朱艳秋

一、总体情况概述

以“城市治理”为主题词进行模糊匹配检索，在中国期刊网（CNKI）共搜索到相关文献41791篇，其中来源于中文社会科学引文索引（CSSCI）的文献共1419篇。以中国期刊网为搜索对象的结论显示，截至2004年年底，国内有关“城市治理”研究的学术关注度迅速升高，2012年至2016年，城市治理领域的研究热度以较高增速保持持续增长（如图1-1所示）。

图1 -1：城市治理学术关注度示意图

在城市治理的文献研究中，通过数据整理对CNKI数据库的检索结果进行学科分布排序、基金分布排序以及文献来源分布排序。参照《中国图书馆图书分类法》统计全部样本的学科分布，城市治理研究文献的学科分布如图1-2所示，涉及到的学科前三名是：环境科学与资源利用、宏观经济管理与可持续发展、中国政治与国际政治，其中宏观经济管理与可持续发展、中国政治与国际政治、行政学及国家行政管理三项学科与本学科相关，总占比为31.79%，环境科学占比31.20%，社会学、法学、建筑学等均有少量占比，可见环境科学与公共管理学、经济学是当前我国城市治理的主要研究视角。

图1 -2：城市治理学科分布示意图

根据如1-3的基金分布图可知，当前我国城市治理课题基金主要有两个：国家社会科学基金和国家自然科学基金，除此之外的各省市基金占比很少，整体基金来源比较单一。

图1 -3：城市治理基金分布示意图

根据图1-4所示的城市治理文献来源分布示意图可知，我国当前城市治理方面的文献主要发表在中国环境报、西安日报、成都日报、深圳特区报、人民日报和中国水利报上，文献的来源分布与文献的学科分布具有较高的相关性，目前的城市治理主要在环境治理等方面具有较高的研究力度，而在其余方面研究尚不够深入。

图1 -4：城市治理文献来源分布示意图

论文中的关键词能够对一篇文章的主要研究对象进行高度概括，体现文章的主要研究内容和方法[1]，因此可以通过其来透视中国城市治理的研究内容与研究重点。本文将在CNKI搜集到的所有文献进行计量可视化分析，图1-5即为本研究的关键词柱状分布图，由图中可知，在城市治理中关键词为“治理”的文献最多，大约包含883篇，其次为“社区治理”和“城市治理”，研究占比分别为8.74%和6.82%，其中“城市治理”的文献共有435篇，而剩下的关键词则为“综合治理”、“城市可持续发展”、“环境保护”、“社会治理”、“城市河道”、“治理措施”等，整体上与当前要研究的城市治理主题有一定相关性但相关性不足。

图1 -5：城市治理关键词柱状分布示意图

截取1996-2016近20年间主题包含“城市治理”的所有文献，构建近20年间的关键词共现网络，如图1-3所示，根据共现网络统计出排名前20的高频关键词，这些高频关键词是国内城市治理研究领域的热点专业术语，集中体现了这20年间关于城市治理这一主题的研究关键、热点前沿所在。

本文在关键词共现网络分析中，将聚类分析中心点数设置为5个，由图1-6可以看出，城市治理研究的五个中心点分别为：治理、城市治理、社会治理、治理对策和治理措施，而在城市治理中，目前的文献研究内容主要包含两大方面：城市社区治理以及城市环境治理，涵盖城市社区、社区治理、河道污染、水污染、城乡环境综合治理等方面，针对的问题比较单一，研究水平仍然停留在较低的技术层面，关于城市治理较为全面系统的研究论述也很少。总体来说，目前关于城市治理的研究仍未取得较大的突破性进展，专门对城市治理进行研究的文献不多，需要在未来的研究中进一步丰富和完善。

通过对来源于CNKI和CSSCI的所有文献进行各项量化指数分析可知，当前我国城市治理研究主题和研究范围均不断扩展，研究热度总体上呈不断上升趋势，但在研究机构、研究学科、期刊来源等方面分布较为分散并且呈现出专业研究队伍规模不大、专业化程度低的特点，尤其是缺乏基于实证研究基础上的专业化研究。另外，从内容结构和基于关键词词频的热点主题统计分析结果也可瞥见当前城市治理研究主要集中于与城市治理内涵和特征有关的其他分散研究，系统性的研究仍有待进一步加强。

图1 -6：城市治理关键词共现网络图

二、城市治理研究的缘起

从20世纪90年代末至今，我国学者开展城市治理领域的研究已逾15载，经历了从概念引入、理论探究到指导实践的发展历程。2013年南京市颁布了我国第一个《城市治理条例》并成立了“城市治理委员会”；同年年底，中国共产党十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出把推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标之一，这是在中央文件里首次正式强调治理的核心价值[2]。近年来，中国人民大学、复旦大学、中山大学、南开大学、山东大学等高校陆续成立了城市研究中心基地或开设城市管理专业，初步形成了一批以城市治理为主要研究对象的科研队伍。

从之前的文献指数分析可知，我国内地对城市治理的研究主要爆发于2000年之后。在2000年俞可平先生出版《治理与善治》一书首次将治理理论引入到中国公共行政学界，此后这种理论随即进入城市治理研究领域，更新了国内城市治理研究的生态。城市治理内涵必然是与治理理论息息相关的，城市治理是治理理论在城市公共事务管理方面的应用[3]。自此学者们开始从“多元合作”、“多维互动”的视角审视城市治理实践。

（一）城市化进程中的“城市病”催生城市治理的实践需求

绝大多数城市治理的研究，都是以城市公共事务增多带来的挑战为起点的。目前我国“正处于城市化加速阶段，2000年到2012年，我国城镇人口从4.58亿快速增长到7.12亿人。城市规模和人口的急剧增加促使城市公共事务快速激增，这也极大扩充了城市治理的问题和相关研究的内容。大量公共事务和社会矛盾挤压到城市中来，严重挑战既有的城市治理格局。“伴随着快速城市化的发展，资源短缺、人口膨胀、环境污染、交通拥挤、治安恶化、失业增多、地区差距、贫富分化、社会排斥、社会不公等城市病问题越来越突出”[4]。

城市空间和人口的快速膨胀给城市治理带来了前所未有的难题，城市社区的增加，带使得城市社区治理的研究呈现爆炸式增长的态势[5]。新兴城市和城市群的出现，不但引发了诸如“城建投资”和环境治理难题，还对属地治理及城市群治理提出了新的要求[6]。“城市群内各城市自身的生态和环境”问题受到了越来越多的关注[7]。从工业化、城镇化、环境治理和全球化等角度对城市生态环境问题的成因进行了分析，并探讨了现有工业化和城市化发展态势下城市生态环境的发展趋势与压力，进而提出了合理确定城市环境保护目标、走新型工业化道路、积极建设生态城镇、改革城市环境治理模式（金贤锋等，2009）。至此，“城市交通治理”（王迪晨，2012）、“城市社区治理”（韩兴雨等，2012）、“城市融合治理”（吴晓林等，2017）、“城市流动人口治理”（马冬梅等，2016）、“城市生态环境治理”（彭情，2015）等诸如此类的新问题成为影响城市稳定的新因素，也催生了国内城市治理的有效需求。

除此之外，城市化过程中的公私利益矛盾（姜杰等，2009）、城市社会的群体分化和利益冲突（刘建峰，2008；吴晓林，2013）、政府与社会组织之间关系的协调（钱振明，2008）、政府管理模式的滞后（张颖，2008）、政府行为不当引发治理难题（边拥护，2017）等问题无形中强化了我国城市治理的广度和深度，亟待新型城市治理体系与城市治理方法的出现。

学界研究同样证明了这一事实。截取时间节点1990—2016年关键词为城市治理的中文发文量、增长率和关键词为城市化的中文发文量、增长率对比（如图1-7所示）可知，在这二十余年间，国内对二者的研究几乎呈同步增长的趋势，并且两者的发文增长率几乎在一条折线上，这也说明，如何应对城市化带来的城市病“本土困境”成为国内城市治理研究的最主要命题。

研究表明，程序可以有效描述裂隙岩体渗流特征和连续介质渗流规律，显示出良好的工程应用前景，为裂隙与连续介质的耦合渗流计算提供了新的方法。

图1 -7：城市治理与城市化研究趋势对比示意图

（二）西方城市治理理论与实践为国内城市治理提供新动力

学者通过研究美国、英国、欧盟等西方国家的城市治理经验，得出政府放权给社会，主导宏观调控，在城市治理方面实行“市场化”、“民主化”、“法制化”和“电子化”的经验[8]。在美国大都市地区的一体化发展进程中，城市地域的不断扩大与地方政治的“碎片化”状态产生矛盾，为了兼顾区域一体化发展需求和市民的利益诉求，这些地区主要通过政府间合作实施跨域治理并对美国大都市地区府际合作的主要形式进行了分析[9]。美国城市治理结构自19世纪中叶至今经历了三波大调整：19世纪中叶至20世纪70年代主要试图在大都市建立统一集权的城市政府，形成了单中心治理模式；20世纪50年代至90年代主要着力于引入市场机制以迫使地方政府相互竞争，多中心治理模式得以成型；20世纪80年代至今的第三波改革旨在促成政府机关、营利企业、社会组织乃至个体公民的合作，网络化治理模式由此问世（黄徐强，2015）。美国在城市治理中，采取了一系列较为有效的治理手段，如技术治理、市场治理、民主治理、法律治理、社会治理等（孙午生，2017）。曲凌雁（2013）指出英国城市治理经验的重要在于其将合作伙伴关系作为一种策略，不同阶段的合作伙伴组织运作均有其特定阶段发展目标，为了保障特定阶段城市发展目标的实现，中央政府配合合作伙伴组织运作适时进行了相应城市发展政策创新，并制定了相应的城乡规划法律法规，“城市发展目标—城市政策手段—城市开发资金与法律保障体系”缺一不可。李金龙等（2010）通过研究美加英法四国的大都市治理模式，得出对中国的启示是：“构建大区域理念，建立区域协调机制和管理体制”。西方各国城市治理的先进经验为我国城市治理提供了良好的治理经验，为国内学者提供了多重研究视角。

三、城市治理内涵

传统的城市管理强调政府对城市公共行政和公共事务的权威性管理，而现代城市治理则强调政府应该通过发展与利益相关者之间的合作关系，推动并实现城市善治。也就是说，城市治理是将治理理论运用于城市公共事务管理之中[10]。目前国内学者对城市治理内涵的界定主要围绕其功能、目标、结构、主体等进行论述，其中部分主要研究学者对城市治理的含义界定如下表（表1-1）所示：

表1 -1：城市治理的含义研究

总体来看，学者们对城市治理概念都有自己的理解，但无论如何界定，都与其宗“治理理论”有着根深蒂固的内涵联系和精神联系，即治理主体的多元化、治理过程强调公共参与与平等协商、治理追求公共利益的公平化分配。据此，当前城市治理理念基本蕴含以下要素：第一，城市治理主要处理城市公共事务；第二，城市治理强调多元主体共同参与，具体包括“城市政府、企业、民间组织以及市民”；第三，城市治理旨在谋求城市居民的公共福利（公共利益）。

四、城市治理主体

（一）学界基本达成“多元合作治理”共识

学界普遍认为政府放权是推动城市治理多元化的关键。学界在治理主体方面已经达成“公私合作共同治理”（姜杰等，2009）的共识，主张“企业、社会贤达和地方政府官员为改善城市状况而进行正式合作”（陶希东，2005）。王佃利（2006）认为政府在城市治理中需要“更好地促进私营部门、非政府组织在公共服务中担任更重要的角色，重新界定城市中有关利益主体之间的关系以及相应产生的许多新权力中心”。刘东辉（2013）指出城市治理作为特定地域空间治理概念，其特点和模式在不同国家、不同时期、不同地域各有不同，但可将其内核总结为公众参与、多元协调、公私合作等。国内首次提出“城市治理”理念的地方性立法《南京市城市治理条例》，专章规定了“公众参与治理”，是我国参与式政府模式建设的立法及制度典范。

（二）尚未界定不同参与主体的角色和职责

在“公私合作治理”的共识基础上，学界尚未研究界定不同主体在城市治理中的角色和职责。一般而言，认为政府应当在城市治理过程中扮演主导者的角色，社会组织、企业等作为参与角色，对政府在城市治理中的角色和职能研究较多，但是对于企业和社会组织如何参与城市治理却缺乏深入的研究，踪家峰等（2002）研究“政府在四种治理模式中的角色”，少数研究提到“企业承接服务外包”等形式（王卫，2010）补充政府公共产品及服务提供，履行自身“环境保护责任”（孙荣等，2008），但对企业参与城市治理的角色和形式并未给予集中研究；对于非政府组织及公众在城市治理中的角色，也着墨甚少，大多数文章只是提出要“培育和加强非政府组织和市民对城市政府行政的参与”（王枫云，2008），但是对“如何承担、责任边界在哪里”等问题则几乎没有明确涉及。

五、城市治理模式

城市治理模式研究将城市政治学与治理理论结合，分析不同体制内的治理模式。踪家峰与不同的合作者连续在三篇学术文章《城市治理分析》、《论城市治理模式》、《城市公共管理研究的新领域——城市治理研究及其发展》中对于城市治理的模式进行了总结，将城市治理模式大致归纳为企业家城市治理模式（将城市看作企业来经营和管理）、改革政府模式（城市治理的关键是改革城市政府）和公私共同治理模式（企业、民间组织、城市社区甚至是市民参与进入城市治理）、国际化城市治理模式（突出城市与城市政府规则与思维的国际化）、顾客导向型城市治理模式（阐明了政府高质量服务的源泉）和城市经营模式等模式六种，学者踪家峰认为城市经营模式是最适合当前中国社会经济转型期特点的城市治理模式。

孙荣、徐红等（2007）认为从我国当前的具体实践来看，以企业家化城市治理模式和公私共同治理模式最为典型，还提出了适于未来我国城市治理发展的城市多中心治理的新模式。诸大建等（2011）将当前中国城市管理的模式分为城市统制、城市经营、城市治理三种，认为其未来需要向以城市人类发展为目标、以提供良好服务为主线、以市场精神和公民参与为实现途径的城市服务模式转变。毛寿龙（2014）提出，城市治理可以分离出权力和市场两种纯粹的理论模型，城市的自由发展需要努力克服权力的干扰，适应市场的需要。

六、当前我国城市治理主要议题

城市环境治理问题伴随城市的出现就一直存在，今天的人们对环境问题更加重视，我国至今仍存在政府及公众对环境保护认识不深、环境压力不断加大、环境治理基础设施建设滞后、环境治理进程难以满足人民群众的要求、环保产业化水平不髙、环境治理政策有待完善等问题（姜爱林等，2008）。沈月娣（2014）认为，我国环境治理存在的制度障碍包括：体制条块分割，各自为政；主体单一，强权主导；手段刚性，重专项轻总体；管制标准效力不统一，受政策影响较大；环评范围受限公众参与流于形式；法律救济途径不完善，执行力低效等。张慧卿、金丽馥（2014）在分析“南京梧桐树事件”、“启东事件”、“太湖治理”等典型案例的基础上，总结出利益相关者要理性参与，政府要积极回应公民的诉求，非政府环保组织要进一步发挥其作用，地方政府之间、政府与企业之间、各学科之间要紧密结合等经验和启示。唐任伍、李澄（2014）同样认为应重视政府、市场和社会网络三种治理模式的相互协调配合，政府需要为市场和社会机制的有效运作提供条件。

社区治理是国家治理体系中的基础性工程（李军，2015）。夏建中（2012）认为中国的社区治理结构包括政府主导型、政府与社会合作型、社区自治型三种模式。燕继荣（2010）主张，致力于熟人社会建设、促进社区自组织发展、增强社区成员信任、提高其集体行动能力的社会资本投资是增强社区治理创新制度依赖性的有效途径。郑杭生、黄家亮（2015）认为当前我国社区治理呈现出五种新的趋势：第一，社会管理与社区治理体制的复合化，强调合作共治和复合治理；第二，社会管理与社区治理方式的多元化，强调分类治理；第三，社会管理与社区治理手段的艺术化，强调刚柔并济和情理法兼顾；第四，社会管理与社区治理机制的科学化，强调信息化管理和网络化治理；第五，社会管理与社区治理的城乡一体化，强调城市治理与乡村治理。

城管执法一直是我国城市治理活动中的重难点问题，因为政府的管理逻辑、社会的公平逻辑和民众的生存逻辑当前存在一定的冲突，城管执法极易触发暴力倾向，常被推上舆论的风口浪尖。执法依据不足、部门职能未彻底理顺、经费短缺、机构设置不合理、暴力抗法与暴力执法屡有发生等诸多问题一直困扰着各级城管部门（马怀德、王柱国，2007）。莫于川（2013）认为，城管执法体制既存在执法权力受限、执法依据和手段不足、城管部门任务重、管理范围广等“先天不足”，还存在机构性质、身份保障、队伍建设、经济和福利保障以及工作条件保障等方面的“后天失调”。张步峰、熊文判（2014）提出，城管执法存在着法律依据滞后、各地体制差异较大、执法权限配置不合理、公务协作体系不完善、执法队伍素质不高等问题。

交通管理不仅是一个技术问题，而且是融经济与社会问题于一身的公共治理问题。从全球来看，城市出行结构有五类：以美国为代表的小汽车导向型、以东亚发达城市为代表的公交导向型、以中国为代表的慢行导向型、以欧洲为代表的均匀发展型、以发展中国家相对富裕城市为代表的不完全发展型（熊文、陈小鸿2009）。无论哪种模式，交通拥堵正在成为一种世界现象，而治理交通拥堵则成为城市治理的重要任务。交通需求增长迅速与交通供给有限之间的矛盾是城市交通拥堵的内在原因，城市空间布局不合理与交通管理水平较低是直接原因（刘治彦等，2011）。

七、我国城市治理研究的新方向

（一）拓宽公众参与路径

在传统以政府为主要关注点的城市治理研究框架下，近些年国内学者研究开始逐步关注市场与公民社会的重要作用，尤其是公民意识觉醒下的公共参与问题研究，并集中于公共利益的界定与实现公共参与的途径两方面。公共参与实现路径上，国内学者日益聚焦于公民社会价值作用，逐步认识到公共参与只是治理的特定阶段与形式，有效的良性治理是臣属型与参与型的“公民文化”（罗小龙等，2002）。现阶段，我国社会公共参与组织培育尚不健全，单位参与、社区参与、社会组织参与中均未占据主导地位，参与人数不足三分之一（中国社会科学院社会发展战略研究院，2012），基于此，一批学者就如何促进参与路径展开讨论，罗小龙等（2012）依托自组织治理网络提出在城市规划管理体系中建立城市规划公众参与委员会组织，将民众、专家、行业代表、官员等按比例纳入。白维军等（2015）主张政府应从公众参与的管理体制、制度体系、途径与模式方面进行科学构建，形成一个政府与公众相互协作的社会治理框架，以提高治理中决策的科学性与可行性。周善东（2015）围绕城市治理的社会路径构建，认为应把培育群众的市民意识、转变政府职能、发展社会组织、加强社区治理、厘清职能边界作为应着力推进的重点工作，初步搭建起城市治理社会路径的框架体系。

（二）构建城市治理评价指标体系

除此之外，部分学者试图构建城市治理的评价体系，提出或创建了一些城市治理的指标和评价标准。郭勇等（2010）建立了基于七个衡量指标提出的主客观标准相结合应用性评价体系，分别是：“参与、公正、有效、管制、法制、透明、廉洁”，张亚明等三位学者（2010）指出“建立了我国数字城市治理成熟度体系，得出由一个目标层治理成熟度，政策保障层和基础环境层两个控制层面及20个指标层构成的指标体系”。顾辉（2015）指出城市治理作为一项系统工程，其治理能力现代化指标体系构建需要一整套研究方法和操作体系来指导，综合评价法的综合性、开放性等特点适应城市治理指标体系的要求，是一种较为适宜的评估方法体系。李晓等（2016）以山东省城市治理评估指标体系构建为例，指出城市治理评估指标体系作为一项系统工程，需要多元标准加以检验以及多种路径来实现，提出要采用构建城市治理法律保障机制、构建城市治理多元主体评价机制、构建城市治理多元手段评价机制、构建城市治理监督反馈机制的一套思路来建立行之有效的城市治理评估指标体系。

结语

第一，城市治理研究日益受到我国学术界关注，热度总体上呈上升趋势。城市治理研究涉及的学科日益多元化，但因为缺乏统一的研究范式，无法实现不同学科学者之间的有效对话。当前，公共管理学、政治学、社会学、经济学、法学、城市规划、城市生态学等都对城市治理表现出高度的关注，但作者、机构、学科分布、期刊分布等外部特征都呈现出整体上分散、薄弱，小范围内集中、专业的特点。这表明，我国城市治理研究队伍规模不大，但已具备几支实力雄厚的核心力量，利于今后在政府和社会的推动下形成更普遍的研究热度。其次，总体来看，目前国内学界初步形成了城市治理的研究领域，构架了城市治理研究的网络。但是，在研究内容上对国外理论及经验的引介较多，本土经验研究较少；研究的主题数量虽然有所增加，但仅限于有限的“主体层面”，对行动领域的研究相对缺乏。

第二，我国城市治理研究已经出现一些比较稳定的研究主题，如城市治理模式研究、城市治理体系研究、城市治理权力结构研究、区域发展规划与多中心治理研究、公众参与困境和方法研究、社区自治研究等。同时，城市治理研究也扩展到了周边领域，比如生态城市、低碳城市、健康城市的治理问题及其对策；数字城市治理模式和智慧管治；城市社会资本积累与治理；城市治理与城市应急管理、城市交通管理、城中村改造、城管执法及弱势群体保护等问题。可以看出，我国城市治理研究视角横向较丰富，与社会、生态、网络等主题结合探讨；纵向日趋深入，细化到城市管理实务中的交通、应急、城管等领域。研究视角多样化趋势表明我国城市治理研究正走向成熟。

第三，城市治理的研究议题非常广泛，整个领域呈现出纷繁复杂、百家齐放的特点，但也存在破碎化的倾向。宏观抽象的研究有利于从整体上把握城市治理的大致框架，提炼城市治理的规律和命题，但容易出现过于笼统、泛泛而谈的情况。而具体议题和案例的分析有利于深人研究问题，但却存在无法进行有效整合的弊端。城市治理是一项系统工程，未来需要更多基于整体性治理视角的案例研究，以及在议题或案例研究基础上的整体性治理反思。

第四，在研究方法上，国内城市治理的主导性研究方法是规范分析，就CSSCI检索的论文而言，纯粹理论上演绎的文章占了样本文献的50%以上，另外还有少部分案例分析以及极少部分的实证研究，总体有90%以上的文献采用的是规范分析的方法，所以整体来看城市治理的研究方法依然单一，特别是公共管理学和政治学对城市治理的研究，规范性研究偏多，而实证性研究偏少。在实证研究中，大样本的量化研究偏少，典型的个案研究（案例研究）偏多。在个案研究中，东部相对发达地区的案例研究偏多，中西部落后地区的案例研究偏少。●

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