黄　涛，郭恺茗

(武汉科技大学 文法与经济学院，湖北 武汉　430065)

我国的科技创新举国体制倾全国之力将有限的资源向战略目标领域动员和集中、解决重大科技课题，取得了“两弹一星”等重大科技成就。科技创新举国体制是国家治理的重要组成部分，揭示这种非西方社会治理模式，总结我国科技跨越式发展的经验，阐明科技后进国家由落后到追赶、再到并驾齐驱、最终实现创新超越的中国道路，可以“为人类对更好社会制度的探索提供中国方案”，一定程度上可以扭转西方发展模式主导全球发展的观念。面对科技发展的新趋势、供给侧改革的新背景和科技强国的新目标，“十三五”规划纲要明确要求“在重大关键项目上发挥市场经济条件下新型举国体制优势”。但目前学界对举国体制存在不少认识误区，而且对于如何构建新型举国体制缺乏相关研究，本文尝试在文献分析基础上，从均衡治理视角提出重构新型科技创新举国体制的思路。

一、科技创新举国体制的界定

科技创新举国体制这一说法最早是从体育体制借用过来的，“举国体制”是20世纪80年代初国外对中国体育体制的赞许性概括，其特点是以国家目标为导向，投入大量的国家资源，拥有丰厚的群众基础，有一套完整的管理体制[1]。新中国采用“举国体制”发展科学技术事业，是顺应“大科学”科技发展趋势、借鉴苏联模式、应对国际挑战、延续战争风格、适应计划经济的产物，传承历史传统与弘扬民族精神体现了举国体制的中国特色。

科技创新举国体制源于“大科学”的概念。科技创新举国体制是实施“大科学项目”的必然选择。“大科学”的概念由德国历史学家莫姆森于1890年提出，另一位德国学者哈纳克把科学研究的组织看作是类似于工业企业的组织。20世纪20年代，苏联提出了规划科学的思想。二战以后，科技发展体现出“大科学”的趋势：规模大、数量多、影响大以及有组织性和计划性，“大科学”成为科学发展的重要模式。美国的曼哈顿计划、登月计划、导弹防御系统，日本的第五代计算机、电动汽车，均采取了“举国体制”。美国科学社会学家巴伯在1952年发表的《科学与社会秩序》一书中使用了“大科学”的提法。科学史家普赖斯运用数理统计方法描述了科学发展的速度，提出了科学发展速度的指数规律，认为“小科学”已经发展为“大科学”。OECD把大科学分为集中式和分布式项目两类。我国学者赵红洲对 “小科学”与“大科学”的研究对象、研究目的、研究经费、研究方式进行区分。申丹娜分析了“大科学项目”的硬核与“小科学项目”软组织的关系。科技创新举国体制是实施“大科学项目”的必然选择。国家“大科学工程”概念是对“大科学”概念的扩充和延展，重大科技专项是“大科学”的形态之一，是体现国家战略目标、集成科技资源、实现重点领域跨越发展的重要抓手。但是，举国体制与“大科学”有区别，具有明显的“中国特色”，不是科学发展自然演进的结果，没有大量科研成果作为基础，更多地体现了自上而下人为的推动和行政化的特点[2]。

“科技创新举国体制”是中国模式的组成部分。我国实施“科技创新举国体制”具有广泛而深厚的社会基础，历史上具有通过大规模组织民众完成诸如万里长城、大运河等巨大工程的传统。中国具有强大的政治动员能力，它与中国民众的民族情感汇合就会释放出巨大的精神力量，在社会价值观和政治信仰上的高度认同，是构成中国科技举国体制不同于其他国家运行机制的重要动力资源和道德基础[3]。“举国体制”的另外一个名称是国家动员体制，是中国模式的一部分，甚至可以追溯到中国数千年的传统，社会主义制度的特点以及集体主义的文化氛围使我国在长期的科技体制运行中往往通过集中管理的方式进行科研攻关[4]。西方学者魏特夫引用中国古代“大禹治水”作为其“治水社会”理论的根据，将“大禹治水”称之为国家“一体化”的组织计划，该计划的执行和控制需要国家最高权力的保障，中国的科研也需要以国家最高权力为保障的“一体化”的组织计划[5]。奈比斯特将中国的体制称为是一种“纵向民主”，该体制是一种自上而下的指令和自下而上的参与，在集中体制资源、集中民智、集中民力、解决诸多重大难题上，表现出惊人的高效和务实[6]。国家有责任负责组织“大科学项目”的实施[7]。从中国重大科技项目发展状况来看，每一次重大科技项目的突破都离不开“举国体制”的影响。它体现了科技国家主义的思想，即国家是科技活动的唯一主体、科技活动的唯一投资者、科技成果的唯一受益者；国家意志支配着科技活动的过程和方向，科学技术成为实现国家目标的手段[8]。社会主义公有制条件与大科学发展所要求的协调统一有紧密的契合性[9]。

目前，学界对“科技创新举国体制”这一提法尚不统一，可尝试界定为：以面向国家重大需求、实现特定科技领域的重大突破与创新为目标，以服务人民根本利益为宗旨，以国家强制力为保障，以公共财政的支持为主要手段，以中央人民政府主导，以全国物质和精神资源为支撑，以群众运动为推进动力，以振奋民族精神、激发爱国热情作为政治导向，依照法定程序，实现科学决策与民主决策，动员和调配全国科研力量，攻克某一项世界尖端科技领域或国家级重大科技项目的工作体系和运行机制。

二、科技创新举国体制的优越性

通过我国顶层设计的制度安排，满足国家利益的刚性需求，这种独特的体制优势一直是中国国家竞争优势最为关键的一部分，其优越性主要表现在以下三方面。

第一，效率上的“集中力量办大事”。“两弹一星”、载人航天、探月工程等均是在“举国体制”下完成的，其首要优势是国家动员和调动科技资源的能力，能够集中力量办大事；能够实现超常规、跨越式发展；能够在国内甚至跨国动员各方面智力、技术与配套能力。科技举国体制无论是在计划经济时期还是在市场经济条件下，在资源配置方面都具有高效率。计划经济环境下，政府通过行政计划将人、财、物等资源集中投入到相关领域，并直接组织实施。市场经济体制下，产品和服务通过市场价格机制实现资源的流动和配置，发挥市场在资源配置中的基础作用，引导创新资源的聚焦和分配[10]。我们实际上可用“大一统”理论来解释科技创新举国体制的特点，将参与科技项目的所有单位看作一个整体系统，系统内可根据实际需要调动子系统，通过资源的高效配给，达到科技创新跨越式发展[11]。

第二，精神上的“强大的社会凝聚力、崇高的精神推动力、强烈的国家认同感”。举国体制在科技项目上能够宽容失败，组织大科学项目要有失败的风险预期，正是这一特点，降低了项目失败所带来的精神上的影响[12]。科技创新举国体制是建立在中国人民的自信心和自尊心基础上，是熔中国人民的爱国主义和集体主义于一炉的民族精神的结晶[13]，能够催生汇聚全国的精神力量，提升公众对国家实力的整体认知，其所带来的发展成就远远超出为项目本身所付出的代价[14]。“举国体制”所获得的直接利益是显而易见的，而间接利益、隐性利益(如政治利益、形象利益)则显得更为重要[15]，文化对科技创新具有导向、规范、调控、凝聚和驱动作用[16]。

第三，体制上的科学决策。中国的政治体制在运行过程中具备得天独厚的优势，无论作何决策或者任何行为都能在较大程度上维系一个“中性政府”，政府能够根据自身利益做出任何决定和行动，从而能够使决策更为科学合理，基本不受利益集团的影响，西方国家往往不具备这些特点。举国体制是建立在科学决策与民主决策的基础上，实施全国性的集中统一协调行动的工作体系和运行机制，因此从形式上来讲，举国体制既是一种工作机制，更是一种政治实力[17]。其优势可概括为“集思广益、民主决策，调查研究、开放决策，实事求是、理性决策，长短兼顾、正确决策”[18]。

三、科技创新举国体制的局限性

在社会主义市场经济体制下，“举国体制”与当前科技快速发展的需要表现出不适应性，过于强调政府规划和国家意志，往往对市场不够敏感，目标或课题设定后纠偏较难，忽视了科学研究特别是基础研究存在不确定性的特点。

第一，过于强调政府的推动作用。波普尔指出，自由环境下的小科学对科技的进步具有不可忽视的作用，过分追求大科学的价值和意义往往会毁掉伟大的科学，因此政府应该鼓励发展自由的科学环境[19]。科学发展具有不可预测性，而且举国体制所追求的“大科学项目”本身具有风险性，如果政府在资源有限条件下，过分地将资源向大科学倾斜，将造成小型研究计划资源的萎缩[20]。科技创新举国体制属于“他组织创新系统”，“嵌入”的是国家强力的权威性和组织力，以此垄断创新要素与资源，这种依靠外部指令得以“速成”和“集成”的创新，忽略了科技创新本身的自发性和原始性[21]。

第二，过于强调人为的规划引导。科学研究是一种私人性很强的行为，伟大的科学成就并不完全是通过组织和计划取得，学者个人的研究自由是科学进步的首要条件，外部组织规划只是一种蹩脚的工具[22]。科技创新是一个复杂的不确定性过程，科学研究特别是基础研究领域的创新更是难以预先设定和人为策划。过于强调人为规划，实际上是把无限的创新可能性局限到有限的若干领域，难免挂一漏万[23]。从风险管理角度上，大科学项目本身是一项投资规模巨大、风险巨大的集成工程，存在技术风险、管理风险、环境风险、科学风险[24]。

第三，过于强调国家意志。在当代中国，一直存在着政府与市场边界划分不清的问题，总体来讲，长期处于政府控制市场状态，国家意志控制市场自由。目前的中国政府与市场高度失衡，举国体制在短时间内能够取得重大成就的代价就是市场自由空间被无限压制，举国体制之下包括科技举国体制已然成为国家体现其意志的工具，长远来看，举国体制就是一种自我击败的体制[25]。要在举国体制与分散治理之间寻求合理的平衡点，目前来看，过于强调从顶层设计上寻求改革突破，忽略了市场与科研机构的自由活力[26]。而且，在政府主导的科研体系下，会倾向与重化工业及军工等行业有关的科研；市场主导科研体系的第一偏好是与消费者有关的研发项目。

四、均衡治理视角下重构科技创新举国体制

对过于强调政府作用而忽略市场等其他创新要素的传统举国体制进行扬弃和超越，从均衡治理视角构建科技创新的新型举国体制，实现从政府主导型到多元参与型举国体制的转变，注重政府规划性与科学自主性的均衡，发挥政府作用与市场力量的均衡，实现有组织创新与自组织创新的均衡，把政府推动、市场驱动与科技界能动作用结合起来。实现大科学与当代中国实际和历史文化的结合，国家利益和个人目的的结合，科技创新目的与举国体制手段的结合，政府主导与市场驱动的结合，公平与效率的结合，有组织创新和自组织创新的结合，大众创业、万众创新与实施国家创新工程的结合。

首先，实现创新主体的均衡治理。创新治理逐渐在国内外引起关注和达成共识。科技体制要实现从以控制为中心的管理理念向以协调为中心的治理理念转变，从政府作为唯一的管理者向多元化主体共同参与治理转变，从管理科技向治理创新转变，从计划管理和政策管理为主向多手段治理转变[27]。一个具备完善治理能力的科技治理体系，需要同时借重国家权力、市场机制与科学共同体自治积极互动而形成能力[28]。并非要国家包揽一切，国家与民间、企业、社会的力量应各司其职、各尽其用。新型举国体制并非通过行政计划来推动科研活动，而是要求将高校、科研院所、企业等力量整合起来，群策群力攻关，在重点科技领域实现突破，探索建立政治家、企业家、公众、科学家良性互动的协商治理模式。最终实现“有为政府主导、有利市场驱动、有序公众参与、有效科技创新”的有机统一。

其次，实现政府与市场关系的均衡。举国意味着权力的集中，而市场意味着权力的分散，两种方式对资源配置都有边界和限制条件。一方面，不能片面地理解举国体制是类似“计划”的方式，忽视市场在资源配置中的基础性作用。另一方面，要利用政府在资源配置方面的行政手段和政策设计，引导资源的优化配置。政府既要贯彻国家意志，积极推动国家战略目标的实现，也要维护和激发科技主体的活力，实现政府规划引导与科学研究自由探索的完美结合、政治家与科学家的良性互动。

科学研究需要社会和国家的必要支持，也要防止它们不合理的干预。举国体制可以在工程科技领域集中资源，在军工国防等领域有所突破，但不能忽略基础科学领域的自由探索。政府既要贯彻国家意志，实现国家战略目标，也要维护和激发各类科技活动主体的活力，使该体制符合政府运行规律、科技自身运行规律、市场经济运行规律、社会主义运行规律。科技创新举国体制要适应科技进步和科技创新自身的客观规律并结合具体国情，处理好手段与目的、举国与市场、局部与整体、集中与集成、成功与失败的关系[29]，在科技全球化和市场经济条件下，需进一步科学界定政府在举国体制中的职能，正确、合理界定政府和市场各自作用的范围、程度和表现形式。

政府在大科技项目中扮演决策者、启动者、协调者、评估者的角色。构建新型科技创新举国体制需要一系列机制为基础并形成制度框架：建立国家高层次科技宏观决策机制、跨领域横向协调机制、科学家参与决策机制、官产学研联合研究机制；完善合同约束机制、项目责任机制、研发组织机制、加强成本控制机制、绩效评价机制、融资机制、政府采购制度、市场信号政策激励机制、风险防范机制等。

新型举国体制要实现从行政配置资源为主转变为市场配置资源为主，运用市场方式、经济手段解决国家科技创新工程立项、决策、预算投入、利益分配等问题；实现从产品导向转变为商品导向，注重技术链的同时也要重视价值链、既看产品也看市场表现；实现从注重目标实现转变为注重目标实现与注重效益并重，既要考虑实现目标也要考虑投入产出效益[30]。

处理好有组织创新与自组织创新的关系，既要有组织创新，即市场经济条件下举国体制的合理运用；又要高度重视自组织创新，优化科研环境，提高企业活力，重视公众参与[31]。

处理好大科学与小科学体制之间的关系，要确立起一种既适应现实经济社会的科技体制，又符合当代科学发展的规律和要求，“既有大科学硬核又有小科学软组织的弹性结构”，从而促使科学系统综合平衡和协调发展[32]，处理好政府规划性与科学自主性、国家意志与自由探索的关系。

再次，实现中国经验继承与国外做法借鉴的均衡。举国体制中的哪些原则需要坚持、哪些措施应该强化、哪些领域必须完善、哪些做法需要抛弃、哪些可以借鉴，应深化细化研究。我国举国体制有两种类型：一种是计划经济条件下以“两弹一星”为代表的“政治+行政+技术”举国体制；一种是市场经济条件下以载人航天为代表的“两总系统”(总指挥、总设计师)的柔性项目制。一方面形成了计划经济条件下的“两弹一星”的经验，有一整套符合中国国情且行之有效的领导、组织和管理模式：科学决策和集中统一的组织领导、科学的战略规划、正确的指导方针、独具特色的管理组织机制和在工程实践中建设科研生产队伍[33]，扎实的基础研究是自主创新的前提，产学研协同创新是攻坚克难的有效方式，系统科学的管理是高效实施重大工程的方法手段，军民科技的深度融合是又好又快发展的重要保障，人才资源的调配使用得当是事业成功的核心关键，爱国奉献、勇攀高峰的精神是成就伟业的源泉动力[34]，形成了以“任务带学科”方式组织科学技术模式、“政治+行政+技术”的“三位一体”管理体制[35]。另一方面是市场经济条件下“载人航天”的经验。“载人航天”工程创新性采用了“两总系统”(总指挥、总设计师)的柔性项目制，这种现代化的项目管理理论，使分工更明确、系统更合理[36]，通过将“创新链”与“产业链”两者内外结合，遵循了技术创新和市场发展的客观规律，实现了大科学工程的有效组织[37]。

合理借鉴国外重大科技计划组织管理模式。经验的价值在于其来源于实践，美国等西方国家在进行重大科技项目时同样也采用举国体制，其中一些共同的原则和经验值得借鉴，如国际上有影响的联合研究机制(日本的超大规模集成电路计划)、公私伙伴关系(欧盟的伽利略计划)、项目制(美国的国家纳米计划)、企业法人制(空中客车工业公司)。一是建立科学有效的决策与组织体系。借鉴国外重大科技计划组织管理模式，深入分析重大专项的全生命期，判断重大专项在科技攻关、技术发展和产业化等阶段特征，并以权变思维适时调整组织管理模式。根据各科技专项的目标、研究内容、技术路线等，分类地制定针对性的组织管理模式，切忌一刀切[38]。二是加强过程监督。建立过程管理机制，强化对项目的动态监控，引入项目监理机制和评估机制，严格控制项目质量，保证资源配置的有效性。要明确组织管理机构的职责，对专项资助机制进行深入研究，重视重大专项的评估工作，建立产学研各方参与机制。除在顶层上加强领导和协调之外，在管理上采取“集中+分散”的模式，采用项目责任制，由责任部门对负责项目进行监督、管理和评估[39]。大科学项目评价应实现“第三方评价与内部评价(第一方评价和第二方评价)相结合、以第三方评价为主、且第三方评价与内部评价既相互独立又相互支撑”的大科学工程综合评价模式[40]。