段缺少配套制定党内法规的衔接机制。中央在编制党内法规制定规划时，没有对是否需要出台配套规范、在什么时间范围内出台配套规范提出明确意见，导致党内法规配套制定主体在规划与计划阶段主动性和目的性不强。二是在起草阶段缺少配套制定党内法规的同步或及时起草机制。负责起草配套规范的制定主体应当有同步意识，即在上位党内法规出台后还未正式实施之前，及时采取措施进行配套工作。三是在审批与发布阶段缺少明确的公开发布制度，党务公开主动性不强，公开力度低，公开途径少。应以《公开条例》为制度依据，尽快建立合适的党内法规公开发布制度，以便于做好党内法规配套制定的公开发布工作，为广大党员和群众所知悉。四是在备案审查阶段缺少明确的审核机制。审核机制主要包括程序上的规范性审查和内容上的合法性合理性审查，其制度依据是《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》。程序上的规范性审查主要指是否符合制定权限，是否公开公正等，内容上的合法性合理性主要是指是否符合上位党内法规的精神和要求，是否与上位党内法规、法律相关规定相抵触等。配套制定的党内法规在报送备案审查之前，配套制定机关自身也应进行初步审核，以实质性审查为主，而中央应以形式性审查为主。

四、党内法规配套制定的基本原则

（一）规范性原则

法律规范具有严密的逻辑结构：假定、行为模式和法律后果。法的规范性是指立法主体在制定法律、法规时必须遵循一定的要求，按照一定的规格和标准来进行，包括内部形式的规范化与外部形式的规范化[5]。自2013年《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《制定条例》）出台以来，党内法规的规范化水平显著提高。在一个结构完整的党内法规规范当中，我们同样能够看出一样的内部结构逻辑，即包括假定、行为模式和法规后果三个部分。其中，假定部分是指适用这一规范的前提、情况或条件；行为模式部分主要是指党务关系主体应当、禁止或者可以为或不为某种行为；法规后果部分是指党务关系主体为或不为某种行为要承担的后果，包括肯定性后果和否定性后果。这与决议、意见、通知等党内规范性文件存在明显区别，内部形式上的规范化使得党内法规提出的政策措施更加确定、更加严密、更可预期、更加稳定和更加权威。党内法规在外部形式上的规范化要求则表现在党内法规的名称特定，仅包含党章、准则、条例、规则、规定、办法和细则七类，且相应的名称与其位阶需保持一致，在规范内容上采用条款形式表述，并要求文字简明、涵义确定，避免含糊不清。党内法规配套制定也应当遵循规范性原则，以《制定条例》为基础，规范配套制定党内法规的工作机制。

（二）系统性原则

和国家法相类似，由于条块关系的存在，党内法规体系建设中也存在着位阶、部门、区域之间需协调统一的问题。如果将一个完备、丰富的党内法规制度体系比作一棵枝叶繁茂的参天大树，那么可以将党章、准则、条例等高位阶、主干性的党内法规视为大树的主干，其繁茂的枝叶则有很大一部分是配套制定出的低位阶、具体性的实施细则或办法，而连接大树主干与枝叶的神经就是配套制定。配套制定党内法规时应当考虑系统性问题，遵循系统性原则要求配套制定党内法规的主体要对需配套的党内法规的内容、位阶、形式、体例等有足够的了解，同时也要求必须与党的理论、路线、方针与政策相一致，既要注重形式上的完备性，又要注重内容上的科学性。配套制定党内法规作为促进大树生长的一种手段和方法，有利于党内法规体系的系统性建设，既可以在纵向上促进上位基础主干、下位配套规范的衔接一致，又可在横向上保证同位阶、同部门、同区域内的协调统一，有利于建设成一个完备、严密，实用性、可操作性强的党内法规制度体系。

（三）合法性与合规性并举原则

合法性与合规性并举原则是指党内法规配套制定要符合“宪法为上，党章为本”的根本理念[6]，不得违反党章和宪法法律的规定。党章是最根本的党内法规，是制定其他党内法规的基础和根据。党在宪法和法律范围内活动是健全社会主义法治的必要前提，宪法和法律已确立的基本制度和具体规则对配套制定党内法规具有重要的指引作用。在对党内法规进行配套制定时遵循合法性与合规性并举原则，有利于将法治理念运用到党内治理范畴中去，提高配套制定党内法规的质量。

其具体要求体现在：一是党内法规配套制定主体在其职权范围内需就上位法要求的有关事项进行配套时，应以上位文本为依据，这就要求配套制定时必须与上位文本的框架结构、主要精神和基本要求保持一致、衔接呼应，不得重复制定，不能与上位规定相抵触，不能与宪法和法律的精神相违背；二是配套制定的党内法规在形式上应当合规，中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委配套制定的党内法规应采用规则、规定、办法、细则这四类特定的党内法规名称，在内容表述形式上应采用条款形式；三是配套制定的党内法规在程序上应当合法，首先应当根据上位党内法规文本中的配套要求启动配套制定工作，由党委法规工作机构负责起草配套文件，然后征求内部意见，最后经审批核文后按照发文程序予以发布。

（四）民主性与公开性兼备原则

民主性和公开性是制定党内法规的基本要求，民主性和公开性始终相辅相成，你中有我，我中有你。在我国立法领域，无论是制定法律、行政法规亦或是部门规章等，都会有公开的相关程序，并在一定期限内广泛征求意见，举行听证会等。同样，配套制定党内法规时也应当遵循民主性和公开性原则。配套制定党内法规坚持民主性的目的是让上位党内法规规范好用。广大党员作为利益相关者，应当积极参与到配套制定党内法规的过程中来。这就要求配套制定机关提高配套制定的透明度和参与度，建立党内法规党员民主参与制度[7]，广泛征求意见。可以扩大党内民主的范围，征求意见的对象范围不应局限于党员，还可包含群众、其他民主党派人士等，发挥党外人士的监督作用，这同样也符合公开性的要求。配套制定党内法规的公开性原则主要包含两个方面：一是程序公开，二是内容公开。这就要求制定机关应当将制定程序和制定内容通过新闻媒体、党报党刊或官方网站等方式及时公布，为社会公众所知悉，并接受广大党员和社会公众监督。长期以来，党内法规一直带有一定的神秘色彩，这跟部分党内法规涉密不公开有一定关系，党内法规公开机制不健全也是非常重要的原因。2017年11月《公开条例》出台，为提高制定党内法规的公开性提供了有力保障，配套制定机关应当建立有效的公开制度，以便适应党务公开的新要求。

五、完善党内法规配套制定的路径选择

（一）修订《制定条例》，增加规范党内法规配套制定工作的有关内容

目前，规范党内法规配套制定的上位规定缺失，党内法规配套制定的主体、程序和工作机制不明确，完善的党内法规配套制定制度规范是上位党内法规实施落地的重要支撑。2018年2月，中共中央印发《第二个五年规划》，明确提出要完善党的组织、党的领导、党的自身建设和党的监督保障四个方面的党内法规，要制定和修订一大批重要的中央党内法规，其中也包括《制定条例》。从《第一个五年规划》开始，党中央就重视强调党内法规配套制定工作，明确提到：加强对已有党内法规制度的配套建设，使基础主干党内法规的实施办法和细则基本完备，相应的配套专项制度不断完善，程序性、保障性、惩戒性规定得到强化，党内法规的匹配性、操作性、实用性明显提高。这里的“基础主干党内法规的实施办法和细则”所指的主要是中央党内法规。在《第二个五年规划》明确要求制定和修订一大批中央党内法规的背景下，在修订的《制定条例》中增加规范党内法规配套制定工作的有关内容，对于提高党内法规的匹配性、操作性和实用性具有重要意义。

明确党内法规配套制定主体的具体工作部门，党内法规配套制定主体机关应当对需配套制定的规范内容交由专门研究机构进行专项研究和论证。专门研究机构即党委法规工作机构。党委法规工作机构作为党委内部专门从事党内法规工作的研究机构，明确其具体的工作内容和工作职责，有利于提高党内法规配套制定工作的规范性。明确党内法规配套制定程序，根据上位党内法规条文要求，启动配套制定程序，由党委法规工作机构负责起草配套文件，然后征求内部意见和相关部门意见，经党委审批后按规定程序发布。

（二）建立党内法规配套制定的期限制度，重视配套条款的科学设定

由于上位党内法规具有抽象性、概括性等特征，侧重于就普遍的共性问题作出规定，这就需要党内法规配套制定主体抓紧制定配套实施细则或办法。建立配套制定党内法规的期限制度，明确党内法规配套制定的期限及时制定配套规定。可考虑与上位党内法规同步实施，即在上位党内法规公布的正式实施时间之前完成配套制定，并予以公布；也可由上位党内法规制定机关监督并跟踪配套制定的进展情况，避免消极懈怠的情况出现。实践中的一般做法是，上位党内法规先出台，之后配套制定主体根据配套要求进行制定工作。在“配套立法”中，有学者认为，立法机构应当打破先立法后配套的惯例，让配套及时出台，与法律同步施行；也有学者认为，改变先立法后配套的惯例，在法律配套文件具备的情形下才能生效。不管方式如何，都是要限制配套立法在时间上的随意性，避免久不配套的问题出现。

党内法规配套制定期限制度应当包括一般期限和特殊期限两部分。一般期限是指配套制定的党内法规出台应当最迟于上位党内法规实施时公布；特殊期限是指确有特殊原因需要推迟出台的，额外延长一定的期限，择机出台。要把握好“最迟于上位党内法规实施时公布”的一般期限。党内法规规划与计划格外重要，从中央到地方各配套制定主体的法规工作机构要保持密切联系，及时互联互通，掌握立规动向，做好提前准备。

上位党内法规制定主体在制定党内法规时，就应当统筹考虑配套事宜，在应当配套或可以配套的表述选择上划定一个判定标准，判定标准应以是否为中央制定党内法规保留权限，并且在实践中应更倾向于必须配套，提高应当配套制定的比例。在需要配套的情形下，上位党内法规制定主体应当优化配套条款的合理表述，科学设定。严格使用规范语言表述配套制定党内法规的制定主体，在加以限制条件的配套制定情形，要明确限制条件。

（三）对党内法规配套制定工作进行有效监督

配套制定的党内法规文件能否出台直接影响到上位党内法规能否有效实施，因此，应当建立党内法规配套制定的追踪和问责制度。上位党内法规制定机关应当定期追踪党内法规配套制定的进展情况，及时对党内法规配套制定的制定主体、期限以及内容等方面进行严格监督，对于党内法规配套制定机关久不制定的行为应当依据党的纪律进行问责。建立一套党内法规配套制定备案审查基准，针对配套制定的党内法规进行政治性审查、规范性审查和合理性审查[8]，通过对配套制定党内法规的备案审查，避免配套制定工作中存在的内容和形式上的问题。此外，还应当依据《中国共产党党内监督条例》，发挥党的中央组织、党委（党组）、党的纪律检查委员会、党的基层组织、党员以及党外监督的作用，对党内法规配套制定工作进行更为有效的监督。

六、结论

全面从严治党要求完善党内法规制度体系，要求规范党内法规配套制定工作。从法治角度来看，秉持规范性原则、系统性原则、合法性与合规性并举原则和民主性与公开性兼备原则，建立和完善党内法规配套制定制度与相关机制，有利于提升党内法规配套制定的针对性、实用性和可操作性，有利于增强党内法规制度体系的系统性、整体性和协同性，有利于提高党内法规制度的质量和执行力，从而推动到建党100周年时形成比较完善的党内法规制度体系。