李 林

(水利部水利水电规划设计总院，北京 100120)

当前，我国经济发展进入新常态，财政收入增长幅度减少，可用于水利的中央补助资金相应减少，但是，水利设施薄弱是国家基础设施的明显短板，水利作为十九大提出的加强九大基础设施网络建设的第一位，仍需大规模进行建设，用于水利建设的资金缺口仍然很大。近年来，国家在水利新建工程实行PPP，由于水利项目盈利能力较弱，供水达到设计规模时间较长，新建的水利工程对社会资本吸引力不强，特别是民营企业，项目落地率低。本文通过对水利工程优质存量资产开展PPP的研究，可拓宽水利工程的资金来源，减轻地方政府债务负担，推进水利工程投融资供给侧结构性改革。

1 水利新建项目PPP实施进展情况

1.1 实施进展

为拓宽水利工程的融资渠道，鼓励和引导社会资本参与重大水利工程建设，2014年12月国家发改委发布[2014]2724号文《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》，2015年3月，水利部联合发改委、财政部出台了《关于鼓励和引导社会资本参与重大水利工程建设运营的实施意见》，2015年5月，国家发展改革委会、财政部、水利部联合发出了“关于开展社会资本参与重大水利工程建设运营第一批试点工作的通知”。

截止2016年底，在列入国家开展社会资本参与重大水利工程建设运营第一批12个试点项目，工程静态总投资合计约470亿元，12个试点项目落地项目4个，分别为湖南省莽山水库、广东省韩江水利枢纽、贵州省马岭水库和重庆观景口水库，落地率为33.3%，吸引社会资本约为34亿元。

截止2016年底，据有关资料统计，列入财政部政府和社会资本合作(PPP)示范项目743个(含列入国家开展社会资本参与重大水利工程建设运营第一批试点的湖南省莽山水库、广东省韩江水利枢纽和黑龙江省奋斗水库)，工程静态总投资1.86万亿元，落地项目363个，工程静态总投资9380亿元，落地率49.7%；其中水利PPP示范项目共计32个，工程静态总投资约390亿元，落地项目21个，落地率为65.6%，超过财政部PPP示范项目平均落地率49.7%。

1.2 存在的主要问题

从近两年水利新建项目PPP实施情况来看，由于水利项目普遍具有防洪公益性、灌溉和农村人饮供水准公益性的特点，水利项目盈利能力不强(大多数水利工程的全部投资内部收益率低于4%)，供水水价比现行水价高(据初步分析，新建水利工程建成后设计水平年相应受水区的用户水价比现行受水区用户水价高一倍左右)，供水水价由政府控制，没有完全市场化，农业灌溉水价低于工程运行成本；法律保障和政策衔接不健全，社会资本方相关权益没有法律保障，《基础设施和公共服务项目引入社会资本条例》尚未正式颁布。受以上因素影响，水利项目PPP实施存在着社会资本对进入PPP项目信心不足、项目落地率低、民营企业参与度不高等问题。

2 水利工程优质存量资产开展PPP的优势和意义

目前，PPP项目地方政府和国有企业参与的积极性高，为防范地方政府和国有企业的债务风险，2018年3月底，财政部印发《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》，该通知对新建项目的PPP带来一定的影响，但是对已建项目的PPP带来难得的机遇。

改革开放以来，经过长期投资建设，我国在水利等基础设施领域形成了大量优质存量资产，如具有发电和城市供水的综合利用水利枢纽，例如黄河万家寨水利枢纽、黄河小浪底水利枢纽、嘉陵江亭子口水利枢纽、湖南沅水流域五强溪水利枢纽工程、滦河潘家口水利枢纽，广东东深供水工程，辽宁省碧流河水库。上述综合利用水利工程的供水水价、上网电价具有市场竞争力，工程盈利能力较好。如果上述已建成运行的优质水利工程推行PPP模式，对盘活优质存量水利资产，拓宽水利工程建设资金来源，补齐水利基础设施短板，减轻地方政府债务负担有一定的优势。

3 水利工程优质存量资产可采用的PPP模式

对已建成运行的优质水利工程，可采用TOT、ROT、TOO、股权/产权转让等模式。

(1)TOT模式，即转让-运营-移交，政府将已建的水利项目移交给社会资本进行运营，政府以该工程未来若干年内的收益，从社会投资方融资，再将从社会资本融来的资金用于新的水利项目建设。

(2)ROT模式，即改建-运营-移交，指政府部门将已建的水利工程移交给社会资本，由社会资本负责运营管理以及扩建/改建项目的资金筹措、建设及其运营管理，当约定期限届满后，将工程无偿移交给政府部门。

(3)TOO模式，即转让-拥有-运营，政府将已建的水利项目移交给社会资本进行运营，社会资本拥有该项目的所有权和经营权，除非社会资本严重违规被政府收回特许经营权，否则社会资本将一直拥有该项目的所有权和经营权。

(4)股权/产权转让,是指政府将国有的优质水利资产的部分产权/股权转让给社会资本，政府授予新公司特许经营权，许可其在特定范围和特许经营期内经营特定业务。

4 结论

已建的优质水利工程开展PPP，通过采用TOT、ROT、TOO、股权/产权转让等运营模式，可盘活优质存量水利资产，拓宽水利工程建设资金来源，补齐水利基础设施短板，减轻地方政府债务负担；有利于增加民间资本进入水利工程领域的信心；有利于提高水利工程的运营效率，降低运营费用；有利于构建地方水利投融资平台，做大做强水利企业；有利于推进水利行业投融资供给侧结构性改革。