李怡平

(甘肃省水利厅水利工程建设造价与规费管理中心，甘肃 兰州 730030)

根据国家发展改革委《关于开展“十三五”规划实施情况中期评估工作的通知》(发改规划[2018]238号)安排，甘肃省水利厅按照水利部和省发展改革委关于开展“十三五”规划的具体要求，启动了甘肃省“十三五”水利规划中期评估工作。为全面掌握甘肃省“十三五”水利规划实施中期投融资进展情况，开展水利投融资机制创新研究工作，文章剖析了实施中出现的问题及原因，提出下一步水利投融资机制创新的对策建议，为确保规划投资目标任务顺利实施提供参考。

1 水利投融资现状

1.1 政策和落实情况

“十三五”以来，甘肃省水利厅联同省农发行相继发布了《关于用好抵押补充贷款资金支持全省水利建设的通知》和《进一步用好抵押补充贷款助推全省水利发展的工作通知》，通过使用抵押补充贷款资金为水利项目提供全方位优质金融服务，并随文印发了省级支持抵押补充贷款建设水利项目清单。同时与省农发行签订了战略合作框架协议，省水投公司与有关银行签订了授信协议，切实深化同金融机构合作。提请省政府批准实施了《甘肃省推进农业水价综合改革实施方案》，以农业水价改革为突破口，有效破解农业水价和成本倒挂问题，充分激发社会资本特别是民间资本参与水利建设的动力和活力。

1.2 投融资平台建设

2013年成立甘肃省水投公司，作为省级水利投融资平台，通过理顺财务、资产、收益等关系，逐步盘活省政府划转的存量资产，以城乡水务一体化经营为重点，加强与市县政府合作，整合、盘活市县水利供水存量资产，推进水务一体化建设和运营，已与兰州新区、天水市等28个市县(区)开展了水务一体化合作经营。在省水投公司示范带动下，全省已有9市(州)和25县(市、区)成立了水务投融资平台，开展水务一体化合作和融资，全省大规模开展城乡供水一体化建设运营的态势正在逐步形成。

1.3 投融资规模

“十三五”以来，按照政府与市场两手发力、更加注重市场的改革思路，充分利用国家支持水利建设的优惠政策，积极落实投融资政策，搭建投融资平台，加快水务一体化建设，在加大政府公共财政投入的基础上，不断拓宽水利融资渠道，从由公共财政投入为主，逐步改变为公共财政投入和市场运作多渠道筹资相结合的‘多条腿’走路，“十三五”以来的2年间，共落实水利金融投资超过100亿元，是“十二五”水利金融投资规模的2.9倍，基本扭转了长期以来甘肃省水利投资依靠财政投入的局面。

2 水利投融资存在的不足

虽然在水利投融资改革方面取得了明显的成效，但也存在一些制约投融资发展的问题。

(1)PPP项目尚未全面推行。由于水利项目大多为公益性项目，具有建设周期长、回报率低等公益性特点，社会资本存在“不愿进”的问题。另一方面水利现有基建程序与PPP项目运行程序还缺乏有效衔接，加之各地水利部门对PPP项目认识不足，认为PPP项目程序繁琐，在一定程度上阻碍了PPP项目的全面推行。

(2)我省尚未形成市场化水价形成机制，水价偏低、水费收入不足，严重制约全省水利投融资发展。水利工程的水价核定水平过低，农业灌溉水费收入与供水成本差异过大，使得水利工程管理单位长期亏损，供水工程维修困难，工程老化失修严重，效益低下。水价改革听证、批复等程序时间过长，等新水价批复实施后，制定的水价与实际成本又有了新的差距，难以扭转水利工程管理单位亏损的局面，一定程度上影响了水利工程投融资发展。

(3)市县在水利项目贷款上存在模糊认识，存在不愿举债、不敢举债的情况。具体工作中，市县设立以企业为承贷主体的融资平台不足，抵押担保物不符合银行要求，制约具体项目贷款融资工作。全省86个县中仅有25个县区成立投融资平台，大部分市县还没有成立，制约了投融资改革发展。

(4)市县专业+金融的复合型人才缺乏，影响了各地投融资改革深入推进。市县水务部门缺乏对项目融资的工作程序、运作方式、项目评估、可行性论证、招标文件编写、融资谈判要点等知识的人才，在一定程度上制约投融资改革发展。

3 对策建议

“十三五”时期，甘肃省水利投资需求巨大，社会资本是水利投资的重要来源，鼓励和引导社会资本参与水利工程建设和运营，有利于优化投资结构，有利于加快完善水安全保障体系。为此，必须在继续争取增加公共财政投入的同时，按照国家相关政策大力推进水利投融资改革，坚持政府主导的基础上，突出规划引领，完善水利投融资政策；进一步加强贷款融资，拓宽水利投入渠道；积极探索推进PPP项目融资模式，激发市场活力；大力开展简政放权，切实转变政府职能；注重专业+金融复合型人才的培养，努力提高专业队伍综合素质。

3.1 拓宽水利投入领域

为加快改变全省水利基础设施明显滞后的局面，建立与全面建成小康社会相适应的现代水利工程体系，要不断健全规划和政策保障体系，超前谋划。要以省政府批准实施《甘肃省“6363”水利保障行动方案》和《甘肃省“十三五”水利发展规划》为基础，进一步落实《关于创新投融资机制加快推进水利工程建设的实施意见》及《关于用好抵押补充贷款资金支持全省水利建设的通知》。总结提炼推进规划实施的经验，进一步强化发展规划的战略导向作用，为创新投融资改革提供规划保障。以省政府批准实施《甘肃省推进农业水价综合改革实施方案》的农业水价改革为突破口，有效破解农业用水水价和成本倒挂问题，充分激发社会资本特别是民间资本参与水利建设的动力和活力。

3.2 拓宽水利投入渠道

将破解水利投融资难题作为推动水利改革发展的核心之要，在多方争取加大财政投入的同时，更加注重贷款融资。依托省级水利投融资平台(省水投公司)示范带动，鼓励市县搭建投融资平台，开展水务一体化合作和融资。充分运用国家支持水利建设的优惠政策，加大同金融机构的合作力度，有效解决市县自筹资金不足问题。

3.3 积极探索推进PPP项目融资模式

为破解水利建设投资不足，把吸引社会资本参与水利工程建设运营作为一项重要任务推进，更好地让市场发挥在资源配置中的决定性作用，给经济稳增长注入强劲动力。目前省政府出台了《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的实施意见》，提出农业水利等7个重点领域创新投融资机制、鼓励社会资本投资的38项具体意见和措施。省发改委印发《关于开展政府和社会资本合作的实施意见》，明确了政府和社会资本合作的项目范围及模式，提出了工作机制和保障政策。省政府批转省财政厅《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式实施意见》，将水利作为重要基础设施列入公共服务领域PPP推广范围。省财政厅研究制定了PPP项目操作指南、合同管理、政府采购管理、财政承受能力论证指引、项目示范工作等一系列意见、办法和规范。但是当前我省水利项目PPP模式尚处于起步阶段，对“PPP”的认识存在不足，相关政策学习不深，掌握不多，理解不透，想法思路单一，导致工作推进缓慢。在未来一段时间内，要进一步加强省政府、财政厅等部门已出台的有关培育水利工程多元化投资主体、保障社会资本合法权益、落实投资经营主体责任等方面政策的落实，为PPP模式发展提供有力支持。参照正在以“PPP”模式实施的引洮供水二期工程，建立全省PPP项目动态储备库，为PPP模式发展奠定基础。为切实推进我省水利项目PPP模式发展，积极开展试点工作，为PPP模式推广积累经验。

3.4 简政放权转变政府职能

深入推进“放、管、服”改革，大力开展简政放权，进一步优化简化审批程序。管理工作重心逐步从事前审批转向过程服务和事中事后监管，大幅度缩减投资项目审批范围，加强项目审批权限下放后的承接和指导工作，切实落实监管责任，增强服务意识，改进服务措施，主动帮助指导各地做好前期论证工作。进一步落实投资企业投资自主权，调动了社会资本积极性。

3.5 注重提升队伍综合素质

甘肃省地处西北内陆，自然条件差，经济发展滞后，吸引人才的条件差，存在外面人才不愿进、省内人才往外跑的问题，加之自身造血能力普遍较低，后续人才保障存在很大问题。未来人才培养要做好现有干部职工的教育培训工作，在科学研究和专业建设等方面要加强与高等院校的合作。进一步关注水利后备人才培养问题，建设门类齐全、结构合理、素质优良的水利人才队伍。

4 结论

“十三五”后期，甘肃水利要在不断建立健全公共财政对水利投入稳定增长机制的基础上，充分利用国家支持水利建设的优惠政策，积极落实投融资政策，加快水务一体化建设，重点放在推进贷款融资和推广PPP项目工作上不断拓宽水利融资渠道，有效破解水利投入不足问题，确保全省水利投资规模有较大增长。